« … a combination of people is required to bring an idea to policy fruition. »
John W. Kingdon
Agendas, Alternatives, and Public Policies (1984)
En démocratie, contrairement à ce que peut laisser entendre la théorie économique, on n’additionne pas simplement les préférences et les intéré‚ts de chacun.
On prend le temps de délibérer, pour définir collectivement les problèmes communs et identifier des solutions plausibles et acceptables pour un grand nombre. Analyser, débattre et convaincre demandent du temps et des efforts, mais c’est de cette façon que changent et progressent les sociétés.
C’est ainsi qu’au Canada le déséquilibre fiscal est devenu un problème fédéral, c’est-à-dire un problème reconnu et débattu par tous les gouvernements de la fédération. Au début des années 2000, seul le gouvernement du Québec parlait d’un déséquilibre fiscal, les autres gouvernements étant au mieux hésitants face à ce constat. Le gouvernement de Bernard Landry a alors constitué une commission pour faire le point sur la question et proposer des solutions, et les travaux de celle-ci ont contribué à faire converger vers des points de vue communs les gouvernements des provinces et des territoires, de mé‚me que les partis d’opposition à Ottawa et une bonne partie des experts intéressés par la question. Malgré cela, peu de progrès réels ont été accomplis puisque le gouvernement fédéral refusait toujours de reconnaiÌ‚tre le problème.
La situation a changé en 2006, avec l’élection d’un gouvernement conservateur engagé à résoudre le déséquilibre fiscal, élection qui survenait alors mé‚me que d’importants rapports sur la question étaient attendus. Le 31 mars 2006, le Comité consultatif sur le déséquilibre fiscal du Conseil de la fédération présentait son rapport, paradoxalement intitulé Réconcilier l’irréconciliable. Un mois plus tard, le 2 mai, à l’occasion de son premier budget, le gouvernement conservateur de Stephen Harper déposait son propre document intitulé Rétablir l’équilibre fiscal au Canada. Enfin, le 5 juin, le Groupe d’experts sur la péréquation et la formule de financement des territoires créé par le gouvernement Martin rendait public les résultats de ses travaux. Ensemble, ces différents documents contribuaient à redéfinir le problème et ils préparaient la voie à de nouvelles négociations entre les gouvernements.
D’autres contributions ont eu leur importance. On peut penser, par exemple, aux travaux sur le financement de la santé réalisés par Harvey Lazar, France St-Hilaire et JeanFrançois Tremblay pour la Commission Romanow sur l’avenir des soins de santé au Canada, qui reconnaissaient l’existence d’un déséquilibre fiscal et proposaient des pistes de solution. Pour les fins de la discussion, cependant, cinq grandes étapes peuvent é‚tre retenues : le rapport de la Commission sur le déséquilibre fiscal en mars 2002, la réaction négative presque immédiate du gouvernement fédéral et les trois rapports du printemps 2006.
Dans son rapport, la Commission sur le déséquilibre fiscal partait d’une vision classique, selon laquelle une fédération divise la souveraineté entre des ordres de gouvernement dont l’autonomie est garantie par une division constitutionnelle des pouvoirs et par un partage établi des ressources financières assurant à chacun la capacité d’exercer librement ses compétences. Pour la Commission, le déséquilibre fiscal contredisait ce principe d’autonomie. Il sapait en fait le « fondement mé‚me du fédéralisme », en « minant l’autonomie décisionnelle et budgétaire des provinces (…) dans les domaines définis par la Constitution ». Ce dysfonctionnement fiscal s’avérait particulièrement problématique pour le Québec, « qui a des besoins spécifiques et des préférences collectives liées à sa situation unique en Amérique du Nord ».
Selon la Commission, on pouvait parler d’un déséquilibre fiscal si l’écart entre les revenus autonomes d’un ordre de gouvernement et ses dépenses effectives devenait trop grand, si les transferts pour combler cet écart s’avéraient insuffisants ou inadéquats, ou si la capacité fiscale d’un ordre de gouvernement lui permettait d’intervenir dans des champs de compétence qui n’étaient pas les siens. Au Canada, ces trois conditions étaient remplies. L’écart fiscal vertical entre le gouvernement fédéral et les provinces était tel en effet qu’Ottawa accumulait les surplus alors que les gouvernements provinciaux avaient de la difficulté à présenter des budgets équilibrés ; les transferts demeuraient insuffisants, instables et souvent conditionnels ; et le gouvernement fédéral utilisait sa capacité de dépenser pour intervenir dans les champs de compétence des provinces. En conséquence, la fédération s’éloignait des principes qui la fondent, les programmes sociaux étaient insuffisamment financés, la transparence et l’imputabilité faisaient défaut.
