L’enjeu clé du débat sur la péréquation est de trouver le juste équilibre entre le développement économique et la redistribution des ressources financières.

(Cet article a été traduit de l’anglais.)

Comme la plupart des États fédéraux, le Canada doit recourir à la péréquation pour amoindrir les conséquences des inégalités régionales, notamment la qualité variable des services publics provinciaux et l’important problème du maintien des populations. Ces conséquences découlent principalement de la force inégale des économies des régions, des différentes concentrations de population et de la répartition inégale des richesses, y compris des ressources naturelles. D’où l’intérêt du programme fédéral de péréquation, qui constitue un puissant mécanisme de renforcement de l’unité nationale.

Ce programme est pourtant mis en cause régulièrement. En fait, depuis sa création en 1957, il n’a cessé de provoquer des tensions régionales et de susciter la controverse : les transferts n’étant pas attribués à toutes les provinces, celles qui en sont privées se décrivent souvent comme les « perdantes » de la péréquation. Ces tensions s’intensifient toujours quand les économies provinciales sont en période de transformation.

Encore récemment, le programme a fait l’objet des vives critiques de l’Alberta et de la Saskatchewan, deux provinces qui ne reçoivent actuellement aucun paiement, alors qu’elles sont confrontées à des difficultés budgétaires liées à la baisse des prix du pétrole de 2014.

Brad Wall, qui fut pendant dix ans premier ministre de la Saskatchewan, n’a eu de cesse de dénoncer la péréquation lors des débats sur la situation financière de sa province, la construction de pipelines et l’imposition par Ottawa de la tarification du carbone. Scott Moe, qui lui a succédé en janvier dernier, l’a aussi mise en cause dans le cadre de la tarification du carbone. Il a même proposé qu’Ottawa remplace la moitié des paiements de péréquation par des transferts par habitant versés à chacune des 10 provinces.

Dans l’Alberta voisine, Jason Kenney, aujourd’hui chef du Parti conservateur uni de l’Alberta, a menacé de tenir un référendum sur le programme en réponse à la gestion fédérale des questions énergétiques. Évidemment, il existe dans cette province une longue tradition d’hostilité à l’égard de la péréquation.

Dans un compte rendu de notre récent ouvrage Fiscal Federalism and Equalization Policy in Canada, le chroniqueur, politologue et ancien ministre conservateur albertain Ted Morton examine la péréquation sous l’angle de la tarification du carbone et des projets de pipelines. Mais son analyse est surtout centrée sur le Québec, premier bénéficiaire des paiements de péréquation en termes absolus, c’est-à-dire en montant total et non par habitant.

Cette focalisation sur le Québec, également observée dans les propos de Brad Wall, de Scott Moe et de Jason Kenney, s’inscrit dans le discours traditionnel sur les « bâtards de l’Est » qui exploiteraient sans vergogne l’Ouest du pays.

Ces nouvelles critiques formulées par les leaders politiques conservateurs de l’Ouest sont directement liées à l’élection de Justin Trudeau en novembre 2015. Avec seulement quatre sièges en Alberta et un seul en Saskatchewan, les libéraux fédéraux sont sous-représentés dans ces deux provinces. De surcroît, le premier ministre est originaire du Québec, et son père, Pierre Elliott Trudeau, instigateur de l’« infâme » Programme énergétique national, reste largement détesté dans l’Ouest.

Parallèlement, on craint que le gouvernement Trudeau ne cherche à imposer des politiques environnementales, comme la tarification du carbone, au détriment des intérêts économiques des deux provinces, qui subissent encore les effets de la chute des prix du pétrole de 2014.

C’est dans ce contexte que les chefs conservateurs de l’Alberta et de la Saskatchewan ont choisi de cibler à la fois Québec et Ottawa pour mobiliser leur électorat.

Pourtant, la péréquation ne consiste aucunement à « extorquer l’Ouest pour lui faire payer toute la note ».

Revenons-en donc aux faits. Premièrement, les provinces de l’Ouest n’ont pas une expérience uniforme de la péréquation. Le Manitoba en a toujours bénéficié, tandis que le dernier paiement versé à l’Alberta remonte au milieu des années 1960. Et si la Colombie-Britannique en a rarement profité, la Saskatchewan en a été bénéficiaire pendant 44 des 60 années passées depuis la création du programme en 1957-1958. Le Manitoba et, dans une large mesure, la Saskatchewan ont ainsi directement bénéficié du programme fédéral.

