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Plusieurs des Premières Nations au Canada sont des îlots de pauvreté au sein d’un pays développé. Pourtant, certaines prospèrent.

Comment expliquer que des communautés arrivent à briser le cycle de la pauvreté et à surmonter les conséquences d’injustices historiques, alors que d’autres n’y parviennent pas? Ce n’est pas en raison de différences liées à l’éthique de travail, à des choix économiques, à l’origine ethnique ou à la culture. C’est plutôt le résultat de règles et d’incitatifs différents qui, selon les cas, freinent ou favorisent la croissance.

Les communautés qui réussissent ont trouvé le moyen de s’affranchir des contraintes imposées par la Loi sur les Indiens. Pour beaucoup d’entre elles, la meilleure voie vers l’autonomie gouvernementale passe par des institutions intermédiaires, c’est-à-dire des innovations uniques qui permettent de remplacer à la pièce certaines dispositions de la Loi sur les Indiens en s’appuyant sur une législation moderne.

Ce que les institutions rendent possible

Toute économie comporte deux aspects : les avantages comparatifs et les règles qui permettent de les exploiter. Les avantages peuvent être de nature variée, allant des ressources minérales à la main-d’œuvre, tandis que les règles – appelées « institutions » – incluent les droits de propriété, les registres, la fiscalité, les normes, les lois et leurs mécanismes d’application.

Des institutions sûres et efficaces facilitent les achats, les ventes et les investissements en diminuant les risques et l’incertitude. Des institutions peu sûres et inefficaces ont l’effet inverse.

La Guerre froide illustre bien le pouvoir des institutions. De 1949 à 1990, l’Allemagne était divisée en deux parties : l’Allemagne de l’Ouest était prospère, tandis que l’Allemagne de l’Est était beaucoup plus pauvre. Cette différence ne tenait ni à l’éthique du travail ni à des atouts naturels. Elle tenait aux institutions : celles de l’Allemagne de l’Ouest favorisaient l’économie de marché, contrairement à celles de l’Allemagne de l’Est.

Une différence similaire existe actuellement au Canada entre les communautés des Premières Nations, dont la plupart sont soumises à un ensemble d’institutions contraignantes issues de la Loi sur les Indiens. Certaines ont toutefois trouvé le moyen de se libérer de ces entraves institutionnelles et d’atteindre des niveaux de prospérité appréciables.

La Loi sur les Indiens empêche la croissance économique

La Loi sur les Indiens a été conçue pour empêcher les Premières Nations et leurs gouvernements de soutenir leurs propres économies et de participer à l’économie de marché. Cela a donné naissance à un système aussi inefficace qu’incomplet qui sape certaines des conditions fondamentales de la croissance économique. Par exemple, l’article 89 de la Loi sur les Indiens interdit à un gouvernement ou à un citoyen d’une Première Nation de donner en garantie des biens situés dans une réserve afin d’obtenir un prêt commercial.

D’autres dispositions de la loi confèrent au gouvernement fédéral un contrôle quasi total sur les affaires, le commerce, la fiscalité, l’éducation, les formes de gouvernement, la législation et la gestion des terres des Premières Nations. C’est pourquoi il faut en moyenne cinq fois plus de temps dans une réserve qu’à l’extérieur pour qu’un projet d’infrastructure voie le jour. Le capital étant mobile, il se dirige naturellement vers les projets plus sûrs et moins risqués, qui se trouvent généralement loin des réserves.

Les Premières Nations qui mettent en place leurs propres institutions obtiennent des résultats nettement supérieurs à celles qui ne le font pas. Le meilleur moyen de remplacer la Loi sur les Indiens par des institutions autochtones passe par la conclusion d’accords sur l’autonomie gouvernementale ou de traités modernes. C’est ainsi que certaines communautés, comme celle de Westbank en Colombie-Britannique, ont pu créer des juridictions propices aux investissements d’entreprises privées, telles que Walmart, London Drugs et Home Depot.