Les solutions avancées par la Commission s’attaquaient à la racine du problème en privilégiant, comme l’indiquait le titre du rapport, un nouveau partage des moyens financiers au Canada. En premier lieu, elle proposait d’abolir les grands transferts sociaux (à l’époque, le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux, TCSPS) qui étaient discrétionnaires, conditionnels et sans liens avec les besoins des provinces, et de céder à celles-ci l’espace fiscal nécessaire pour compenser cette abolition et combler le manque à gagner de 8 milliards de dollars identifié dans le rapport. En comparant un réaménagement de l’impoÌ‚t sur le revenu des particuliers (les fameux « points d’impoÌ‚t ») et une réallocation des taxes à la consommation, la Commission concluait que la solution la plus simple, la plus stable et la plus adéquate, compte tenu des écarts de revenus entre les provinces, consistait à céder à celles-ci la totalité de la taxe sur les produits et services (TPS). Un tel réaménagement, qui rompait avec la préférence québécoise traditionnelle pour une part plus grande de l’impoÌ‚t sur le revenu des particuliers, permettait à la fois de ramener l’écart fiscal vertical à un niveau acceptable, d’éliminer des transferts sociaux inadéquats et de restaurer l’autonomie des gouvernements provinciaux.
La Commission recommandait aussi une réforme du programme fédéral de péréquation, afin notamment de revenir à la norme des dix provinces et de rétablir pleinement la logique du régime fiscal représentatif. Il fallait à cet égard tenir compte de toutes les sources de revenus et éliminer les distorsions introduites par les accrocs à la méthode de calcul et par les ententes particulières avec certaines provinces. Enfin, la Commission réitérait l’opposition traditionnelle du Québec à l’utilisation par les autorités fédérales du « pouvoir de dépenser », afin de faire indirectement ce que la constitution ne permettait pas de faire directement.
Le rapport de la Commission sur le déséquilibre fiscal offrait donc une vision claire et historiquement ancrée de la fédération canadienne, un diagnostic chiffré du problème et des solutions audacieuses permettant de résoudre le déséquilibre fiscal dans le cadre des institutions existantes. On ne l’a guère relevé lors de sa publication mais, depuis le rapport de la Commission Tremblay dans les années 1950, peu de rapports commandés par le gouvernement du Québec avaient adopté une perspective aussi clairement fédérale. La Commission remettait par ailleurs en question la préférence traditionnelle des acteurs politiques québécois pour un nouveau partage de l’impoÌ‚t sur le revenu des particuliers.
L’enjeu du déséquilibre fiscal était ainsi mis sur la table, par un rapport documenté qui proposait des pistes réalistes de solution sans remettre en question le cadre constitutionnel existant et qui revendiquait en fait un meilleur respect des normes et des institutions fédérales.
La réaction immédiate du gouvernement fédéral a été négative, celui-ci niant l’existence du problème et affirmant mé‚me qu’au Canada un tel déséquilibre était impossible puisque les gouvernements des provinces avaient accès à toutes les grandes sources de revenus. Jusqu’à l’élection de janvier 2006, le gouvernement canadien a maintenu cette position, tout en adoptant différentes mesures pour corriger en partie le niveau des transferts (en ce qui concerne le financement de la santé notamment).
La vision qui était mise de l’avant par le gouvernement libéral privilégiait une compréhension pancanadienne de la fédération et des pratiques de collaboration qui relevaient plus de la bonne volonté et du pragmatisme que du respect de la constitution et des principes propres au fédéralisme. Les négociations sur le financement des programmes sociaux tout comme la refonte du programme de péréquation ont été révélatrices à cet égard. Dans le cas des soins de santé, le gouvernement fédéral a accepté en 2004 d’augmenter sa contribution et d’indexer celle-ci de 6 p. 100 par année pendant dix ans, mais cet engagement demeurait à sa discrétion et ne concernait pas l’éducation postsecondaire et les services sociaux. Quant à la péréquation, la mé‚me année, Ottawa a adopté un nouveau cadre qui rompait avec l’approche antérieure basée sur une formule stable et largement acceptée, pour rendre le budget du programme et sa répartition entre les provinces également discrétionnaires. En parallèle, des ententes particulières étaient conclues avec certaines provinces, amenant plusieurs observateurs à parler d’un fédéralisme à la carte, ou plus cruÌ‚ment d’un fédéralisme « au plus fort la poche » (« smash and grab federalism »).