Deuxièmement, l’accès aux paiements de péréquation est déterminé selon la capacité fiscale des provinces (si les taux d’imposition moyens sont appliqués à l’assiette fiscale), et le montant est ajusté pour supprimer les principales distorsions et faire augmenter les paiements totaux au rythme du PIB.

Pour déterminer la capacité fiscale d’une province, on intègre à la totalité de ses recettes la moitié des revenus provenant des ressources non renouvelables (pétrole et gaz compris), conformément aux recommandations du Groupe d’experts sur la péréquation et la formule de financement des territoires de 2006. On détermine ensuite les paiements en fonction des montants qui permettront de relever la capacité fiscale de la province au rang de la moyenne nationale. Comme pour l’impôt sur les gains en capital, fixé à la moitié du taux d’imposition du revenu, ce niveau de 50 % se veut suffisamment bas pour éviter que les paiements ne dissuadent les provinces de développer leurs ressources non renouvelables.

Les paiements de péréquation sont aussi établis en faisant un calcul qui ne tient pas compte des recettes provenant des ressources non renouvelables (0 %), comme le prévoit l’engagement pris par Ottawa avant l’élection de 2006 d’exclure du calcul toutes recettes issues des ressources naturelles. La province reçoit le plus élevé des deux montants déterminés par chaque règle de calcul (de 50 % ou de 0 %).

Le contrôle des ressources naturelles revêt une grande valeur économique, politique et symbolique pour l’Alberta et la Saskatchewan, qui ont lutté pour se l’approprier pendant les deux décennies suivant leur adhésion à la fédération. Mais même en supprimant de la formule de péréquation les recettes issues des ressources non renouvelables, l’Alberta resterait non bénéficiaire puisqu’elle possède la plus forte économie du pays et que sa capacité fiscale, même sans ces recettes, est supérieure à celle de toutes les autres provinces. Il en va de même pour la Saskatchewan, qui, même si l’on ne tenait pas compte de ces mêmes recettes, ne toucherait pas de paiements de péréquation.

De surcroît, et au moins pour l’exercice 2018-2019, les paiements versés au Québec quand on exclut les recettes provenant des ressources non renouvelables dépassent légèrement ce qu’ils seraient avec 50 % de ces recettes. Le Québec touchera donc des paiements établis selon la règle de 0 %.

Troisièmement, les provinces de l’Ouest ont elles-mêmes contribué à l’amélioration de l’actuelle formule de péréquation, qui repose en grande partie sur les recommandations d’un groupe d’experts mis sur pied par le gouvernement de Stephen Harper et dirigé par Al O’Brien, ancien trésorier adjoint de l’Alberta. Et Jason Kenney, aujourd’hui détracteur de cette formule, était un influent ministre de ce gouvernement : s’il la déteste tellement, pourquoi n’a-t-il rien fait pour la modifier quand il en avait la possibilité ?

Quatrièmement, la péréquation profite à plusieurs autres provinces que le Québec. Comme l’affirme la Constitution du Canada, elle a pour but principal d’assurer à toutes les provinces qui ont une capacité fiscale inférieure à la moyenne nationale de toucher des paiements. Ceux-ci, en réduisant cet écart, leur permettent de fournir des services publics comparables.

Par exemple, l’Île-du-Prince-Édouard et le Nouveau-Brunswick auraient du mal à financer leurs services publics sans la péréquation. Quant à l’idée reçue selon laquelle la péréquation permet au Québec de financer des politiques familiales et de garde d’enfants plus généreuses que celles des provinces riches en gaz et en pétrole, elle est tout simplement infondée.

Le total des recettes qu’une province peut affecter à ses services publics dépend fortement de sa propre capacité de dégager des revenus fiscaux, et les taux d’imposition du Québec sont sensiblement plus élevés que ceux de la Saskatchewan et de l’Alberta, qui n’a d’ailleurs jamais instauré de taxe de vente provinciale.

En réalité, les Jason Kenney et autres ratent la cible en dénonçant l’iniquité de la péréquation pour l’Alberta, puisqu’ils détournent ainsi l’attention des difficiles décisions fiscales que doit prendre cette province.

Enfin, pour ce qui est du fédéralisme fiscal, rappelons que la péréquation s’inscrit dans un système élargi de transferts. Le Transfert canadien en matière de santé est environ deux fois supérieur à la péréquation, et celle-ci est presque équivalente au Transfert canadien en matière de programmes sociaux. Ces deux transferts sont versés selon une formule par habitant et sans montant compensatoire, autre demande de longue date de l’Alberta mise en œuvre par le gouvernement Harper. Ainsi, dès l’année suivant l’adoption de cette formule par habitant pour les transferts de santé, l’Alberta a touché une énorme prime.

