Rétablir l'équilibre fiscal : au-delà de l'argent, des principes

Avec la parution, lors du budget fédéral 2006, du document intitulé Rétablir l’équilibre fiscal au Canada, le gouvernement fédéral a reconnu l’existence d’un déséquilibre fiscal dans la fédération canadienne. Il s’est aussi engagé aÌ€ prendre au cours de l’année les mesures qui s’imposent pour le corriger. A priori, il s’agit laÌ€ d’une excellente nouvelle, car se présente enfin l’opportunité de revoir les roÌ‚les respectifs que doivent jouer les deux ordres de gouvernement dans la fédération canadienne et de réexaminer le financement.

Le moment est tout choisi pour rétablir un certain nombre de principes, car c’est ce qui manque le plus actuellement dans la détermination des transferts fédéraux. Avant de statuer sur les sommes aÌ€ consacrer au ré€glement du déséquilibre fiscal, il faut prendre du recul nécessaire pour d’abord déterminer ce qu’on vise comme objectifs avec les transferts fédéraux.

Le déséquilibre fiscal découle de la rencontre de deux phénomé€nes. D’une part, les dépenses dans les champs de compétence provinciale sont plus difficiles aÌ€ restreindre que les dépenses dans les champs de compétence fédérale. D’autre part, les revenus autonomes des deux ordres de gouvernement augmentent aÌ€ peu pré€s au mé‚me rythme. Il s’ensuit que les provinces disposent de moins d’argent que ce qu’exigent et commandent leurs responsabilités. Sachant cela, il est utile de rappeler que l’objectif des transferts fédéraux est de permettre aux provinces de disposer de ressources nécessaires afin qu’elles soient en mesure de financer les services publics dont elles sont constitution- nellement responsables.

Rappelons aussi que lors de son discours aÌ€ Québec en décembre 2005, Stephen Harper a judicieusement mentionné que le déséquilibre fiscal met en cause « le fonctionnement et l’esprit mé‚me de la fédération ».

Selon le Conseil de la fédération, le principe fédératif au Canada signifie que le gouvernement fédéral et les provinces ont un statut égal et ne sont pas subordonnés l’un aÌ€ l’autre; qu’ils sont souverains dans leurs propres domaines de compé- tence et, conséquemment, qu’ils doivent avoir les ressources adéquates pour exercer leurs responsabilités. En établissant ce principe, les premiers ministres provinciaux énoncent ce qui devrait guider toutes les relations financié€res intergouvernementales. C’est parce qu’on s’est éloigné de cette manié€re de procéder que le déséquilibre fiscal est apparu.

Les pistes pour corriger ce problé€me ne manquent pas depuis la Commission sur le déséquilibre fiscal (2001-2002). Sans prendre son rapport comme un texte d’évangile, il faut s’en inspirer, la réflexion ayant déjaÌ€ été menée au Québec.

Toutefois, dans sa qué‚te de solution au déséquilibre fiscal, le gouvernement fédéral ne pourra plaire aÌ€ toutes les provinces et devra donc éviter certains pié€ges tendus par celles-ci lors des négociations. Il lui faudra notamment éviter que les provinces tentent de profiter de la situation pour obtenir des avantages particuliers au détriment du bon fonctionnement d’ensemble.

Les relations financié€res intergouvernementales constituent un élément névralgique du fédéralisme fiscal. Pour que celles-ci fonctionnent bien, il faut que chaque ordre de gouvernement adhé€re aÌ€ un certain nombre de principes.

En s’inspirant de différentes sources, dont les rapports de la Commission sur le déséquilibre fiscal (2002) et de la Commission royale d’en- qué‚te sur les problé€mes constitutionnels (1956), certains principes devraient é‚tre mis en application en vue de renouveler les relations financié€res intergouverne- mentales. Au nombre de cinq, ces principes apporteraient des solutions ainsi qu’un encadrement aÌ€ l’égard des éléments fondamentaux causant le déséquilibre fiscal.