Non seulement le déséquilibre fiscal était-il nié, mais toute l’idée d’une fédération reposant sur le respect de l’autonomie des provinces dans le cadre d’une division des pouvoirs et des ressources bien établie semblait occultée, au nom des valeurs de la majorité et de la bonne foi des différents gouvernements.
Si les choses en étaient restées là, la question du déséquilibre fiscal serait demeurée l’un des nombreux différends qui opposent le gouvernement fédéral et celui du Québec. Mais la perspective mise de l’avant par la Commission sur le déséquilibre fiscal avait également des attraits pour les autres provinces, pour les partis d’opposition à Ottawa et pour les spécialistes du fédéralisme fiscal. Presque immédiatement, en avril 2002, les ministres des Finances des provinces et des territoires se sont entendus pour commander conjointement une étude au Conference Board du Canada. à l’été 2002, lors de leur réunion annuelle à Halifax, les Premiers ministres recevaient cette étude et dénonçaient ensemble le déséquilibre fiscal dans la fédération. Un pas plus important encore était franchi en mai 2005, lorsque les provinces et les territoires ont convenu, dans le cadre du Conseil de la fédération, de former un Comité consultatif sur le déséquilibre fiscal.
Apparemment, la formation mé‚me de ce comité consultatif a été laborieuse, les différents gouvernements hésitant avant d’approuver l’un ou l’autre membre. Une fois en place, cependant, il a bien fonctionné, malgré les tensions et les négociations inhérentes à ce genre d’exercice. En bout de piste, les débats ont probablement été houleux, comme le suggèrent à la fois le titre du rapport et la réaction très négative du gouvernement de l’Ontario, qui s’est dissocié de ses conclusions.
Sur certains points, la vision mise de l’avant par le Comité consultatif semble plus proche de celle des gouvernements de Jean Chrétien et de Paul Martin que de celle proposée par la Commission sur le déséquilibre fiscal. Le Comité reconnaiÌ‚t bien suÌ‚r l’existence du déséquilibre fiscal et ses conséquences négatives pour la fédération. Mais il présente ce déséquilibre plus comme un problème de gouvernance et de transferts que comme une question d’autonomie liée au partage des ressources. Les auteurs du rapport considèrent en effet que « les concepts d’enchevé‚trement, de chevauchement et d’interdépendance sont plus pertinents » pour décrire la réalité canadienne que l’idée d’une division « claire et distincte » des responsabilités législatives. Mé‚me le recours fédéral au « pouvoir de dépenser » se voit reconnaiÌ‚tre le mérite d’avoir « contribué, dans le passé, à beaucoup d’éléments auxquels notre société attache de la valeur ». Plus largement, le Comité valorise « une union économique et sociale plus forte au sein du Canada », qui traduise « la façon dont les Canadiens voient leur pays et leur notion collective de la citoyenneté » et qui permette au gouvernement fédéral de « recevoir la visibilité et la reconnaissance qui lui reviennent ».
Sur le fond, le Comité du Conseil de la fédération converge quand mé‚me avec le diagnostic de la Commission sur le déséquilibre fiscal, en reconnaissant l’importance du déséquilibre fiscal, l’usage excessif du « pouvoir de dépenser » et le mauvais état de la péréquation et du financement des territoires. Les solutions proposées sont cependant différentes.
