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La Fédération canadienne des municipalités (FCM) estime que les villes, villages et autres administrations locales possèdent et exploitent environ 60 % des infrastructures publiques essentielles du pays, notamment les routes, les ponts, les réseaux d’aqueduc et d’électricité, les transports collectifs et les équipements communautaires.

Comme il faudrait investir des centaines de milliards de dollars pour résorber le déficit en infrastructures du Canada, les municipalités se trouvent dans une situation difficile. On leur demande d’assumer une part croissante des besoins en construction et en modernisation du pays sans leur donner les moyens financiers nécessaires. Un marché obligataire plus développé pourrait contribuer à combler cet écart.

Les données sur la taille du marché canadien des obligations municipales demeurent limitées. Dans un rapport publié en 2018, Fiera Capital estimait l’encours de la dette municipale à un peu plus de 61 milliards de dollars à la fin de 2017. À titre de comparaison, un rapport de RBC publié en 2025 évaluait l’encours des obligations municipales à environ 53,2 milliards de dollars, en excluant les émetteurs québécois, dont la dette n’est généralement pas notée. Ce même rapport estimait que les municipalités avaient émis 5,8 milliards de dollars de nouvelle dette en 2024. Aux États-Unis, le marché représentait environ 6 000 milliards de dollars canadiens au deuxième trimestre 2025.

Bien que la dette ait souvent mauvaise réputation, les obligations municipales servent généralement à financer des infrastructures de longue durée, comme les routes, les transports collectifs ou les services publics. Un marché obligataire plus développé donnerait donc aux municipalités un meilleur accès au financement à long terme pour des projets qui soutiennent la croissance économique et améliorent les services à la population.

Les municipalités ont les infrastructures, mais pas les revenus

Pourquoi faut-il développer le marché des obligations municipales au Canada? D’abord parce que les municipalités disposent de peu de sources de revenus. Les taxes foncières représentent près de la moitié de leurs recettes. Environ 20 % proviennent de transferts fédéraux et provinciaux, soit beaucoup moins C’est bien moins que dans les années 1960 et 1970, alors que ces transferts représentaient 40 à 50 % des revenus municipaux.

Un autre quart des revenus provient du logement, du transport collectif, des redevances d’aménagement et des services publics. Depuis 30 ans, ces sources ont progressé plus rapidement que les taxes foncières ou les transferts gouvernementaux. Malgré cela, entre 2007 et 2023, les revenus municipaux ont augmenté moins vite que ceux des gouvernements provinciaux et fédéral.

Les possibilités d’augmenter les revenus municipaux demeurent limitées. Les hausses de taxes foncières figurent systématiquement parmi les mesures les moins populaires dans les sondages. Les élus municipaux hésitent donc à s’appuyer sur cette option pour accroître substantiellement leurs revenus.

D’ailleurs, entre 1995 et 2023, la part des recettes fiscales totales revenant aux municipalités a diminué, tandis que celles des gouvernements fédéral et provinciaux ont augmenté.

Les perspectives d’un soutien accru des gouvernements provinciaux et fédéral semblent par ailleurs de plus en plus limitées.

De plus, les municipalités ne peuvent pas compter sur des subventions ponctuelles pour financer leurs infrastructures à long terme. Il serait préférable qu’elles puissent générer davantage de revenus par leurs propres moyens, surtout à mesure que leur territoire s’étend et que les besoins en transport, en aqueduc ou en autres services augmentent. Or cette possibilité demeure limitée, particulièrement pour les petites et moyennes municipalités, qui ont souvent peu d’accès au financement à long terme.

Une solution consiste à financer des projets capables de générer leurs propres revenus. Une municipalité pourrait, par exemple, émettre des obligations pour moderniser une infrastructure vieillissante, puis utiliser les revenus tirés du projet — comme des péages ou des frais d’utilisation — pour rembourser la dette. C’est le principe des « obligations adossées aux revenus ».