Contrairement à la Loi sur les Indiens, les institutions et le pouvoir législatif découlant des accords d’autonomie gouvernementale réduisent l’incertitude et les coûts associés aux activités économiques. Malheureusement, des évaluations fédérales montrent que les négociations relatives aux traités modernes et à l’autonomie gouvernementale durent généralement entre 10 et 30 ans. Cet horizon n’est pas réaliste pour les communautés des Premières Nations, dont plusieurs sont de petite taille ou situées en région éloignée.

Pour plusieurs communautés des Premières Nations, les institutions intermédiaires – ces innovations uniques qui permettent de contourner certaines dispositions de la Loi sur les Indiens – sont la meilleure voie vers la prospérité.

En voici deux exemples : la Loi sur la gestion financière des Premières Nations confère aux communautés le pouvoir d’élaborer des lois financières, de générer des revenus locaux et de recourir au financement par obligations; l’Accord-cadre relatif à la gestion des terres des Premières Nations leur confère le pouvoir d’administrer les terres des réserves. Ces textes législatifs accordent aux Premières Nations de nombreux pouvoirs que les autres niveaux de gouvernement tiennent pour acquis.

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Les institutions intermédiaires sont encore en évolution, mais notre analyse des principaux indicateurs de développement économique dans plus de 580 communautés des Premières Nations montre que celles qui adoptent des institutions intermédiaires obtiennent de meilleurs résultats que celles qui sont soumises à l’ensemble des dispositions de la Loi sur les Indiens.

Nous avons constaté que les communautés ayant entrepris un développement institutionnel, même partiel, obtiennent de meilleurs résultats que des communautés comparables, et que celles dotées de systèmes institutionnels plus étendus affichent des résultats économiques nettement supérieurs. Par exemple, les communautés dotées de lois sur la gouvernance foncière, de lois financières, d’un système fiscal et d’un financement par obligations génèrent plus du double des revenus de communautés comparables. Même en tenant compte de l’éloignement géographique et de la population, le développement institutionnel reste associé à des revenus autonomes per capita supérieurs de 115 %. Les revenus autonomes sont essentiels pour que les gouvernements des Premières Nations puissent atteindre leurs objectifs de développement, tels que l’amélioration des conditions de santé, d’éducation et de logement, tout en préservant leur culture.

Leçon à retenir : il faut transférer le pouvoir, pas les programmes

Nos résultats ont des implications majeures pour les politiques publiques.

Tout d’abord, le gouvernement fédéral devrait en faire plus pour soutenir le développement des systèmes institutionnels modernes des Premières Nations en transférant des pouvoirs, des ressources et des responsabilités de Services aux Autochtones Canada vers les gouvernements et les organisations des Premières Nations. Les systèmes institutionnels favorisent la croissance, mais ils sont incomplets et ne permettent pas encore aux marchés de fonctionner pleinement comme ils le font hors des réserves, c’est-à-dire de façon continue, à grande échelle et à moindre coût.

Ensuite, les gouvernements devraient soutenir davantage les organisations autochtones qui travaillent avec les Premières Nations qui cherchent à s’affranchir de la Loi sur les Indiens et qui développent leurs propres institutions. La mise en place d’institutions intermédiaires demande moins de temps et d’efforts que la négociation d’accords sur l’autonomie gouvernementale et de traités modernes. Cependant, les coûts de la transition vers des institutions intermédiaires peuvent tout de même être importants. Les organisations autochtones permettent de réduire le temps et les ressources nécessaires à la transition.

Au cours des 10 dernières années, le nombre de gouvernements des Premières Nations qui se sont engagés dans la mise en place d’institutions intermédiaires est passé de 177 à 385. Cette progression est une source importante d’optimisme, mais elle souligne également la nécessité d’investir dans l’avenir des Premières Nations. En leur accordant davantage de latitude pour s’autogouverner et en renforçant leur capacité à gouverner efficacement, le gouvernement fédéral faciliterait l’établissement de systèmes institutionnels favorisant une croissance à long terme.

Plusieurs communautés des Premières Nations montrent déjà la voie. Il est temps que le gouvernement du Canada cesse de se contenter de gérer la pauvreté et soutienne plutôt une stratégie qui fonctionne.