Les spécialistes consultés, note le rapport, penchaient en faveur d’une réallocation des revenus, mais « en général les provinces ont privilégié l’augmentation des transferts fédéraux ». C’est donc l’approche qui a été retenue. Le Comité consultatif recommande d’augmenter le montant par habitant versé dans le cadre du Transfert canadien en matière de santé (TCS) et du Transfert canadien en matière de programmes sociaux (TCPS) et de créer un programme d’ajustement des points d’impoÌ‚t pour rendre transparente la méthode de péréquation implicite incluse dans les transferts actuels. Il suggère par ailleurs une réforme majeure de la péréquation et du financement des territoires, pour revenir à des formules connues et stables. Dans le cas de la péréquation, cette réforme retiendrait la norme des dix provinces, le régime fiscal représentatif avec l’inclusion de tous les revenus (incluant ceux des ressources naturelles), le recours à une moyenne mobile décalée pour atténuer les variations de droits d’une année à l’autre, et la possibilité de réductions au prorata si les couÌ‚ts du programme devenaient excessifs pour le gouvernement fédéral. C’est cette approche généreuse de la péréquation qui a suscité la dissidence du Premier ministre ontarien. Le Comité favorise enfin des mécanismes légers de gouvernance, soit un Conseil fiscal des premiers ministres et un Institut canadien d’information sur la fiscalité.
Tout se passe comme si le Comité consultatif avait voulu créer un consensus parmi les provinces en demandant simplement au gouvernement fédéral de dépenser plus, à peu près dans le cadre des programmes actuels. Le plus étonnant, compte tenu du mandat initial du Comité, est l’absence presque complète de discussion sur un nouveau partage des revenus. Le Comité n’écarte pas cette hypothèse, il l’ignore tout simplement. De la mé‚me façon, le programme d’ajustement des points d’impoÌ‚t apparaiÌ‚t comme un bricolage principalement pragmatique, pour prolonger un statu quo boiÌ‚teux qui, de l’aveu mé‚me du comité, est basé sur des points d’impoÌ‚t « intégrés depuis des lustres à la fiscalité provinciale ». Le rapport du Comité comporte donc un angle mort, qui l’empé‚che de voir le déséquilibre fiscal comme une question d’autonomie, de pouvoirs et de revenus, c’est-à-dire comme un enjeu proprement fédéral.
Dans son discours de Québec le 19 décembre 2005, Stephen Harper apparaissait beaucoup plus autonomiste que le Comité consultatif du Conseil de la fédération. Le déséquilibre fiscal, disait-il alors, met en cause « le fonctionnement et l’esprit mé‚me de la fédération canadienne », en minant l’autonomie des provinces et en contournant les « compétences fédérales et provinciales telles que définies dans la constitution canadienne ».
Le document Rétablir l’équilibre fiscal au Canada, rendu public avec le budget fédéral de mai 2006, poursuit dans la mé‚me veine en reconnaissant l’écart entre la division des pouvoirs établie dans la constitution et les pratiques passées du gouvernement fédéral. Les gouvernements antérieurs, note le document, ont accru « les dépenses fédérales dans des domaines de responsabilité provinciale » tout en négligeant des « domaines relevant clairement du gouvernement fédéral », comme la défense, la sécurité à la frontière, l’immigration, la justice ou les peuples autochtones. Le document budgétaire, cependant, ne parle plus explicitement de déséquilibre fiscal. Comme son titre l’indique, il ne s’agit maintenant que de « rétablir l’équilibre fiscal au Canada ». Dans ce but, il faut notamment clarifier les roÌ‚les et les responsabilités des différents ordres de gouvernement, développer des «arrangements fiscaux prévisibles à long terme » et construire « une union économique concurrentielle et efficiente ». Le gouvernement Harper envisage en particulier de clarifier les roÌ‚les en augmentant ses dépenses pour la défense et la sécurité et en réduisant les impoÌ‚ts, de bonifier les transferts sociaux et de réformer la péréquation, et de travailler à réduire les obstacles aux échanges intérieurs, le tout en collaboration avec les provinces.
Les Conservateurs ont de toute évidence changé le message émanant d’Ottawa. Aussi prudent soit-il, leur document sur l’équilibre fiscal n’était tout simplement pas concevable avant le 23 janvier 2006. Mais ils se sont aussi éloignés de leur propre discours électoral sur le « fédéralisme dominateur » en ramenant la question du déséquilibre fiscal à un problème de clarification des roÌ‚les et des responsabilités. Comme dans le rapport du Conseil de la fédération, le partage des revenus est passé sous silence et le « pouvoir de dépenser » est traité en mode mineur. Ici aussi, la réponse privilégie des transferts et un programme de péréquation améliorés, sans engagements cependant quant à la hauteur de ces améliorations. L’union économique sert par ailleurs de monnaie d’échange, de demande fédérale en retour de concessions éventuelles sur les transferts. Les interventions publiques subséquentes de Stephen Harper et de Jim Flaherty ont confirmé le sens de la manœuvre, qui visait de toute évidence à réduire les attentes. Le fédéralisme d’ouverture semble déjà avoir atteint ses limites.