Des règles d’emprunt disparates freinent le marché

Le principal obstacle tient à la diversité des règles qui encadrent l’emprunt à long terme au Canada. Cette mosaïque réglementaire influence directement la taille et le développement du marché des obligations municipales.

En Ontario, les municipalités ne peuvent pas s’endetter pour financer leurs dépenses de fonctionnement. De plus, les paiements liés à la dette ne peuvent dépasser 25 % des revenus autonomes de la municipalité, c’est-à-dire ceux provenant des résidents, des entreprises et des actifs municipaux.

La Colombie-Britannique applique des restrictions semblables. Les municipalités dont l’économie est peu diversifiée risquent de se voir imposer des contraintes supplémentaires par la Municipal Finance Authority. Dans les Territoires du Nord-Ouest, les paiements liés à la dette sont plafonnés à 20 % des revenus municipaux, ou à 10 % dans le cas des villages.

Certaines villes, comme Toronto et Vancouver, bénéficient toutefois de règles particulières. L’Alberta adopte une approche différente : elle calcule les limites d’endettement à partir des revenus totaux figurant dans les plus récents états financiers vérifiés.

Au Québec, en Saskatchewan et en Nouvelle-Écosse, au Nunavut et à Terre-Neuve-et-Labrador, les municipalités doivent obtenir l’autorisation du gouvernement provincial avant d’émettre de la dette. En Nouvelle-Écosse, la dette ne peut en outre dépasser 30 % des revenus autonomes de la municipalité.

Le Nouveau-Brunswick, le Yukon, le Manitoba et l’Île-du-Prince-Édouard utilisent plutôt la valeur foncière imposable comme point de référence. Les emprunts y sont plafonnés à un pourcentage de cette valeur. Le Manitoba ajoute également une limite annuelle selon laquelle les paiements liés à la dette ne peuvent dépasser 20 % des revenus municipaux.

Comment renforcer l’attrait des obligations municipales

Quelles mesures les municipalités, les provinces et le gouvernement fédéral devraient-ils adopter pour développer le marché de la dette municipale au Canada?

La première étape consisterait à harmoniser les règles provinciales afin de rendre le cadre réglementaire plus cohérent et plus transparent.

La deuxième serait de permettre des émissions obligataires plus importantes et d’améliorer la qualité de l’information financière ainsi que l’évaluation du risque de crédit. Ottawa pourrait notamment créer un organisme chargé de centraliser l’information financière municipale et d’uniformiser les pratiques de divulgation.

Des émissions plus importantes et une meilleure évaluation du risque amélioreraient la liquidité du marché et attireraient davantage d’investisseurs institutionnels, notamment les caisses de retraite et les compagnies d’assurance, qui privilégient généralement les titres facilement négociables.

Ces obligations pourraient ensuite être distribuées par l’intermédiaire de teneurs de marchés désignés, qui seraient chargés de les évaluer, de les regrouper au besoin et de les vendre à des investisseurs particuliers et institutionnels. On estime actuellement qu’environ 1 000 obligations municipales, principalement au Québec, ne font l’objet d’aucune évaluation ni cote de crédit.

Enfin, le gouvernement fédéral pourrait rendre les obligations municipales plus attrayantes pour les investisseurs. Comme aux États-Unis, il pourrait exempter d’impôt les intérêts qu’elles génèrent. Une autre option consisterait à accorder des droits de cotisation additionnels aux détenteurs de CELI qui investissent dans ce type de titres.

En combinant des avantages fiscaux à une meilleure notation du crédit, à la mutualisation des émissions et à une commercialisation plus efficace, les municipalités réduiraient leurs coûts d’emprunt. Elles pourraient ainsi financer davantage de projets ou alléger le fardeau fiscal de leurs contribuables.

Un marché obligataire municipal plus vaste, plus liquide et plus transparent permettrait de mieux arrimer les besoins en infrastructures des municipalités à la capacité d’investissement du secteur privé. Avec un appui fédéral limité mais stratégique et quelques réformes provinciales, les municipalités disposeraient de davantage de moyens pour financer leur développement.