Ce 1er janvier, c’était le 30e anniversaire de la taxe sur les produits et services (TPS). Voici 30 éléments qui ont balisé son évolution :

  1. Le gouvernement fédéral taxait déjà la consommation avant la TPS. Dans la foulée de la Première Guerre mondiale et de ses effets sur la dette publique, il avait introduit la taxe de vente fédérale (TVF) pour couvrir ses besoins financiers.
  2. Cette TVF était imposée sur les produits « à la sortie de l’usine ». À l’origine, les points de perception étaient donc limités. Cette taxe des années 1920 a existé pendant sept décennies, jusqu’à son remplacement par la TPS.
  3. En 1966, le rapport de la Commission royale d’enquête sur la fiscalité (rapport Carter) conclut que les taxes à la consommation constituent de bonnes taxes d’appoint. Il recommande de les appliquer au moment de la vente au détail plutôt qu’à la sortie de l’usine et d’établir un taux unique. Seules les provinces suivent cette recommandation.
  4. En 1982, le gouvernement fédéral annonce son intention de remplacer la TVF par une taxe imposée aux grossistes, ce qui l’aurait rapprochée d’une taxe au point de vente sans toutefois en faire une taxe de vente au détail. Un comité conclut l’année suivante que ni la TVF ni une taxe imposée aux grossistes ne sont la voie à suivre. Il propose plutôt trois options : une taxe nationale (fédérale et provinciale) sur la vente au détail, une taxe fédérale sur la vente au détail ou une taxe fédérale sur la valeur ajoutée.
  5. En 1987, le gouvernement de Brian Mulroney choisit de mettre en place une taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour remplacer la TVF dans le cadre d’une réforme majeure du système d’imposition. S’entame alors un long processus vers la mise sur pied de la TPS (qui fonctionne comme une TVA). Pour l’anecdote : un des architectes qui pilote la mise en œuvre de la TPS est Michael Sabia, qui a été récemment nommé sous-ministre des Finances du Canada.
  6. La volonté de mettre en place la TPS en remplacement de la TVF doit s’analyser dans la foulée de l’Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis, qui entre en vigueur en 1989. Alors que la TVF se répercutait dans le prix, incluant celui des produits exportés, la TPS n’affectera pas le prix des exportations.
  7. En 1989, le gouvernement fédéral annonce officiellement la création de la TPS pour 1991. Au tout début, il envisage un taux de 9 % tout en visant à réallouer une partie des recettes à la réduction de l’impôt sur le revenu. Devant les résistances au moment de son instauration, le gouvernement renonce au volet de réduction de l’impôt et opte pour un taux de 7 %.
  8. La mise en place de la TPS a trois objectifs : assurer la compétitivité du Canada à l’échelle mondiale, réduire le déficit et rendre le régime fiscal plus neutre.
  9. Pour ce qui est de la compétitivité, la TPS, contrairement à l’ancienne TVF, permet aux entreprises de soustraire la taxe payée sur les biens et services qui entrent dans la fabrication des produits de la taxe facturée sur leurs ventes. Par conséquent, elle n’augmente pas les coûts de production. En ce qui concerne la neutralité du régime, la mise en œuvre de la TPS entraîne un élargissement marqué de la base d’imposition : la taxe s’applique notamment à certains biens qui étaient exclus auparavant, mais, surtout, elle y assujettit les services.
  10. En 1989, le gouvernement fédéral invite les provinces à se joindre à sa démarche en remplaçant leur propre taxe de vente au détail et en l’harmonisant avec la TPS, tant en ce qui regarde la nature de la taxation de la valeur ajoutée que l’application d’une assiette commune d’imposition.
  11. En 1990, malgré les appels du gouvernement fédéral, aucune province n’emboîte le pas et harmonise sa taxe avec la TPS.
  12. Toutefois, en 1990, le Québec conclut une entente avec le fédéral qui le rend responsable de la gestion de la TPS, ce qui constitue une délégation fédérale sans précédent en matière fiscale. Dans une perspective historique, il convient de rappeler, sans en faire l’unique raison, que l’entente fut signée à l’été 1990 sur les cendres de l’Accord du lac Meech. Le gouvernement Mulroney voulait sans doute montrer le caractère distinct du Québec. Depuis, les gouvernements fédéral et du Québec se partagent les coûts administratifs de la gestion commune des taxes.
  13. Le 1er janvier 1991, la TPS est mise en œuvre au taux de 7 %. Malheureusement, elle entre en vigueur au moment où l’économie canadienne traverse une récession. Jumelée à d’autres éléments, elle contribue à la désapprobation que manifeste la population envers le gouvernement.
  14. En 1992, le Québec devient la première province canadienne à transformer sa taxe de vente en une taxe sur la valeur ajoutée et à commencer l’harmonisation avec la TPS.
  15. En 1993, devant l’impopularité de la TPS, les libéraux fédéraux prennent l’engagement électoral de l’abolir, de la « scraper », disait alors Jean Chrétien, qui remplacera Kim Campbell à la tête du pays quelques mois plus tard.
  16. En 1996, pour se libérer de la promesse d’abolir la TPS, le gouvernement fédéral conclut une entente avec les gouvernements de la Nouvelle-Écosse, du Nouveau-Brunswick et de Terre-Neuve-et-Labrador sur l’instauration d’une taxe de vente harmonisée (TVH) assortie d’une compensation financière.
  17. Dès 1996, le Québec, seule autre province à appliquer une taxe sur la valeur ajoutée, réclame une compensation financière au même titre que les provinces de l’Atlantique pour l’harmonisation de la TVQ avec la TPS.
  18. En 2006, les conservateurs menés par Stephen Harper promettent notamment de réduire le taux de la TPS. Une fois élus, ils le diminuent d’un point au 1er juillet 2006, le faisant passer de 7 à 6 %, et d’un autre point au 1er janvier 2008, pour l’établir à 5 %.
  19. En 2007 et 2008, le gouvernement fédéral propose une compensation financière aux provinces qui harmonisent leur taxe avec la TPS. L’Ontario y donne suite. Sa TVH entre en vigueur en juillet 2010, et la province reçoit une compensation à ce titre.
  20. En 2010, la Colombie-Britannique adhère également à la TVH et obtient une compensation financière. Par contre, en 2013, après un référendum sur le maintien de la TVH, la province s’en retire ― une première au Canada ―, et elle doit rembourser la compensation financière reçue. La TPS fédérale s’y applique alors de nouveau et elle est jumelée à une taxe provinciale de vente au détail.
  21. En 2011 et en 2012, le Québec récupère les deux points de la baisse accordée par le gouvernement Harper en faisant passer le taux de sa TVQ à 8,5 % le 1er janvier 2011, puis à 9,5 % le 1er janvier 2012.
  22. En 2012, les gouvernements fédéral et du Québec s’entendent enfin sur une compensation financière pour l’harmonisation de la TPS avec la TVQ.
  23. En 2013, l’Île-du-Prince-Édouard adhère à la TVH.
  24. Contrairement aux pays européens qui n’utilisent pas cette approche, le Canada accorde un crédit d’impôt pour la TPS afin de réduire le caractère régressif (un même taux pour tous) de la TPS. Le Québec applique également le crédit d’impôt pour solidarité, qui a le même objectif.
  25. Le taux combiné TPS-TVQ au Québec est de 15 % (14,975 % plus exactement), comme c’est le cas pour quatre des cinq provinces appliquant la TVH. Seul l’Ontario a une TVH de 13 %.
  26. Au Québec, le taux de 15 % s’applique depuis 1998, avec un interlude de 2006 à 2011.
  27. En 2019, le taux moyen de la TVA dans les pays de l’OCDE est de 19,4 %.
  28. En 2019, la TPS canadienne génère 43 milliards de dollars de recettes fiscales.
  29. En 2019, la TPS, la TVH et les taxes de vente des provinces classent le Canada au 30e rang pour ce qui de la proportion des taxes dans l’économie. En effet, 29 pays des 37 de l’OCDE ont un poids des taxes de vente plus élevé.
  30. Alors que les pays de l’OCDE ont augmenté en moyenne le poids de leurs taxes de vente et d’accise dans l’économie de 0,9 point de pourcentage du PIB entre 1991 et 2019, le Canada a plutôt fait le contraire en le réduisant de 1,2 point de pourcentage du PIB durant la même période.

