De l’adoption du télétravail à la mise en ligne des services aux citoyens, la pandémie de COVID-19 pourrait avoir l’effet d’une modernisation salutaire sur la fonction publique.

Face à la pandémie de COVID-19, la fonction publique a saisi l’occasion de renouveler à grande échelle son fonctionnement, notamment par une réflexion sur la pertinence d’occuper d’imposants immeubles de bureaux à Ottawa-Gatineau et l’adoption accrue du principe de gouvernement numérique. Ce que les fonctionnaires auront appris durant les derniers mois au moyen du télétravail, en période de crise par surcroît, pourrait transformer les habitudes et la culture de travail de l’ensemble des fonctionnaires, ce que les réformateurs n’ont pas réussi en 25 ans.

En mars dernier, les fonctionnaires se sont rapidement mobilisés en vue d’instaurer une aide financière colossale, sans égards aux processus axés sur la prudence et les règles : ils ont consenti un financement d’urgence se chiffrant à plusieurs milliards de dollars pour répondre en priorité aux besoins des Canadiens.

« La crise ne nous contraint pas forcément à remodeler la fonction publique, mais le monde postpandémie pourrait constituer le créneau, ou marquer le besoin, d’une intensification du renouvellement des institutions et des réformes en leur sein », a déclaré en entrevue Michael Wernick, ancien greffier du Conseil privé.

D’après Alex Benay, ancien dirigeant principal de l’information à la tête du programme numérique du gouvernement jusqu’à son départ pour le secteur privé, la crise a débouché sur une « nouvelle norme » de « numérisation avant tout » du gouvernement, ce qu’il réclame depuis longtemps.

« Hélas, il a fallu la pandémie de COVID-19 pour que les gens se rendent compte que ce n’est ni la technologie ni la culture qui posent véritablement problème… Le véritable “ennemi” en quelque sorte, c’est le mode de fonctionnement du gouvernement encore inadapté à la réalité numérique », a écrit M. Benay dans un récent billet sur LinkedIn.

Les crises déclenchent le changement, mais celui-ci n’est pas forcément durable

La fonction publique n’en est pas à ses premières mesures de lutte anticrise. Son intervention rapide évoque les initiatives qu’elle a prises lors des compressions budgétaires de l’« examen des programmes » des années 1990, après les attentats du 11 septembre 2001 et pendant la crise financière de 2008-2009, lesquelles ont eu des retombées durables sur le gouvernement.

Toutefois, de tels événements n’ont pas eu pour effet de transformer la culture de la fonction publique ; de fait, nombreux sont ceux qui soutiennent qu’elle est revenue à ses anciennes méthodes hiérarchiques et hostiles au risque, une fois la crise estompée. Cette culture, profondément ancrée dans la fonction publique, s’appuie sur des règles de responsabilisation des gouvernements quant à l’utilisation des deniers publics.

La fonction publique a tardé à adopter la technologie qui est en train de transformer le secteur privé à la vitesse de l’éclair. Par nécessité, les fonctionnaires ont dû innover, recourir à des outils numériques pour revoir l’exécution du travail et la prestation des services de même que prendre des risques ― quitte à échouer ― pendant qu’ils faisaient l’expérience de nouvelles méthodes de travail.

Selon Mel Cappe, qui était le plus haut fonctionnaire du Canada au lendemain des attentats du 11 septembre 2001, les fonctionnaires actuels ont choisi à juste titre d’offrir une aide d’urgence à ceux qui en avaient besoin sans passer par un « système à toute épreuve » qui évite des erreurs en amont. On a jugé qu’il serait possible de corriger les erreurs ultérieurement.

Ainsi la fonction publique a pu, en seulement deux semaines, distribuer des prestations d’assurance-emploi à 2,4 millions de requérants, ce qui correspond au nombre de demandes qu’elle traite normalement en un an. « À mon sens, mieux vaut verser erronément des fonds à des gens qui ne les méritent pas que de priver les gens des fonds dont ils ont besoin en période de crise », de déclarer M. Cappe dans un balado.

« L’exécution du travail et la prestation des services évolueront. Pourquoi les centres d’appels doivent-ils nécessairement se situer dans un immeuble ? », a-t-il indiqué par courriel. « En ce qui touche le rôle du gouvernement, nos attentes ont pris une ampleur énorme : nous voulons de nouveaux programmes, de nouveaux services, de nouveaux organismes. Mais nous ignorons lesquels au juste ou comment les concrétiser. »

Une fonction publique en nombre inférieur sur un territoire élargi ?

