Avec la parution, lors du budget fédéral 2006, du document intitul遠Rétablir l’équilibre fiscal au Canada, le gouvernement fédéral a reconnu l’existence d’un déséquilibre fiscal dans la fédération canadienne. Il s’est aussi engagé à prendre au cours de l’année les mesures qui s’imposent pour le corriger. A priori, il s’agit là d’une excellente nouvelle, car se présente enfin l’opportunité de revoir les rôles respectifs que doivent jouer les deux ordres de gouvernement dans la fédération canadienne et de réexaminer le financement.

Le moment est tout choisi pour rétablir un certain nombre de principes, car c’est ce qui manque le plus actuellement dans la détermination des transferts fédéraux. Avant de statuer sur les sommes à consacrer au règlement du déséquilibre fiscal, il faut prendre du recul nécessaire pour d’abord déterminer ce qu’on vise comme objectifs avec les transferts fédéraux.

Le déséquilibre fiscal découle de la rencontre de deux phénomènes. D’une part, les dépenses dans les champs de compétence provinciale sont plus difficiles à restreindre que les dépenses dans les champs de compétence fédérale. D’autre part, les revenus autonomes des deux ordres de gouvernement augmentent à peu près au mé‚me rythme. Il s’ensuit que les provinces disposent de moins d’argent que ce qu’exigent et commandent leurs responsabilités. Sachant cela, il est utile de rappeler que l’objectif des transferts fédéraux est de permettre aux provinces de disposer de ressources nécessaires afin qu’elles soient en mesure de financer les services publics dont elles sont constitution- nellement responsables.

Rappelons aussi que lors de son discours à Québec en décembre 2005, Stephen Harper a judicieusement mentionné que le déséquilibre fiscal met en cause « le fonctionnement et l’esprit mé‚me de la fédération ».

Selon le Conseil de la fédération, le principe fédératif au Canada signifie que le gouvernement fédéral et les provinces ont un statut égal et ne sont pas subordonnés l’un à l’autre; qu’ils sont souverains dans leurs propres domaines de compé- tence et, conséquemment, qu’ils doivent avoir les ressources adéquates pour exercer leurs responsabilités. En établissant ce principe, les premiers ministres provinciaux énoncent ce qui devrait guider toutes les relations financières intergouvernementales. C’est parce qu’on s’est éloigné de cette manière de procéder que le déséquilibre fiscal est apparu.

Les pistes pour corriger ce problème ne manquent pas depuis la Commission sur le déséquilibre fiscal (2001-2002). Sans prendre son rapport comme un texte d’évangile, il faut s’en inspirer, la réflexion ayant déjà été menée au Québec.

Toutefois, dans sa qué‚te de solution au déséquilibre fiscal, le gouvernement fédéral ne pourra plaire à toutes les provinces et devra donc éviter certains pièges tendus par celles-ci lors des négociations. Il lui faudra notamment éviter que les provinces tentent de profiter de la situation pour obtenir des avantages particuliers au détriment du bon fonctionnement d’ensemble.

Les relations financières intergouvernementales constituent un élément névralgique du fédéralisme fiscal. Pour que celles-ci fonctionnent bien, il faut que chaque ordre de gouvernement adhère à un certain nombre de principes.

En s’inspirant de différentes sources, dont les rapports de la Commission sur le déséquilibre fiscal (2002) et de la Commission royale d’en- qué‚te sur les problèmes constitutionnels (1956), certains principes devraient é‚tre mis en application en vue de renouveler les relations financières intergouverne- mentales. Au nombre de cinq, ces principes apporteraient des solutions ainsi qu’un encadrement à l’égard des éléments fondamentaux causant le déséquilibre fiscal.

  • La capacité fiscale : Chaque ordre de gouvernement devrait pouvoir se procurer, par l’impôt, les ressources financières nécessaires à l’exercice de ses obligations constitutionnelles. Par ailleurs, grâce à la péréquation, chaque province devrait pouvoir fournir des ser- vices publics comparables sans avoir à recourir à des taux de taxa- tion sensiblement plus élevés que ceux des autres provinces.