La capacité fiscale : Chaque ordre de gouvernement devrait pouvoir se procurer, par l’impoÌ‚t, les ressources financié€res nécessaires aÌ€ l’exercice de ses obligations constitutionnelles. Par ailleurs, graÌ‚ce aÌ€ la péréquation, chaque province devrait pouvoir fournir des ser- vices publics comparables sans avoir aÌ€ recourir aÌ€ des taux de taxa- tion sensiblement plus élevés que ceux des autres provinces.
Le respect des compétences : Les transferts du gouvernement fédéral vers les provinces ne devraient pas limiter l’autonomie décisionnelle et budgétaire de ces dernié€res dans leurs champs de compétence, en raison de priorités fédérales, de conditions qui les accompagnent ou des modalités selon lesquelles ces transferts sont définis. EÌgalement, chaque fois que le gouvernement fédéral établira un programme national dans un secteur de compétence exclusivement provinciale, il devrait fournir une juste compen- sation aux provinces qui choisissent de ne pas y participer ou qui souhaitent s’en retirer.
L’imputabilité : Il faut s’assurer que chaque ordre de gouvernement demeure responsable aupré€s de ses électeurs de ses décisions relatives aux dépenses et aux recettes.
La prévisibilité : Les arrangements financiers devraient, par divers mécanismes, permettre aux provinces de prévoir l’évolution du financement fédéral. De plus, ils devraient, par divers méca- nismes intégrés aux calculs des transferts fédéraux, limiter les vari- ations découlant de modifications aux facteurs socio-économiques.
L’interdépendance et la coopération : Les arrangements financiers devraient encadrer les modifications affectant les paramé€tres servant aÌ€ la détermination des transferts fédéraux en vigueur, éliminant ainsi les possibilités de modifications unilatérales. Ils devraient aussi, en cas de litige, prévoir un mécanisme de ré€glement des différends.

Pour augmenter les moyens financiers des provinces, deux solutions sont possibles: soit le gouvernement fédéral leur cé€de de l’espace fiscal, soit il augmente ses transferts financiers aÌ€ leur égard, ou une combinaison des deux.

Jusqu’ici, le gouvernement fédéral a rejeté la premié€re solution, qui était d’une part, la véritable clé de vouÌ‚te des solutions proposées par la Commission sur le déséquilibre fiscal et, d’autre part, l’avenue la plus conforme aÌ€ l’esprit du partage constitutionnel des compétences et des pouvoirs entre les ordres de gouvernement. Jusqu’aÌ€ maintenant, il a plutoÌ‚t opté pour augmenter les transferts aux provinces. Néanmoins, le déséquilibre fiscal semble persister pour trois raisons : a) la hausse est globale- ment insuffisante pour combler l’écart fiscal ; b) la hausse vient avec des conditions et c) pour une bonne part, la hausse ne suit plus aucune ré€gle.

Ainsi, mé‚me si une des facÌ§ons de procéder aux réaménagements financiers dans la fédération canadienne passe par une bonification des transferts fédéraux, les provinces doivent s’entendre avec le gouvernement fédéral pour que cette hausse soit jumelée aÌ€ des modifications des mécanismes d’application.

Les transferts fédéraux peuvent prendre la forme de transferts condi- tionnels (par exemple : le transfert canadien pour la santé ou le transfert canadien pour les programmes sociaux) ou de transferts inconditionnels (par exemple : la péréquation). Bien entendu, la nature du transfert financier a un impact primordial dans la résolution du déséquilibre fiscal. L’absence de conditions rattachées aÌ€ la bonification d’un transfert favorise la résolution du déséquilibre fiscal, puisque les provinces peuvent disposer comme bon leur semble des nouvelles sommes recÌ§ues. Aussi paradoxal que cela puisse paraiÌ‚tre, l’injection d’argent, lorsque celle-ci est jumelée aÌ€ la mise en place de conditions, peut au contraire aggraver le déséquilibre fiscal.

Ainsi, la bonification d’un transfert assorti de conditions liées aux facÌ§ons de faire ou aÌ€ une contribution minimale des provinces peut, en limitant leur autonomie décisionnelle et budgétaire, accroiÌ‚tre le déséquilibre fiscal plutoÌ‚t que le résorber. Les conditions liées au financement contraignent les provinces aÌ€ consacrer une part de leurs revenus autonomes aÌ€ des dépenses déterminées en fonction des priorités fédérales plutoÌ‚t que des leurs, réduisant ainsi leur autonomie dans leurs propres champs de compétence. De plus, dans le cas des programmes aÌ€ frais partagés, les provinces ne sont pas aÌ€ l’abri d’un retrait inopiné du gouvernement fédéral, comme cela s’est déjaÌ€ produit dans le passé.

En outre, il faut battre en bré€che l’idée qu’il peut é‚tre souhaitable que le gouvernement fédéral utilise son pou- voir de dépenser parce qu’il serait un meilleur gestionnaire que les provinces. Cela ne peut qu’é‚tre porteur d’une mauvaise gouvernance du secteur public canadien. La participation toujours plus grande du gouvernement fédéral dans les champs de com- pétence exclusive des provinces ne peut que mener aÌ€ une déresponsabilisation des gouvernements provinciaux.