Bien avant que la pandémie se fasse sentir, on s’est demandé pourquoi près de 42 % de l’effectif du gouvernement fédéral est regroupé dans des immeubles de bureaux de la région de la Capitale-Nationale. Or il appert que des milliers de fonctionnaires peuvent aisément travailler à partir de leur domicile. Nombreux sont ceux qui prédisent qu’avant longtemps, des politiciens exigeront de savoir pourquoi tous ces « bureaux à domicile » doivent forcément se trouver dans la capitale nationale. Pourquoi ne pas répartir ces emplois d’un océan à l’autre ?

L’administration centrale de la fonction publique est établie à Ottawa-Gatineau ― où la superficie des locaux à bureaux qu’elle occupe s’établit à environ 3,5 millions de mètres carrés ― parce que c’est dans cette région que se trouvent le Parlement, les ministres et les sous-ministres. Il ressort de la pandémie que le Cabinet, le Parlement et les députés peuvent tenir des réunions en ligne, de sorte qu’« inévitablement, des pressions seront exercées en faveur d’une répartition de ces emplois partout au Canada », a déclaré M. Wernick.

« Selon moi, d’ici 10 ans, la fonction publique sera en nombre nettement inférieur, mais elle se situera sur un territoire élargi. Sa présence à Ottawa sera moindre et sa hiérarchie se trouvera aplatie. La pandémie actuelle contribuera à accélérer cette mutation qui est déjà amorcée », dit-il.

Ryan Androsoff, cofondateur du Service numérique canadien et qui enseigne le leadership numérique à l’Institut sur la gouvernance, qualifie la crise de « point d’inflexion » du télétravail. Maintenant qu’ils sont contraints de travailler à partir de leur domicile, les fonctionnaires savent qu’ils en sont capables.

Androsoff soutient que les agents affectés aux 221 centres d’appels du gouvernement pourraient faire du télétravail, tout comme de nombreux autres travailleurs du savoir, dont les analystes des politiques. Cette mesure pourrait se traduire par une contraction prononcée des actifs immobiliers fédéraux au Canada.

Il y a des petits problèmes à régler : un nombre accru d’ordinateurs portables et de tablettes est requis ; il faut donner aux employés l’accès à des logiciels de vidéoconférence, et à des outils infonuagiques et de collaboration, tels que Slack et Microsoft Teams ; et, par-dessus tout, les employés ont besoin d’une bande passante élargie. Les travailleurs qui n’occupent pas un poste essentiel, notamment en lien avec la pandémie, ont reçu l’ordre de ne pas recourir au réseau pendant les heures de pointe, parce que la bande passante offerte est restreinte. Il faudra également établir des protocoles concernant l’accès à distance aux documents confidentiels et les objectifs de productivité.

En ce qui touche le dénombrement de l’effectif, la fonction publique a une importance plus grande pour les régions, mais il existe depuis longtemps un clivage entre celles-ci et l’administration centrale. Les cadres supérieurs se trouvent à Ottawa, où ils adoptent les politiques et prennent les décisions, ce qui laisse les opérations aux régions. Les travailleurs des régions se sont souvent plaints du fait qu’ils se sentent exclus et considérés comme des employés de moindre importance.

Grâce à la technologie et au télétravail, le clivage disparaîtra, et le gouvernement sera en mesure de recruter un effectif représentatif de l’ensemble du Canada, ce qui contribuera à amoindrir le sentiment d’aliénation dans les régions, qui divise le pays. M. Androsoff y va cependant avec une mise en garde : le clivage risque de se creuser si les travailleurs des régions se mettaient en mode télétravail, mais que les décideurs regagnaient leur bureau à Ottawa comme avant la pandémie.

« L’adoption d’une norme pour tous dans laquelle l’effectif est réparti à l’échelle du pays permettra aux travailleurs de toutes les régions du pays, sans exception, de sentir qu’ils sont parties prenantes du gouvernement central plutôt que d’avoir une impression d’isolement dans des postes éloignés », a-t-il déclaré.

« Je viens de l’Ouest canadien, plus précisément de la Saskatchewan. Parce qu’il faut s’établir à Ottawa pour occuper un poste de décideur ou de cadre supérieur, les titulaires originaires des provinces de l’Atlantique ou de l’Ouest se font manifestement rares. »

Les locaux à bureaux de 300 000 employés représentent l’une des dépenses de fonctionnement les plus considérables du gouvernement. Si la mise en place du télétravail peut se révéler financièrement avantageuse, elle exigera néanmoins des quelque 15 000 superviseurs et 7 000 cadres qu’ils adhèrent à une nouvelle philosophie de gestion.