  • Le respect des compétences : Les transferts du gouvernement fédéral vers les provinces ne devraient pas limiter l’autonomie décisionnelle et budgétaire de ces dernières dans leurs champs de compétence, en raison de priorités fédérales, de conditions qui les accompagnent ou des modalités selon lesquelles ces transferts sont définis. Également, chaque fois que le gouvernement fédéral établira un programme national dans un secteur de compétence exclusivement provinciale, il devrait fournir une juste compen- sation aux provinces qui choisissent de ne pas y participer ou qui souhaitent s’en retirer.

  • L’imputabilit遠: Il faut s’assurer que chaque ordre de gouvernement demeure responsable auprès de ses électeurs de ses décisions relatives aux dépenses et aux recettes.

  • La prévisibilit遠: Les arrangements financiers devraient, par divers mécanismes, permettre aux provinces de prévoir l’évolution du financement fédéral. De plus, ils devraient, par divers méca- nismes intégrés aux calculs des transferts fédéraux, limiter les vari- ations découlant de modifications aux facteurs socio-économiques.

  • L’interdépendance et la coopération : Les arrangements financiers devraient encadrer les modifications affectant les paramètres servant à la détermination des transferts fédéraux en vigueur, éliminant ainsi les possibilités de modifications unilatérales. Ils devraient aussi, en cas de litige, prévoir un mécanisme de règlement des différends.

Pour augmenter les moyens financiers des provinces, deux solutions sont possibles: soit le gouvernement fédéral leur cède de l’espace fiscal, soit il augmente ses transferts financiers à leur égard, ou une combinaison des deux.

Jusqu’ici, le gouvernement fédéral a rejeté la première solution, qui était d’une part, la véritable clé de voûte des solutions proposées par la Commission sur le déséquilibre fiscal et, d’autre part, l’avenue la plus conforme à l’esprit du partage constitutionnel des compétences et des pouvoirs entre les ordres de gouvernement. Jusqu’à maintenant, il a plutôt opté pour augmenter les transferts aux provinces. Néanmoins, le déséquilibre fiscal semble persister pour trois raisons : a) la hausse est globale- ment insuffisante pour combler l’écart fiscal ; b) la hausse vient avec des conditions et c) pour une bonne part, la hausse ne suit plus aucune règle.

Ainsi, mé‚me si une des façons de procéder aux réaménagements financiers dans la fédération canadienne passe par une bonification des transferts fédéraux, les provinces doivent s’entendre avec le gouvernement fédéral pour que cette hausse soit jumelée à des modifications des mécanismes d’application.

Les transferts fédéraux peuvent prendre la forme de transferts condi- tionnels (par exemple : le transfert canadien pour la santé ou le transfert canadien pour les programmes sociaux) ou de transferts inconditionnels (par exemple : la péréquation). Bien entendu, la nature du transfert financier a un impact primordial dans la résolution du déséquilibre fiscal. L’absence de conditions rattachées à la bonification d’un transfert favorise la résolution du déséquilibre fiscal, puisque les provinces peuvent disposer comme bon leur semble des nouvelles sommes reçues. Aussi paradoxal que cela puisse paraître, l’injection d’argent, lorsque celle-ci est jumelée à la mise en place de conditions, peut au contraire aggraver le déséquilibre fiscal.

Ainsi, la bonification d’un transfert assorti de conditions liées aux façons de faire ou à une contribution minimale des provinces peut, en limitant leur autonomie décisionnelle et budgétaire, accroître le déséquilibre fiscal plutôt que le résorber. Les conditions liées au financement contraignent les provinces à consacrer une part de leurs revenus autonomes à des dépenses déterminées en fonction des priorités fédérales plutôt que des leurs, réduisant ainsi leur autonomie dans leurs propres champs de compétence. De plus, dans le cas des programmes à frais partagés, les provinces ne sont pas à l’abri d’un retrait inopiné du gouvernement fédéral, comme cela s’est déjà produit dans le passé.

En outre, il faut battre en brèche l’idée qu’il peut é‚tre souhaitable que le gouvernement fédéral utilise son pou- voir de dépenser parce qu’il serait un meilleur gestionnaire que les provinces. Cela ne peut qu’é‚tre porteur d’une mauvaise gouvernance du secteur public canadien. La participation toujours plus grande du gouvernement fédéral dans les champs de com- pétence exclusive des provinces ne peut que mener à une déresponsabilisation des gouvernements provinciaux.