En conséquence, lorsque le gou- vernement fédéral procé€de aÌ€ des trans- ferts financiers en vue de participer au financement de dépenses dans les champs de compétence des provinces, ces transferts devraient é‚tre incondi- tionnels et assortis, lorsque nécessaire, d’un droit de retrait avec pleine compensation.

Pour qu’une bonification du transfert canadien pour la santé (TCS) et du transfert canadien pour les programmes sociaux (TCPS) puisse é‚tre considérée comme une des avenues possibles au ré€glement du déséquilibre fiscal, cer- taines lacunes dans leurs ré€gles de fonctionnement doivent é‚tre corrigées.

Il faut minimalement revoir leur mode d’allocation pour qu’ils s’ef- fectuent, en partie du moins, en fonction des besoins des provinces plutoÌ‚t qu’uniquement sur une base par habitant. Car ces besoins varient grandement d’une province aÌ€ l’autre.

Le cas le plus frappant pour illus- trer l’incohérence d’un transfert par habitant est la portion du TCPS liée aÌ€ l’aide sociale : l’aide fédérale aÌ€ l’égard de l’assistance sociale équivalait, selon les calculs du ministé€re québé- cois des Finances, en 2004-2005 aÌ€ 2846$ par bénéficiaire de l’aide sociale au Québec comparativement aÌ€ 9 422 $ en Alberta.

La prise en compte des besoins est donc essentielle : selon le nombre de bénéficiaires dans le cas de l’aide sociale, selon le nombre d’élé€ves et d’étudiants dans le cas de l’éducation et selon le profil démographique dans le cas de la santé.

La viabilité de la bonification du TCS et du TCPS comme solution réelle au déséquilibre fiscal demeure risquée, car il ne faut pas oublier que le gou- vernement fédéral a tendance aÌ€ se con- centrer sur le financement du TCS sans prendre d’engagement financier pour sa contribution au TCPS. L’entente sur la santé conclue en 2004 en est un bel exemple : elle augmente les transferts aux provinces en santé et contient mé‚me un engagement financier indexé jusqu’en 2014, ce qui témoigne qu’on peut atténuer le déséquilibre fis- cal quand on y met de la bonne volonté. Cependant, seule la santé est visée par cette entente. Pour le TCPS, le gouvernement fédéral n’a pas encore indiqué son engagement de le main- tenir ou de l’abroger, et, en cas de maintien, aÌ€ quel niveau et pour com- bien de temps. Alors que pour l’exer- cice 2006-2007, les provinces recÌ§oivent 8,5 G$, l’inconnue demeure entié€re pour l’exercice financier 2008-2009. L’absence flagrante de prévisibilité fragilise singulié€rement la gestion budgétaire des provinces.

À moins de paramètres connus, stables et acceptés par les provinces, il serait donc préférable que le gouvernement fédéral se retire du financement des programmes sociaux et, en contrepartie, envisage le transfert d’espace fiscal.

Contrairement au TCS et au TCPS, les principes fondamentaux du pro- gramme de péréquation ne sont pas remis en cause. La péréquation est souvent considérée comme l’une des pier- res angulaires de la fédération canadienne. Ce n’est pas pour rien que son objectif a été enchaÌ‚ssé dans la Constitution en 1982. Son principe ne peut é‚tre plus clair: il s’agit d’un « engagement de principe de faire des paiements de péréquation propres aÌ€ donner aux gouvernements provin- ciaux des revenus suffisants pour les mettre en mesure d’assurer les services publics aÌ€ un niveau de qualité et de fis- calité sensiblement comparables ». La péréquation cherche donc aÌ€ réduire les écarts de richesse entre les provinces.

Si ce programme est simple dans son principe, il ne l’est pas nécessaire- ment dans son fonctionnement. C’est lors des calculs pour déterminer la capacité fiscale de chaque province aÌ€ partir d’une norme de comparaison que l’on observe une complexité intrinsé€que au fonctionnement de la péréquation. C’est inévitablement en cherchant aÌ€ déterminer ce qui doit entrer dans la détermination de la péréquation qu’on trébuche dans les calculs.

Malgré sa complexité, le maintien du programme de péréquation est important pour réduire les écarts de richesse existant entre les provinces canadiennes. En outre, la bonification de ce programme doit é‚tre considérée comme une condition nécessaire, mais non suffisante, pour régler le déséquilibre fiscal.

En ce sens, il sera tré€s important de suivre les principes énoncés dans le rapport du groupe d’experts sur la péréquation rendu public le 6 juin 2006. Il propose ainsi d’adopter la norme des dix provinces comme base de calcul. Nul doute que la meilleure facÌ§on d’établir la bonne norme de comparaison, afin de mesurer les dis- parités réelles qui existent entre les provinces, est de comparer la capacité fiscale d’une province aÌ€ une norme qui reflé€te la réalité financié€re de l’ensem- ble des provinces plutoÌ‚t qu’aÌ€ une norme qui ne prend en compte que certaines d’entre elles.