« La technologie n’a jamais été restrictive. C’est plutôt la philosophie de gestion de l’effectif qu’il faut revoir », a déclaré Michel Vermette, ancien chef de la direction de l’Association professionnelle des cadres supérieurs de la fonction publique du Canada.

« Autrement dit, l’effectif doit rendre des comptes sur ce qu’il produit, un principe que la fonction publique a peine à appliquer. Dans la nouvelle philosophie de gestion, c’est la production qui compte, pas le temps passé au bureau. Les gestionnaires doivent changer de mentalité : ils doivent demander à l’effectif des comptes sur ses réalisations plutôt que sa présence en milieu de travail », a-t-il dit.

Selon M. Vermette, la crise révèle aux gestionnaires qu’ils n’ont pas à douter du fait que les employés se consacrent à leur travail lorsqu’ils sont à l’extérieur du bureau parce que, tout à coup, « ils n’ont pas le choix, et l’effectif montre qu’il peut être productif à domicile ».

Voilà qui pourrait également permettre d’éradiquer la « réunionite » aiguë. Certains espèrent une diminution du nombre de grandes réunions en personne et demandent la tenue d’une formation sur les moyens par lesquels en améliorer le déroulement. Dans les réunions tenues en ligne ou par vidéoconférence, il convient de traiter sur un pied d’égalité tous les participants, que ces derniers soient effectivement présents à l’administration centrale ou non.

Améliorer l’accès numérique aux services

Pendant le confinement, la réalité numérique a pris une place croissante dans la vie des gens. Désormais, ils s’attendront à obtenir des services améliorés et accélérés en mode numérique… d’autant plus qu’ils ont reçu des prestations d’urgence presque instantanément dans leurs comptes bancaires, a déclaré M. Androsoff. Il prévoit une intensification de la demande en services numériques et un recul du pourcentage (32 %) des Canadiens qui se présentent encore aux bureaux fédéraux pour y obtenir des services.

Le gouvernement libéral a accordé beaucoup d’importance à la modernisation des services numériques afin de rétablir la confiance du public envers le gouvernement. Toutefois, la crise fait ressortir le risque que représente le vieillissement de la technologie, comme on le signale depuis près d’une décennie aux gouvernements. Les systèmes sont archaïques : certains ont plus de 50 ans, leur maintenance coûte cher et leur défaillance est imminente.

Tel est notamment le cas à Emploi et Développement social Canada qui, de concert avec l’Agence du revenu du Canada, a surmonté d’énormes obstacles liés à la technologie et au processus d’approbation pour verser les prestations d’urgence.

Debi Daviau, présidente de l’Institut professionnel de la fonction publique du Canada, perçoit un « élément positif » dans toute cette situation : on se rend compte que la technologie forme l’épine dorsale non seulement des services administratifs, mais de l’activité gouvernementale.

« De fortes pressions seront exercées en faveur d’une amélioration de la technologie parce que le gouvernement accuse un retard marqué en matière d’investissements dans l’infrastructure et la formation », d’affirmer Mme Daviau, à la tête d’un syndicat qui représente 17 000 travailleurs des technologies de l’information au gouvernement fédéral.

« Par contre, dès qu’il y a relance de l’économie, la fonction publique s’en trouve privée, alors l’avenir m’inquiète. Le budget sera serré. Comment la fonction publique sera-t-elle restructurée ? Qu’est-ce qui sera touché par les compressions et de quoi le gouvernement décidera-t-il de se départir ? Pareille situation met clairement en relief l’importance d’une fonction publique qui peut intervenir rapidement. »

Déjà, le gouvernement cherche le plus vite possible à mettre le Canada sur la voie d’une reprise postpandémique, laquelle demeurera incertaine jusqu’à la découverte d’un vaccin. De nombreux fonctionnaires s’attendent à un budget axé sur les compressions pour 2022 ou 2023. Ils sont d’avis que la sécurité nationale et sanitaire sera incontestablement privilégiée dans les dépenses, au détriment des mises à niveau technologiques.

« Je partage la crainte de voir l’austérité budgétaire, incontournable d’ici les prochaines années, freiner notre élan », a déclaré M. Wernick. « Nous risquons alors de perdre les meilleurs éléments de l’innovation de la fonction publique qui sont déjà concrétisés tout comme la volonté de maintenir les investissements dans les services administratifs, les TI et l’amélioration des services. »

Cet article fait partie du dossier La pandémie de coronavirus : la réponse du Canada.

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