La péréquation pose certes quelques problèmes, mais ils sont très différents de ceux que déplorent les Brad Wall, Scott Moe et Jason Kenney.

Par exemple, on observe un écart grandissant entre l’enveloppe de péréquation et l’ampleur des disparités fiscales entre provinces. C’est ainsi que depuis deux ans, la capacité fiscale des provinces non bénéficiaires a diminué, alors que celle des provinces bénéficiaires a augmenté, si bien que l’écart s’est réduit entre la capacité fiscale des provinces bénéficiaires et la moyenne nationale. De son côté, l’enveloppe de péréquation a augmenté au même rythme que le PIB par suite d’une réforme du gouvernement Harper. Comme la péréquation est conçue pour compenser partiellement les disparités provinciales, on pourrait penser que la taille de l’enveloppe devrait changer en proportion de ces disparités. Pour déterminer si l’enveloppe est suffisante, il faudrait donc s’en remettre à une appréciation fiscale et politique. Toutefois, il n’existe aucune « solution parfaite ».

De même, on peut soutenir que la seule capacité fiscale offre un tableau incomplet de l’aptitude des provinces à fournir des services publics, et qu’il faut aussi prendre en compte leurs besoins en matière de dépenses (fondés sur les caractéristiques de leur population et les coûts de prestation de leurs services). Mais alors, comment établir clairement les besoins à considérer et dans quelle mesure les intégrer à l’équation ?

Si l’on tenait compte de l’âge de sa population et d’une évaluation des besoins de l’Alberta, cette province toucherait vraisemblablement une moindre part du Transfert canadien en matière de santé, sans que cela ne change quoi que ce soit à sa situation dans le cadre de la péréquation. En effet, la population de l’Alberta est plus jeune que la moyenne nationale et les coûts de santé en Alberta sont nettement inférieurs à ceux des provinces dont la population est vieillissante.

Mais comme Ottawa est responsable de la totalité du programme, on peut toujours supposer que des intérêts politiques puissent influencer sa gestion. À tout le moins, la perception du pouvoir discrétionnaire de l’exécutif fédéral produit presque inévitablement l’impression, du point de vue des provinces, que le programme n’est pas administré en toute neutralité.

Dans notre ouvrage, nous proposons ainsi aux responsables fédéraux de créer un organisme indépendant qui déterminerait les paiements et ferait des recommandations d’ajustement à la formule de péréquation. Cet organisme serait particulièrement utile si cette formule tenait compte des besoins des provinces en matière de services, puisque Ottawa s’exposerait à de vives critiques s’il tentait lui-même de les définir.

En somme, nous croyons qu’un organisme du genre ― comme il existe en Australie ― pourrait amoindrir la politisation inhérente à l’actuelle structure de gouvernance du programme.

La péréquation n’est pas près de disparaître. D’autant moins qu’en vertu de la Loi constitutionnelle de 1982, Ottawa est tenu de verser des paiements de péréquation. Et aucun Canadien, s’il est moindrement attaché aux programmes sociaux, ne devrait souhaiter son abolition.

Mais il n’y a pas d’utilité de considérer ses paramètres comme immuables. Le programme a subi de nombreuses modifications depuis sa création, et il doit continuer d’évoluer, surtout en cette période marquée par des fluctuations majeures de l’économie à travers le pays.

Pourtant, il n’a fait l’objet d’aucun véritable changement dans le dernier budget fédéral, déposé en février. On l’a simplement renouvelé, en toute discrétion, en lui apportant des ajustements techniques mineurs. Le débat politique sur l’avenir de la péréquation reste cependant entier.

Au cœur de ce débat subsiste l’épineuse question du juste équilibre entre le développement économique de l’ensemble du pays et la redistribution des ressources financières entre les provinces. C’est en trouvant cet équilibre que nous pourrons renforcer plutôt qu’entraver la solidarité interprovinciale et l’unité nationale.

Photo : Manitoba Premier Brian Pallister, centre, talks as Prime Minister Justin Trudeau, left to right, Nova Scotia Premier Stephen McNeil, Prince Edward Island Premier Wade MacLauchlan and Alberta Premier Rachel Notley look on during the closing press conference of the Meeting of First Ministers and National Indigenous Leaders in Ottawa on Dec. 9, 2016. THE CANADIAN PRESS/Sean Kilpatrick


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