Le Québec doit revoir sa gouvernance environnementale en matière de gestion des inondations et adopter un plan d’action avec des objectifs clairs.

Les inondations printanières de 2017 et de 2019 ont constitué un signal de réveil au Québec. Elles ont mis en lumière des retards évidents dans notre gestion des crues ― en premier lieu dans notre compréhension du risque ―, la désuétude de plusieurs cartes de zones inondables ou l’absence de cartes, mais aussi des failles de la gouvernance environnementale.

Le Québec arrive manifestement en queue de peloton lorsque l’on compare sa gestion des inondations avec ce qui se fait ailleurs dans le monde et dans d’autres provinces canadiennes. C’est d’autant plus difficile à comprendre que notre territoire est caractérisé par une abondance de rivières et de lacs, qu’une grande partie de la population vit à proximité d’un plan d’eau et que le coût sociétal des inondations est considérable et récurrent. Contrairement à des catastrophes naturelles d’une nature plus aléatoire, comme les feux de forêt ou les tremblements de terre, les inondations surviennent dans des zones que l’on peut clairement établir et à des moments de l’année assez prévisibles (surtout au printemps au Québec). Une gestion proactive plutôt que réactive devrait donc être possible, d’autant plus que des exemples inspirants existent ailleurs.

Qui est en charge ?

Les failles dans la gouvernance environnementale ressortent clairement quand on analyse la situation actuelle, en particulier en ce qui concerne la responsabilité de la gestion des inondations dans l’appareil gouvernemental du Québec. En effet, plusieurs ministères sont impliqués ― Environnement et Lutte contre les changements climatiques (MELCC), Sécurité publique (MSP), Affaires municipales et Habitation (MAMH), Énergie et Ressources naturelles (MERN) ―, sans que l’on sache réellement qui devrait exercer un leadership mobilisateur afin d’établir une stratégie nationale de gestion des risques d’inondation.

Trois exemples illustrent la confusion entourant la responsabilité en la matière. Le premier a trait à la détermination de zones d’intervention spéciale (ZIS) à la suite des inondations de 2019, des zones dans lesquelles un moratoire est imposé pour la construction et la reconstruction de bâtiments. Cette mesure a été annoncée en juin 2019 par trois ministres (MAMH, MERN et MELCC). La cartographie, par ailleurs contestée par plusieurs municipalités, a été produite par le MELCC en collaboration avec le ministère des Forêts, de la Faune et des Parcs, le MERN et le MSP, alors que la responsabilité de présenter ces cartes aux citoyens incombait au MAMH. Le MSP était étrangement absent lors de l’annonce des ZIS ― il a pourtant joué un rôle prépondérant durant les inondations printanières ―, tandis que le rôle du MERN dans le dossier demeure quelque peu obscur et semble surtout lié à sa responsabilité des terres publiques. Le ministre du MERN préside par ailleurs avec la ministre du MAMH le groupe d’action ministériel sur les inondations que le gouvernement a mis en place en mai 2019.

Le deuxième exemple concerne la présence de trois sites Web distincts sur les inondations, gérés par trois ministères :  Géo-Inondations, qui permet de consulter les zones inondables (approximatives) et l’historique des zones inondées, se trouve sous la responsabilité du MERN ; le portail de suivi des niveaux d’eau des inondations de 2017 et de 2019 est géré par le MSP ; et la cartographie des ZIS provient du MELCC, qui est aussi responsable d’un autre site qui présente l’ensemble des cartes de zones inondables au Québec. Il est assurément difficile de s’y retrouver et de comprendre qui est en charge de quoi.

Enfin, troisième exemple, la révision de la cartographie des zones inondables et la gestion du risque d’inondation relèvent de plusieurs ministères, qui soutiennent divers programmes : le MAMH a octroyé 20,5 millions de dollars en 2018 à huit entités municipales, le MELCC consacre 27,6 millions de dollars sur cinq ans au programme Info-Crue, le MSP a alloué entre autres 4,6 millions de dollars à quatre chercheurs de l’Université Laval au printemps 2019, et Ouranos, le consortium sur la climatologie régionale et l’adaptation aux changements climatiques, a reçu 6,9 millions de dollars du gouvernement au printemps 2018. À cela s’ajoute en 2019 un nouveau réseau sur les inondations, le RIISQ, qui est financé par les Fonds de recherche du Québec.

Les mandats pour la gestion des inondations au Québec et en Europe

Lorsque l’on examine les mandats des différents ministères québécois, on ne trouve aucune mention des inondations au MERN, dont la mission est d’« assurer la gestion et soutenir la mise en valeur des ressources énergétiques et minérales ainsi que du territoire du Québec, dans une perspective de développement durable ». L’enjeu des inondations ne ressort pas non plus clairement au MSP, dont la mission est d’« assurer, de concert avec nos partenaires, la sécurité publique au Québec ». Quant au MAMH, il vise à « soutenir l’administration municipale ainsi que l’aménagement, le développement et l’occupation durables du territoire au bénéfice des citoyens ». Ce n’est qu’accessoirement que les inondations se retrouvent parmi ses responsabilités, soit par l’entremise de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme dont la mise en œuvre relève de lui. Cette loi inclut les zones inondables, où l’occupation du sol est soumise à des contraintes particulières pour des raisons de sécurité publique. Il reste donc le MELCC, en charge de la Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables, qui « contribue au développement durable du Québec en jouant un rôle clé dans la lutte contre les changements climatiques, la protection de l’environnement et la conservation de la biodiversité au bénéfice des générations actuelles et futures ». Ce ministère est aussi responsable du soutien financier des organismes de bassins versants (OBV), qui « mettent en œuvre la gestion intégrée et concertée de l’eau par bassin versant […] en tenant compte des principes du développement durable ».