Le traitement des ressources naturelles dans la détermination de la péréquation est l’un des éléments les plus controversés de la réforme de ce programme. Alors, le groupe d’experts, par réalisme politique ou pour des raisons de couÌ‚ts, a suggéré de tenir compte de 50 p. 100 des revenus tirés des ressources naturelles des provinces, qu’elles soient renouvelables ou non.

En outre, leur exclusion totale ou leur inclusion partielle peut avoir comme résultat qu’une province béné- ficiaire tirant des revenus de ressources naturelles (par exemple Terre-Neuve) se retrouve, apré€s péréquation, avec une capacité fiscale supérieure aÌ€ une province non bénéficiaire (par exemple l’Ontario). Le groupe d’experts convient de l’incongruité de la situation et en conséquence indique qu’il faut mettre un plafond pour éviter qu’une province bénéficiaire dispose, apré€s péréquation, d’une capacité fiscale supérieure aÌ€ celle d’une province non bénéficiaire.

Nul doute qu’une réforme de la péréquation est nécessaire. En gardant aÌ€ l’esprit que cette réforme est impor- tante pour réduire les écarts réels de richesse qui existent entre les provinces canadiennes, elle doit égale- ment é‚tre envisagée en tant qu’élé- ment de la solution globale au déséquilibre fiscal.

Enfin, il faut aussi donner un peu de perspective au débat et indiquer que certains soulé€vent que l’application des recommandations du groupe d’ex- perts favoriserait particulié€rement le Québec et y voient une stratégie poli- tique du gouvernement fédéral pour séduire cette province. Or, le groupe d’experts précise que la hausse des droits de péréquation pour le Québec découlant de ses propositions est due au fait que les modifications récentes de la péréquation n’ont pas profité autant au Québec qu’aux autres provinces bénéficiaires.

Au lieu de procéder aÌ€ la hausse des transferts fédéraux, le gouverne- ment fédéral pourrait plutoÌ‚t effectuer un transfert d’espace fiscal. Ce transfert représente une autre facÌ§on de procéder aux réaménagements financiers dans la fédération canadienne et, de toute évidence, ce moyen respecte les principes du fédéralisme fiscal.

L’expérience des dix dernié€res années démontre qu’il est relative- ment facile pour le gouvernement fédéral, de manié€re arbitraire, de se désengager en révisant aÌ€ la baisse ses transferts aux provinces. Mé‚me si le gouvernement fédéral les augmente actuellement, les provinces demeurent sujettes aÌ€ d’éventuelles compressions unilatérales. À l’inverse, le transfert d’espace fiscal assure aux provinces un financement prévisible et aÌ€ l’abri du bon vouloir du gouvernement fédéral.

Dans ce contexte, pour la Commission sur le déséquilibre fiscal, le transfert d’espace fiscal constituait la véritable solution et représentait sa principale recommandation. Ainsi, en lieu et place du TCPS, par exemple, les provinces pourraient recevoir un espace fiscal leur permettant aÌ€ l’avenir d’assumer entié€rement les dépenses liées aux programmes sociaux figurant dans leurs champs de compétence exclusive. Malgré sa pertinence, cette piste de solution semble avoir peu aÌ€ peu sombré dans l’oubli.

Pourtant, l’histoire a montré qu’il est possible pour le gouvernement fédéral et les provinces de s’entendre sur un transfert fiscal.

À cet égard, la promesse de réduire la TPS faite par le gouvernement fédéral pourrait aussi servir aÌ€ résorber le déséquilibre fiscal. Pour ce faire, le fédéral pourrait procéder de manié€re concertée avec les provinces en leur offrant explicitement la possibilité de récupérer cet espace fis- cal. Notons que le gouvernement fédéral a déjaÌ€ réduit sa TPS de 7 p. 100 aÌ€ 6 p. 100 en juillet 2006 et qu’il s’est engagé aÌ€ la ramener aÌ€ 5 p. 100 au cours du présent mandat. AÌ€ ce moment-laÌ€, il devrait envisager l’option de transférer le champ restant de la TPS. EÌtant donnée l’importance des recettes générées par la TPS, les provinces devraient bien évidemment en con- trepartie montrer leur bonne foi et renoncer au TCPS, en plus de faire certaines autres concessions et accepter une mise en œuvre progressive.