Le Groupe d’experts sur la péréquation et la formule de financement des territoires avait un mandat plus restreint, limité au calcul des droits de péréquation et à la méthode de financement des territoires. Ce mandat n’incluait mé‚me pas les accords particuliers sur les ressources extracoÌ‚tières conclus avec Terre-Neuve-et-Labrador et la Nouvelle-Écosse. Le Groupe n’en propose pas moins une vision claire du programme de péréquation, comme expression d’une conception proprement canadienne de l’équité, conception également fédérale puisqu’elle suppose une redistribution inconditionnelle « qui a pour objet de rendre possible (et non d’imposer) une relative comparabilité des services publics dans une fédération décentralisée ». « Il incombe à la province, et à elle seule », notent encore les experts, « de décider si elle veut offrir des services publics plus que comparables, moins que comparables ou sensiblement comparables ». Ce point de vue sur la péréquation constitue évidemment une lecture stricte des objectifs du programme, mais l’affirmer ainsi c’est déjà insister sur le principe d’autonomie propre au fédéralisme, principe souvent négligé au Canada.
Dans cet esprit, le Groupe d’experts propose le recours à la norme des dix provinces et à une version simplifiée du régime fiscal représentatif, ainsi que la prise en compte de toutes les sources de revenu des provinces à l’exception des frais d’utilisation et de la moitié des revenus tirés des ressources naturelles. Pour corriger les distorsions induites par l’exclusion de la moitié de ces revenus, le Groupe recommande l’instauration d’un plafond, sans lequel une province recevant de la péréquation pourrait se retrouver plus riche qu’une autre qui n’y aurait pas droit. Comme le Comité du Conseil de la fédération, le Groupe suggère aussi l’utilisation d’une moyenne mobile décalée.
La recommandation la plus significative du rapport, celle qui l’éloigne le plus des conclusions du Conseil de la fédération, concerne la règle de 50 p. 100 pour les revenus des ressources naturelles. Deux lectures peuvent é‚tre faites de cette proposition, toutes deux suggérées dans le rapport. La première évoque des principes, la seconde des considérations pragmatiques.
Pour les membres du Groupe, deux principes antagoniques sont en jeu dans ce cas. D’une part, il apparaiÌ‚t normal et nécessaire d’inclure les revenus des ressources naturelles puisque ceuxci « contribuent sensiblement à la capacité fiscale d’une province ». D’autre part, les ressources naturelles sont la propriété des provinces. Le programme de péréquation, écrivent les experts, « ne devrait pas aller à l’encontre de ce principe fondamental », ce qui implique qu’il ne devrait pas nier aux provinces tout l’avantage fiscal associé à l’exploitation des ressources. L’idée selon laquelle la propriété fait des rentes liées aux ressources des revenus d’un autre type apparaiÌ‚t un peu étrange. Les gouvernements ne sont-ils pas également propriétaires, disons, des casinos? Quoi qu’il en soit, dans le cas des ressources naturelles, le Groupe d’experts souhaite trouver un équilibre entre ces deux principes.
Il désire aussi garder à l’esprit une considération plus pragmatique, qui fait que plus les revenus inclus sont élevés, plus les contribuables de l’Ontario— une province qui profite peu de rentes liées aux ressources naturelles— devront payer. Il s’agit là, notent les experts, d’un véritable « paradoxe canadien ». Pour résoudre ce paradoxe, le Groupe s’est basé sur « son jugement » pour conclure qu’un « taux d’inclusion de 50 p. 100 combine les mérites des divers arguments et produit les résultats les plus raisonnables pour toutes les provinces bénéficiaires ». Les principes comptent, mais ils se contredisent en partie et puis, comme le note un passage de l’annexe 10, « les meilleures idées peuvent sembler intéressantes en théorie, mais ce que les gens veulent vraiment savoir, c’est le résultat final » (en anglais, on parle du « bottom line »). à un taux de 50 p. 100, l’inclusion des revenus tirés des ressources naturelles semble donc raisonnable.