En conséquence, lorsque le gou- vernement fédéral procède à des trans- ferts financiers en vue de participer au financement de dépenses dans les champs de compétence des provinces, ces transferts devraient é‚tre incondi- tionnels et assortis, lorsque nécessaire, d’un droit de retrait avec pleine compensation.

Pour qu’une bonification du transfert canadien pour la santé (TCS) et du transfert canadien pour les programmes sociaux (TCPS) puisse é‚tre considérée comme une des avenues possibles au règlement du déséquilibre fiscal, cer- taines lacunes dans leurs règles de fonctionnement doivent é‚tre corrigées.

Il faut minimalement revoir leur mode d’allocation pour qu’ils s’ef- fectuent, en partie du moins, en fonction des besoins des provinces plutôt qu’uniquement sur une base par habitant. Car ces besoins varient grandement d’une province à l’autre.

Le cas le plus frappant pour illus- trer l’incohérence d’un transfert par habitant est la portion du TCPS liée à l’aide sociale : l’aide fédérale à l’égard de l’assistance sociale équivalait, selon les calculs du ministère québé- cois des Finances, en 2004-2005 à 2846$ par bénéficiaire de l’aide sociale au Québec comparativement à 9 422 $ en Alberta.

La prise en compte des besoins est donc essentielle : selon le nombre de bénéficiaires dans le cas de l’aide sociale, selon le nombre d’élèves et d’étudiants dans le cas de l’éducation et selon le profil démographique dans le cas de la santé.

La viabilité de la bonification du TCS et du TCPS comme solution réelle au déséquilibre fiscal demeure risquée, car il ne faut pas oublier que le gou- vernement fédéral a tendance à se con- centrer sur le financement du TCS sans prendre d’engagement financier pour sa contribution au TCPS. L’entente sur la santé conclue en 2004 en est un bel exemple : elle augmente les transferts aux provinces en santé et contient mé‚me un engagement financier indexé jusqu’en 2014, ce qui témoigne qu’on peut atténuer le déséquilibre fis- cal quand on y met de la bonne volonté. Cependant, seule la santé est visée par cette entente. Pour le TCPS, le gouvernement fédéral n’a pas encore indiqué son engagement de le main- tenir ou de l’abroger, et, en cas de maintien, à quel niveau et pour com- bien de temps. Alors que pour l’exer- cice 2006-2007, les provinces reçoivent 8,5 G$, l’inconnue demeure entière pour l’exercice financier 2008-2009. L’absence flagrante de prévisibilité fragilise singulièrement la gestion budgétaire des provinces.

À moins de paramètres connus, stables et acceptés par les provinces, il serait donc préférable que le gouvernement fédéral se retire du financement des programmes sociaux et, en contrepartie, envisage le transfert d’espace fiscal.

Contrairement au TCS et au TCPS, les principes fondamentaux du pro- gramme de péréquation ne sont pas remis en cause. La péréquation est souvent considérée comme l’une des pier- res angulaires de la fédération canadienne. Ce n’est pas pour rien que son objectif a été enchâssé dans la Constitution en 1982. Son principe ne peut é‚tre plus clair: il s’agit d’un « engagement de principe de faire des paiements de péréquation propres à donner aux gouvernements provin- ciaux des revenus suffisants pour les mettre en mesure d’assurer les services publics à un niveau de qualité et de fis- calité sensiblement comparables ». La péréquation cherche donc à réduire les écarts de richesse entre les provinces.

Si ce programme est simple dans son principe, il ne l’est pas nécessaire- ment dans son fonctionnement. C’est lors des calculs pour déterminer la capacité fiscale de chaque province à partir d’une norme de comparaison que l’on observe une complexité intrinsèque au fonctionnement de la péréquation. C’est inévitablement en cherchant à déterminer ce qui doit entrer dans la détermination de la péréquation qu’on trébuche dans les calculs.

Malgré sa complexité, le maintien du programme de péréquation est important pour réduire les écarts de richesse existant entre les provinces canadiennes. En outre, la bonification de ce programme doit é‚tre considérée comme une condition nécessaire, mais non suffisante, pour régler le déséquilibre fiscal.

