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L’une des neuf questions que la première ministre de l’Alberta, Danielle Smith, souhaite soumettre à un référendum plus tard cette année porte sur la nomination des juges. Elle propose que l’Alberta collabore avec d’autres provinces afin que « ce soient les gouvernements provinciaux, et non le gouvernement fédéral, qui choisissent les juges nommés aux cours provinciales du Banc du Roi et d’appel. »
Cette proposition est toutefois passée relativement inaperçue dans la couverture médiatique, qui s’est davantage concentrée sur les questions liées à l’immigration. Pourtant, Danielle Smith en était déjà à sa deuxième intervention sur ce sujet en quelques semaines.
Au début de février, elle a publié une lettre ouverte à l’attention du premier ministre Mark Carney dans laquelle elle demandait un « rôle officiel et significatif dans le processus de nomination des juges » pour l’Alberta. Son approche a été largement critiquée et plusieurs y ont vu une tentative de politiser le pouvoir judiciaire.
La frustration des provinces à l’égard des nominations judiciaires fédérales remonte à plusieurs décennies. La consultation officielle des provinces sur les nominations judiciaires faisait même partie de l’accord du lac Meech, qui a échoué.
Au Québec, les gouvernements de toute allégeance ont longtemps avancé des demandes similaires, arguant que le contrôle exclusif d’Ottawa sur les nominations à la Cour supérieure sape l’autonomie provinciale et la légitimité institutionnelle.
À première vue, l’Alberta et le Québec semblent partager la même revendication. En réalité, ils poursuivent des visions différentes du fédéralisme et utilisent des stratégies très différentes pour les faire avancer.
Les deux provinces réagissent au même déséquilibre institutionnel. Les cours supérieures statuent régulièrement sur des litiges entre Ottawa et les provinces, mais les gouvernements provinciaux n’ont aucune influence officielle sur la nomination des juges.
Le processus actuel fait d’ailleurs l’objet de critiques depuis longtemps. Le groupe de travail Pepin-Robarts sur l’unité canadienne a conclu en 1979 qu’il représentait un « vestige discutable de la centralisation fédérale ». Il a recommandé que les juges des cours supérieures soient nommés par les provinces après consultation du gouvernement fédéral, et non l’inverse.
L’une des critiques formulées à l’encontre de la participation des provinces au processus de nomination est qu’elle conduirait inévitablement à une polarisation et à une partisanerie. Or, il existe de nombreux exemples où le processus actuel est perçu, à tort ou à raison, comme partisan. La récente nomination de Robert Leckey à la Cour supérieure du Québec en est un exemple.
Bien qu’il semble y avoir des raisons de convergence entre l’Alberta et le Québec, ces deux provinces n’agissent pas de concert sur ce front. Du moins, pas jusqu’à présent. Comme cela a été largement le cas pour la plupart des questions depuis la fin de l’ère des négociations constitutionnelles multilatérales, les demandes provinciales en matière de nominations judiciaires ont été poursuivies de manière indépendante, et non collective.
Cela s’explique en partie par le fait que les provinces cherchent à obtenir réparation pour des raisons différentes par le biais de stratégies tout aussi différentes.
Fondamentalement, l’Alberta et le Québec demandent tous deux un rôle officiel dans la nomination ou la sélection des juges des cours supérieures. Les deux provinces font valoir qu’une plus grande participation provinciale renforcerait la légitimité des tribunaux. Mais la comparaison s’arrête là.
Alberta : valeurs et représentation
Danielle Smith a formulé les revendications de l’Alberta dans le but principal de garantir la nomination de « juges en Alberta qui reflètent les valeurs que nous voulons voir appliquées ici ».
Cette formulation laisse entendre que les décisions judiciaires, voire l’orientation générale des tribunaux, ne reflèteraient pas suffisamment la culture politique ou les préférences démocratiques de l’Alberta.
Bien qu’il existe certainement des cultures juridiques régionales à travers le Canada, l’allusion de la première ministre aux « traditions juridiques distinctes » de l’Alberta n’est pas équivalente à la tradition de droit civil ancrée dans la Constitution du Québec. Le cas de l’Alberta ne repose pas sur un système juridique fondamentalement distinct, mais plutôt sur des préoccupations liées à la distance idéologique et à la responsabilité démocratique, ce qui explique en partie pourquoi les réactions aux demandes de Danielle Smith ont été si négatives.
La critique de l’Alberta à l’égard des nominations judiciaires s’inscrit parfaitement dans le discours plus large sur l’aliénation de l’ouest, où les tribunaux sont présentés comme faisant partie d’un écosystème institutionnel du centre du Canada qui ne reflète pas suffisamment les perspectives de l’Ouest.
Québec : légitimité et équilibre constitutionnel
Les demandes du Québec reposent sur un fondement différent. Elles ne s’inscrivent pas dans le cadre de l’idéologie, de la politique gauche-droite ou même des valeurs judiciaires. Elles sont plutôt ancrées dans des questions de légitimité constitutionnelle et d’équilibre institutionnel.