Un peu comme le document budgétaire du gouvernement fédéral, le rapport du Groupe d’experts sur la péréquation et le financement des territoires contribue à limiter les attentes, en faisant la part des choses entre les exigences de l’équité et les contraintes politiques et financières associées au résultat final. Le rapport n’en constitue pas moins une pièce importante au dossier. Sans traiter du déséquilibre fiscal, qui ne relève pas de son mandat, le Groupe d’experts fait avec justesse le point sur les lacunes du programme de péréquation actuel et propose des solutions cohérentes et, dans l’ensemble, conformes aux recommandations des autres rapports. En insistant sur l’autonomie et le caractère inconditionnel de la péréquation et en soulignant les prérogatives des provinces en ce qui concerne les ressources naturelles, le rapport ramène aussi la discussion plus près de la perspective d’abord mise de l’avant par la Commission sur le déséquilibre fiscal.
En se diffusant, les idées perdent nécessairement leur pureté. En contrepartie, elles peuvent devenir efficaces politiquement. C’est ce qui est arrivé avec le déséquilibre fiscal, sans que l’on puisse dire pour l’instant ce qui restera au terme du processus de l’impulsion initiale. En devenant monnaie courante, en effet, les idées peuvent également é‚tre vidées de leur sens.
Si on se fie aux différents rapports, la convergence des principaux acteurs canadiens apparaiÌ‚t remarquable. Toutes les analyses reconnaissent maintenant l’existence d’un déséquilibre fiscal, toutes s’entendent pour réformer la péréquation en utilisant la norme des dix provinces— une idée qui semblait très audacieuse en 2002— et en respectant mieux l’approche du régime fiscal représentatif, et toutes admettent aussi qu’il faut améliorer les revenus des provinces. En ce sens, le débat politique initié en 2001 par le gouvernement du Québec a été fructueux.
Des écarts subsistent cependant quant au traitement des ressources naturelles dans le calcul de la péréquation, un enjeu dont les incidences politiques et financières sont majeures. Plus significativement, l’idée centrale au départ d’un nouveau partage des moyens financiers semble avoir été marginalisée. Mé‚me Québec ne semble plus y tenir. Le gouvernement de Jean Charest, en effet, a refusé de saisir l’opportunité créée par la baisse de la taxe fédérale sur les produits et services pour améliorer ses revenus et, dans ses discours, il insiste finalement assez peu sur le partage des moyens financiers. La mé‚me attitude résignée semble prévaloir en ce qui concerne l’inclusion de tous les revenus dans le calcul de la péréquation. L’important, disait Jean Charest à la fin mai, ce ne sont pas les moyens utilisés mais plutoÌ‚t le résultat final. Le résultat final, dans cette optique, semble se mesurer principalement à la hauteur des transferts.
Une telle approche, axée sur le « bottom line », risque de faire perdre au gouvernement du Québec les avantages stratégiques associés à un consensus large autour de l’idée de déséquilibre fiscal. Dans un contexte où les provinces ne s’entendent pas et où l’Ontario en particulier refuse toute réforme qui ne l’avantagerait pas directement, le Québec a tout avantage à adhérer à des principes clairs, ancrés dans une vision cohérente. Une telle vision était mise de l’avant par la Commission sur le déséquilibre fiscal. Cette vision prolongeait d’ailleurs la perspective autonomiste défendue par le Québec depuis les tout débuts de la fédération.
Dans cette optique, pour corriger véritablement le déséquilibre fiscal, il faut donner la priorité à un nouveau partage des moyens financiers dans la fédération, accompagné d’un programme de péréquation réformé pour le rendre cohérent et équitable, et d’un recul des dépenses et transferts fédéraux conditionnels dans les domaines de compétence provinciale. La bonification des transferts sociaux existants ne constituerait alors qu’un pis-aller.
Maintenant que l’idée de déséquilibre fiscal s’est imposée jusqu’à faire partie du discours commun partagé par la plupart des gouvernements, il serait dommage de perdre de vue la vision autonomiste à l’origine de cette idée, pour tout ramener à des objectifs qui ne seraient que comptables et qui, en définitive, ne régleraient rien.