En ce sens, il sera très important de suivre les principes énoncés dans le rapport du groupe d’experts sur la péréquation rendu public le 6 juin 2006. Il propose ainsi d’adopter la norme des dix provinces comme base de calcul. Nul doute que la meilleure façon d’établir la bonne norme de comparaison, afin de mesurer les dis- parités réelles qui existent entre les provinces, est de comparer la capacité fiscale d’une province à une norme qui reflète la réalité financière de l’ensem- ble des provinces plutôt qu’à une norme qui ne prend en compte que certaines d’entre elles.

Le traitement des ressources naturelles dans la détermination de la péréquation est l’un des éléments les plus controversés de la réforme de ce programme. Alors, le groupe d’experts, par réalisme politique ou pour des raisons de coûts, a suggéré de tenir compte de 50 p. 100 des revenus tirés des ressources naturelles des provinces, qu’elles soient renouvelables ou non.

En outre, leur exclusion totale ou leur inclusion partielle peut avoir comme résultat qu’une province béné- ficiaire tirant des revenus de ressources naturelles (par exemple Terre-Neuve) se retrouve, après péréquation, avec une capacité fiscale supérieure à une province non bénéficiaire (par exemple l’Ontario). Le groupe d’experts convient de l’incongruité de la situation et en conséquence indique qu’il faut mettre un plafond pour éviter qu’une province bénéficiaire dispose, après péréquation, d’une capacité fiscale supérieure à celle d’une province non bénéficiaire.

Nul doute qu’une réforme de la péréquation est nécessaire. En gardant à l’esprit que cette réforme est impor- tante pour réduire les écarts réels de richesse qui existent entre les provinces canadiennes, elle doit égale- ment é‚tre envisagée en tant qu’élé- ment de la solution globale au déséquilibre fiscal.

Enfin, il faut aussi donner un peu de perspective au débat et indiquer que certains soulèvent que l’application des recommandations du groupe d’ex- perts favoriserait particulièrement le Québec et y voient une stratégie poli- tique du gouvernement fédéral pour séduire cette province. Or, le groupe d’experts précise que la hausse des droits de péréquation pour le Québec découlant de ses propositions est due au fait que les modifications récentes de la péréquation n’ont pas profité autant au Québec qu’aux autres provinces bénéficiaires.

Au lieu de procéder à la hausse des transferts fédéraux, le gouverne- ment fédéral pourrait plutôt effectuer un transfert d’espace fiscal. Ce transfert représente une autre façon de procéder aux réaménagements financiers dans la fédération canadienne et, de toute évidence, ce moyen respecte les principes du fédéralisme fiscal.

L’expérience des dix dernières années démontre qu’il est relative- ment facile pour le gouvernement fédéral, de manière arbitraire, de se désengager en révisant à la baisse ses transferts aux provinces. Mé‚me si le gouvernement fédéral les augmente actuellement, les provinces demeurent sujettes à d’éventuelles compressions unilatérales. À l’inverse, le transfert d’espace fiscal assure aux provinces un financement prévisible et à l’abri du bon vouloir du gouvernement fédéral.

Dans ce contexte, pour la Commission sur le déséquilibre fiscal, le transfert d’espace fiscal constituait la véritable solution et représentait sa principale recommandation. Ainsi, en lieu et place du TCPS, par exemple, les provinces pourraient recevoir un espace fiscal leur permettant à l’avenir d’assumer entièrement les dépenses liées aux programmes sociaux figurant dans leurs champs de compétence exclusive. Malgré sa pertinence, cette piste de solution semble avoir peu à peu sombré dans l’oubli.

Pourtant, l’histoire a montré qu’il est possible pour le gouvernement fédéral et les provinces de s’entendre sur un transfert fiscal.

À cet égard, la promesse de réduire la TPS faite par le gouvernement fédéral pourrait aussi servir à résorber le déséquilibre fiscal. Pour ce faire, le fédéral pourrait procéder de manière concertée avec les provinces en leur offrant explicitement la possibilité de récupérer cet espace fis- cal. Notons que le gouvernement fédéral a déjà réduit sa TPS de 7 p. 100 à 6 p. 100 en juillet 2006 et qu’il s’est engagé à la ramener à 5 p. 100 au cours du présent mandat. À ce moment-là, il devrait envisager l’option de transférer le champ restant de la TPS. Étant donnée l’importance des recettes générées par la TPS, les provinces devraient bien évidemment en con- trepartie montrer leur bonne foi et renoncer au TCPS, en plus de faire certaines autres concessions et accepter une mise en œuvre progressive.