Trente après la mise en œuvre de la TPS, le Canada sous-utilise toujours la taxation de la consommation en regard des pays de l’OCDE. Ainsi, malgré le sentiment répandu que les taxes de vente et d’accise augmentent, leur poids dans l’économie est en réalité plus faible aujourd’hui qu’en 1991 !

Le Québec a été la première province à rapidement harmoniser sa taxe de vente avec la TPS. À ce jour, six provinces canadiennes sur dix ont procédé à l’harmonisation de leurs taxes, soit toutes celles se trouvant à l’est du Manitoba. Dans l’Ouest, l’Alberta n’a toujours pas de taxe de vente provinciale, et les taxes des autres provinces ne sont pas harmonisées.

Alors que moins de 50 pays avaient instauré une TVA à la fin de 1990, voilà que 30 ans plus tard, l’OCDE recense 170 pays et territoires qui appliquent une telle taxe. L’exception reste toutefois notre voisin américain.

Même si la TPS apparaît encore aujourd’hui comme une taxe malaimée, sa mise en place constitue un important legs du gouvernement Mulroney. Elle a manifestement atteint ses objectifs initiaux en améliorant la compétitivité du Canada à l’échelle mondiale et en contribuant à réduire le déficit et à diminuer les distorsions du régime fiscal. Elle permet de financer des services publics qui, eux, sont appréciés. On ne peut pas tout avoir !

Photo : Shutterstock / Maxx-Studio

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Luc Godbout
Luc Godbout, professeur titulaire, est directeur du Département de fiscalité à l’Université de Sherbrooke, et titulaire de la Chaire de recherche en fiscalité et en finances publiques. Il a présidé la Commission d’examen sur la fiscalité québécoise.

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