Le transfert d’espace fiscal assurerait aux gouvernements des provinces les ressources financié€res nécessaires aÌ€ l’exercice de leurs obligations constitu- tionnelles. Une répartition plus efficace des ressources entre les deux ordres de gouvernement ne pourrait qu’améliorer le processus de planification budgétaire qui devrait conduire aÌ€ une meilleure gestion économique et financié€re.

Cela faciliterait aussi la compréhension qu’ont les contribuables des responsabilités relatives aux dépenses et aux recettes de chaque gou- vernement. Au nom de la transparence, il est impératif que les contribuables puissent évaluer l’intervention de chaque ordre de gouvernement en fonction des impoÌ‚ts qu’ils acquittent. Pour y arriver, les provinces doivent avoir pleine autorité pour décider, sans é‚tre dépendants d’un financement fédéral et soumis aÌ€ ses conditions. Apré€s avoir obtenu le plein accé€s aÌ€ un financement stable, les gouvernements provinciaux seuls seraient obligés de répondre de leurs programmes et devraient alors faire les choix, parfois difficiles, qui s’imposent pour assurer leur pérennité.

Enfin, le transfert d’espace fiscal éliminerait les discussions éventuelles sur leur révision, puisque les sommes dégagées s’ajusteraient en fonction de la croissance économique.

Malgré l’imminence d’une solu- tion au déséquilibre fiscal, un dénouement étant attendu lors de la présentation du budget fédéral 2007, il faut insister sur le fait que les discussions entourant le déséquilibre fiscal ont assez duré, que le temps est venu de trouver une solution durable et d’enfin passer aÌ€ autre chose. La question qui doit nous intéresser aÌ€ cet égard est la suivante : est-ce que le budget fédéral proposera une solution durable ou bien n’offrira-t-il qu’une majoration des sommes recÌ§ues par les provinces?

Il est faux de croire que la manié€re de régler le déséquilibre fiscal importe peu. Contrairement aÌ€ ce que certains prétendent, il est utopique d’imaginer que dans la mesure ouÌ€ le gouvernement fédéral envoie plus d’argent aux provinces, la problématique du déséquilibre fiscal s’en trouvera atténuée. Autrement dit, ce n’est pas tout que le ché€que fédéral augmente, il faut aussi revoir la manié€re dont il s’accroiÌ‚t.

Pour rétablir l’équilibre fiscal au sein de la fédération canadienne, il faut se rapprocher de l’esprit du cadre constitutionnel. La résorption du déséquilibre fiscal passe inévitablement par une révision des mécanismes de transferts fédéraux. Pour y parvenir, des principes doivent é‚tre adoptés et appliqués. Ceux-ci doivent notamment s’assurer que les gouvernements ont une capacité fiscale adéquate, eu égard aÌ€ leurs compétences constitutionnelles. De plus, en assurant le respect des champs de compétence, on favorise l’imputabilité des ordres de gouvernement tout en leur permettant d’établir leurs propres priorités.

S’obstiner aÌ€ ne pas réviser les principes, malgré l’ajout d’argent destiné aux provinces, ne peut constituer qu’une solution de court terme aux besoins financiers grandissants des provinces et ne contribue pas aÌ€ résoudre de manié€re permanente le déséquilibre fiscal.

À titre d’exemple, même s’il faut saluer l’initiative, la récente création par le gouvernement d’une écofiducie de 1,5G$ sur six ans destinée aux provinces afin de réduire les émissions de gaz aÌ€ effet de serre et la pollution atmosphérique n’est qu’un baume sur les finances publiques des provinces et ne peut constituer une véritable solution au déséquilibre fiscal. Pourquoi? D’une part, cette fiducie maintient la dépendance aÌ€ l’égard du financement fédéral et des conditions qui l’accom- pagnent, et d’autre part, elle n’offre aucune garantie de récurrence. On peut donc se réjouir que le gouvernement augmente le financement de son plan de lutte aux changements clima- tiques, mais cela ne peut en aucun cas, quoi qu’en pense le gouvernement fédéral, s’inscrire dans les mesures prises pour rétablir l’équilibre fiscal dans la fédération.

Trois éléments sont nécessaires en vue de proposer une solution de long terme au déséquilibre fiscal : établir une péréquation qui fonctionne, accroiÌ‚tre la valeur des transferts fédéraux et procéder aÌ€ la libération d’un espace fiscal. Au-delaÌ€ des sommes en jeu, si ces trois éléments ne font pas partie intégrante de la solution au déséquilibre fiscal, tout porte aÌ€ croire que ce dossier reviendra toÌ‚t ou tard dans l’actualité. Il faut aÌ€ tout prix éviter cet éternel recommencement.