Le transfert d’espace fiscal assurerait aux gouvernements des provinces les ressources financières nécessaires à l’exercice de leurs obligations constitu- tionnelles. Une répartition plus efficace des ressources entre les deux ordres de gouvernement ne pourrait qu’améliorer le processus de planification budgétaire qui devrait conduire à une meilleure gestion économique et financière.

Cela faciliterait aussi la compréhension qu’ont les contribuables des responsabilités relatives aux dépenses et aux recettes de chaque gou- vernement. Au nom de la transparence, il est impératif que les contribuables puissent évaluer l’intervention de chaque ordre de gouvernement en fonction des impôts qu’ils acquittent. Pour y arriver, les provinces doivent avoir pleine autorité pour décider, sans é‚tre dépendants d’un financement fédéral et soumis à ses conditions. Après avoir obtenu le plein accès à un financement stable, les gouvernements provinciaux seuls seraient obligés de répondre de leurs programmes et devraient alors faire les choix, parfois difficiles, qui s’imposent pour assurer leur pérennité.

Enfin, le transfert d’espace fiscal éliminerait les discussions éventuelles sur leur révision, puisque les sommes dégagées s’ajusteraient en fonction de la croissance économique.

Malgré l’imminence d’une solu- tion au déséquilibre fiscal, un dénouement étant attendu lors de la présentation du budget fédéral 2007, il faut insister sur le fait que les discussions entourant le déséquilibre fiscal ont assez duré, que le temps est venu de trouver une solution durable et d’enfin passer à autre chose. La question qui doit nous intéresser à cet égard est la suivante : est-ce que le budget fédéral proposera une solution durable ou bien n’offrira-t-il qu’une majoration des sommes reçues par les provinces?

Il est faux de croire que la manière de régler le déséquilibre fiscal importe peu. Contrairement à ce que certains prétendent, il est utopique d’imaginer que dans la mesure où le gouvernement fédéral envoie plus d’argent aux provinces, la problématique du déséquilibre fiscal s’en trouvera atténuée. Autrement dit, ce n’est pas tout que le chèque fédéral augmente, il faut aussi revoir la manière dont il s’accroît.

Pour rétablir l’équilibre fiscal au sein de la fédération canadienne, il faut se rapprocher de l’esprit du cadre constitutionnel. La résorption du déséquilibre fiscal passe inévitablement par une révision des mécanismes de transferts fédéraux. Pour y parvenir, des principes doivent é‚tre adoptés et appliqués. Ceux-ci doivent notamment s’assurer que les gouvernements ont une capacité fiscale adéquate, eu égard à leurs compétences constitutionnelles. De plus, en assurant le respect des champs de compétence, on favorise l’imputabilité des ordres de gouvernement tout en leur permettant d’établir leurs propres priorités.

S’obstiner à ne pas réviser les principes, malgré l’ajout d’argent destiné aux provinces, ne peut constituer qu’une solution de court terme aux besoins financiers grandissants des provinces et ne contribue pas à résoudre de manière permanente le déséquilibre fiscal.

À titre d’exemple, même s’il faut saluer l’initiative, la récente création par le gouvernement d’une écofiducie de 1,5G$ sur six ans destinée aux provinces afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre et la pollution atmosphérique n’est qu’un baume sur les finances publiques des provinces et ne peut constituer une véritable solution au déséquilibre fiscal. Pourquoi? D’une part, cette fiducie maintient la dépendance à l’égard du financement fédéral et des conditions qui l’accom- pagnent, et d’autre part, elle n’offre aucune garantie de récurrence. On peut donc se réjouir que le gouvernement augmente le financement de son plan de lutte aux changements clima- tiques, mais cela ne peut en aucun cas, quoi qu’en pense le gouvernement fédéral, s’inscrire dans les mesures prises pour rétablir l’équilibre fiscal dans la fédération.

Trois éléments sont nécessaires en vue de proposer une solution de long terme au déséquilibre fiscal : établir une péréquation qui fonctionne, accroître la valeur des transferts fédéraux et procéder à la libération d’un espace fiscal. Au-delà des sommes en jeu, si ces trois éléments ne font pas partie intégrante de la solution au déséquilibre fiscal, tout porte à croire que ce dossier reviendra tôt ou tard dans l’actualité. Il faut à tout prix éviter cet éternel recommencement.