Par comparaison, l’agence environnementale (Environment Agency) au Royaume-Uni, qui est le principal organisme public de protection et d’amélioration de l’environnement, a comme mandat prioritaire la gestion des risques d’inondation et d’érosion côtière. Elle produit un plan d’action avec des objectifs clairs et mesurables qui visent à mieux protéger le pays contre des menaces et des dangers naturels, et elle est dotée de solides capacités de réaction et de récupération. Par exemple, l’agence mène depuis 2017 une campagne de sensibilisation aux inondations qui cible la population des 18 à 34 ans, car cette tranche était moins bien préparée que celle des aînés. Grâce à cette campagne, le taux de jeunes qui s’estiment prêts à faire face à une inondation est passé de 31 à 49 %.

En France, la gestion des risques d’inondation relève du ministère de la Transition écologique et solidaire et s’inscrit dans le cadre de la directive européenne de 2007, dite « directive inondation ». Son objectif est de fournir un cadre aux États membres pour réduire les conséquences négatives des inondations sur la santé humaine, l’activité économique, l’environnement et le patrimoine culturel. La France s’est dotée d’une stratégie nationale (SNGRI) comme de stratégies locales (SLGRI) de gestion des risques d’inondation qui imposent une approche proactive, notamment en incluant des secteurs épargnés par les inondations des dernières décennies. Cette démarche fondée sur l’adoption de stratégies pourrait servir d’inspiration au Québec pour qu’il développe une vision plus cohérente des actions concernant la gestion des inondations et définisse des objectifs clairs, comme ceux de la SNGRI. Celle-ci vise à augmenter la sécurité des populations, à réduire le coût des dommages et à raccourcir fortement le temps de retour à la normale dans les territoires sinistrés.

Il demeure essentiel de développer une approche de la gestion de l’eau, et en particulier des inondations, qui soit bien adaptée au contexte socioéconomique et politique du Québec. Compte tenu des budgets restreints des OBV au Québec et de leur mandat limité à la consultation volontaire, il ne serait sans doute pas possible d’adopter une structure de gouvernance semblable à ce qui se fait en France, où la gestion de l’eau, qui se fait par bassin versant, est fermement implantée et se trouve au cœur de la SNGRI et des SLGRI. Le modèle de gouvernance britannique, moins basé sur les bassins versants ― le Royaume-Uni est caractérisé par un très grand nombre de petits bassins versants, ce qui rend cette structure de gouvernance moins efficace qu’en Europe continentale ― pourrait alors être envisagé, sous la gouverne d’une agence centrale forte qui encourage les initiatives locales. Des analyses comparatives sur la gouvernance ont d’ailleurs démontré qu’un large spectre d’approches existe et que chaque modèle a ses avantages et ses inconvénients, mais qu’il faut surtout s’adapter au contexte local.

La gestion de l’eau et des inondations en Alberta et en Ontario

En Alberta, les grandes inondations de 2013 ont profondément modifié les approches de gestion des inondations, jusque-là très axées sur les infrastructures dites grises (les ouvrages d’ingénierie). Comme d’autres pays (les Pays-Bas par exemple, avec leur programme Room for the River), la province a alors opté pour un changement de paradigme, passant de la lutte contre l’eau à la vie avec l’eau en utilisant une approche appelée Respecter nos rivières.

En Ontario, l’ouragan Hazel survenu en 1954 dans la région de Toronto, qui a fait 81 victimes, a profondément marqué la gestion des risques d’inondation. Dans cette province, les agences de conservation de la nature, appelées Conservation Authorities (CA), ont été mises en place dès 1946 et comptent parmi les plus anciens organismes de bassin versant dans le monde. Leur mandat comprend la gestion intégrée de l’eau, la gestion des inondations, les changements climatiques et la qualité de l’eau. Elles sont financées en partie par le gouvernement de l’Ontario, bien que la contribution financière des municipalités situées à l’intérieur du bassin versant soit de plus en plus importante. Le transfert de connaissances et la participation du public (les CA concluent par exemple des ententes avec les commissions scolaires pour impliquer les jeunes dans différents projets) font aussi partie de leur mandat. Il y a donc une différence majeure avec les OBV du Québec, dont les budgets sont nettement inférieurs et qui n’ont aucun mandat établi par des lois qui régissent la protection des sources d’eau potable, la conservation des milieux humides et la protection des zones inondables.

Au Québec, des sommes considérables ont été allouées depuis le printemps 2018 pour revoir la cartographie des zones inondables et mettre en place un système de prévision des crues, ce qui constitue un pas dans la bonne direction. Toutefois, la révision de la gouvernance environnementale en matière de gestion des inondations ne semble pas une priorité pour le gouvernement du Québec (ni le gouvernement actuel ni celui qui l’a précédé). Une stratégie efficace pour mieux faire face aux inondations ne peut se réaliser qu’avec une vision transversale et à long terme, ce qui fait actuellement défaut au Québec, où l’on a scindé la responsabilité de la gestion des inondations entre plusieurs ministères. Il en résulte une absence de plan d’action et d’objectifs clairs, et surtout une néfaste absence de reddition de comptes. Il y a suffisamment d’exemples inspirants à travers le monde, notamment en Europe, pour que le gouvernement du Québec apporte les changements nécessaires à sa gouvernance environnementale et gère mieux les risques d’inondation dans la province.

Photo : L’inondation de la rue Jacques-Cartier, en bordure de la rivière des Outaouais, à Gatineau, le 8 mai 2017. Shutterstock / Paul McKinnon.


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