Pour les gouvernements québécois, le problème est simple : lorsque les cours supérieures sont appelées à statuer sur des différends constitutionnels entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux, la légitimité de ces décisions est affaiblie si tous les juges sont nommés par une seule des parties au différend. L’objectif n’est donc pas d’influencer les décisions ou l’orientation idéologique des tribunaux, mais de renforcer la crédibilité de l’arbitrage judiciaire dans un système fédéral.
Ce raisonnement est étroitement lié à la conception plus large du fédéralisme au Québec, considéré comme un partenariat entre deux ordres de gouvernement. Dans cette optique, les nominations judiciaires devraient refléter ce partenariat. L’argument du Québec ne remet pas en cause l’indépendance judiciaire. Il vise plutôt à ancrer plus fermement cette indépendance dans la logique même du fédéralisme.
Le contraste devient encore plus évident lorsque l’on examine la manière dont l’Alberta et le Québec ont choisi de faire valoir leurs dernières revendications.
La stratégie de l’Alberta : confrontation et menaces
L’approche de Danielle Smith est très visible. Ses revendications ont été formulées dans une lettre publique adressée au premier ministre, présentées comme une question politique urgente et intégrées dans une critique plus large de ce qu’elle qualifie d’ingérence fédérale. Elle a également menacé de cesser de financer de nouveaux postes judiciaires si sa demande n’était pas acceptée.
Cette stratégie a certains avantages : elle attire l’attention du public, montre la détermination de la province à ses électeurs et exerce une pression immédiate sur Ottawa. Mais elle a aussi un coût.
En présentant les nominations judiciaires en termes ouvertement politiques et idéologiques, l’Alberta risque de renforcer la réticence de longue date d’Ottawa à ouvrir le dossier. Toute réforme qui semble politiser le pouvoir judiciaire, même indirectement, risque de se heurter à une forte résistance de la part du gouvernement fédéral, des élites juridiques et d’une grande partie du public, comme cela a été le cas jusqu’à présent.
La stratégie du Québec : la patience institutionnelle
Le point de départ des dernières revendications du gouvernement de François Legault a été le travail du Comité sur les enjeux constitutionnels du Québec au sein de la fédération canadienne, un comité composé de six membres chargé des questions constitutionnelles entre le Québec et le gouvernement fédéral. Ses recommandations, notamment les numéros 23 et 24 à la page 104 du rapport, traitaient explicitement des nominations judiciaires.
À la suite de ces travaux, le ministre de la Justice du Québec a reçu le soutien unanime de l’Assemblée nationale pour entamer des discussions avec le gouvernement fédéral. Il s’agissait d’une étape stratégique. Le gouvernement fédéral a admis que la motion pouvait être considérée comme une demande officielle d’une province visant à modifier la Constitution et que, sur la base du Renvoi relatif à la sécession du Québec, il était tenu de négocier de bonne foi.
L’objectif du Québec, tel qu’il est décrit dans le rapport du comité, est de modifier la Constitution, mais de le faire d’une manière qui ne nécessite que l’accord du gouvernement fédéral.
Cour suprême du Canada : pourquoi la représentation régionale demeure essentielle
Il n’y a eu ni ultimatum ni lettre ouverte. Au contraire, le Québec a clairement reconnu que l’inclusion formelle des provinces dans le processus de nomination des juges nécessiterait probablement des négociations constitutionnelles ou, à tout le moins, un accord intergouvernemental soigneusement structuré.
Cette divergence explique en partie pourquoi les demandes des provinces visant à obtenir une plus grande influence dans la nomination des juges n’ont pas réussi à se transformer en un mouvement provincial soutenu.
Elle explique également la réponse d’Ottawa. Les gouvernements fédéraux se sont montrés disposés à accommoder le Québec sur le plan symbolique et procédural, tout en rejetant largement les critiques de l’Ouest comme étant le fruit d’un mécontentement politique plutôt que de défauts structurels dans l’architecture fédérale du Canada.
Certains diront qu’Ottawa réagit à la menace de la souveraineté potentielle du Québec, mais il est également vrai que le Québec s’est efforcé d’atteindre ses objectifs en passant par les institutions existantes.
Si Danielle Smith déplore souvent que l’Alberta ne bénéficie pas du même traitement que le Québec, une partie de l’explication – et peut-être de la solution – réside dans les stratégies différentes qu’ont adoptées les deux provinces, indépendamment de la question des référendums.
L’élargissement de la participation des provinces aux nominations judiciaires peut être considéré comme un pas vers une plus grande autonomie provinciale et une fédération plus décentralisée. Cependant, ces revendications sont profondément fédéralistes dans leur essence, même si ceux qui les formulent ne veulent pas l’admettre. En cherchant à adapter l’architecture institutionnelle de la fédération, ces revendications contribuent paradoxalement à la renforcer et à assurer sa pérennité.
