Depuis les travaux de la Commission Macdonald il y a 20 ans, les Canadiens ont eu peu d’occasions d’engager un véritable débat sur les perspectives économiques et sociales du pays. Mé‚me la récente campagne électorale, bien qu’elle ait révélé de nettes différences entre les partis relativement à quelques mesures politiques bien précises, n’a pas permis d’engager le débat sur les grands défis qui attendent le Canada.

L’IRPP a conçu le projet sur les priorités canadiennes pour contribuer à un débat de fond sur les choix et les priorités politiques du pays. La prémisse en est simple : mé‚me si c’est une réalité parfois difficile à accepter et à gérer, il n’en reste pas moins que nos gouvernements doivent choisir soigneusement les politiques à mettre en œuvre en fonction des ressources limitées dont ils disposent. Tout en prenant en considération les impératifs politiques, les gouvernements doivent ainsi également évaluer les couÌ‚ts, les avantages et les effets distributifs des politiques envisagées, ainsi que leurs retombées à long terme, puisque l’ensemble des bienfaits d’une mesure donnée n’apparaiÌ‚t souvent que bien après l’engagement des dépenses initiales.

Pour lancer ce projet, nous avons demandé à un groupe d’experts d’identifier les principaux défis politiques que le Canada se devra de relever à moyen terme. Les résultats de cet exercice font l’objet du présent article et des textes qui l’accompagnent. Pour la deuxième étape, l’IRPP entreprendra une série d’études pour évaluer en détail les effets de politiques conçues pour relever ces grands défis. Pour l’étape finale, nous réunirons un jury composé de membres possédant une expérience reconnue de l’analyse des politiques publiques pour faire le bilan des politiques proposées et dégager celles qui sont le plus susceptibles d’améliorer le bien-é‚tre économique et social des Canadiens.

Pour déterminer quelles sont ces grandes priorités, l’IRPP a donc réuni un groupe formé de 12 universitaires, analystes et praticiens ayant tous une solide connaissance des politiques publiques. Nos participants apportent un large éventail d’expertises et de perspectives provenant du monde universitaire, des milieux gouvernementaux et des établissements de recherche indépendants, de mé‚me que d’horizons politiques et régionaux divers.

Le 27 janvier dernier, nos 12 spécialistes ont participé à un atelier tenu dans les bureaux de l’IRPP pour convenir des huit principaux défis politiques auxquels le Canada est confronté. Ce choix devait reposer sur deux critères : leur importance par rapport au bien-é‚tre économique et social du Canada, et la possibilité de les relever à l’aide de mesures politiques précises. En début d’atelier, chaque participant a présenté les trois défis qui lui semblaient d’une importance particulièrement critique.

Leurs choix respectifs figurent au tableau 1. On peut voir qu’il y a plusieurs recoupements parmi les 36 défis proposés. Certains participants ont choisi des défis presque identiques, par exemple le vieillissement de la population. D’autres ont privilégié des défis reposant sur des thèmes analogues, notamment l’amélioration du capital humain, en les articulant toutefois autour d’enjeux et de priorités différents. Aussi a-t-on consacré la suite de l’atelier à recenser ces recoupements afin d’obtenir une synthèse représentative de toutes les idées mises de l’avant.

En fin d’atelier, les participants ont été appelés à voter pour les huit défis les plus importants à leurs yeux, parmi les 14 que l’exercice de synthèse avait dégagés. Les résultats de cet exercice (voir le tableau 2) serviront à identifier les sujets de recherche pour la prochaine étape du projet.

Étant donné l’étendue et la diversité de l’expertise de nos spécialistes, nous n’étions pas étonnés que ceux-ci aient des opinions divergentes et assez arré‚tées quant aux priorités politiques du Canada. Mais, malgré des différences bien senties, on relève aussi de grands enjeux communs. Le développement du capital humain et naturel, par exemple, ou l’amélioration de la productivité, indispensables à notre croissance économique à long terme. De mé‚me, la notion d’équité est au cœur des considérations de plusieurs, que ce soit entre jeunes et vieux, riches et pauvres, les générations d’aujourd’hui et celles de demain, comme l’indique une inquiétude largement partagée quant aux répercussions de l’insécurité économique et du vieillissement sur la cohésion sociale.

Plusieurs participants ont par ailleurs voulu rappeler l’importance de nos institutions. Comme le font valoir Tom Kent et Janice MacKinnon au début de leurs textes, l’élaboration de priorités politiques sera dénuée de sens si notre système de gouvernance, c’està-dire l’ensemble des instruments servant à déterminer et à mettre en œuvre des politiques efficaces, n’est pas à la hauteur. Selon eux plusieurs questions méritent notre attention, notamment le roÌ‚le du Parlement, la représentation électorale et le bon fonctionnement de la fédération. Ce dernier élément qui ressort dans plusieurs des textes sous différents angles— de l’unité nationale à la notion de citoyenneté commune en passant par la coopération fédéraleprovinciale et les relations fiscales— est à juste titre considéré comme une condition essentielle à une intervention gouvernementale efficace dans les autres domaines. La plupart de nos spécialistes s’entendaient sur ce point.

La notion de capital est un concept économique qui s’est étendu ces dernières années à plusieurs autres sphères et qui, selon Nancy Olewiler, est fort utile pour mieux comprendre les défis politiques canadiens. Comme elle le fait remarquer, le Canada jouit d’un abondant capital humain (une population instruite et en santé), naturel (nos réserves de ressources naturelles), physique (notre infrastructure publique et privée) et social (une démocratie stable et une société civile). En soulignant l’importance du « capital public », c’est-à-dire les éléments du bien collectif qui réclament une action gouvernementale, elle affirme que « nous avons vécu de ce capital public tout en y consacrant trop peu d’investissements ou des investissements inefficaces ». Plusieurs autres participants sont aussi de cet avis, en ce qui a trait notamment au capital humain et naturel.

L’éducation, la formation et le développement des compétences sont d’une importance indiscutable pour tous nos contributeurs. C’est d’ailleurs le seul défi qu’ils ont unanimement inscrit à leur liste de huit priorités. Mais là encore, le raisonnement, les facteurs en jeu ainsi que l’approche à privilégier varient selon chacun. Ainsi Janice MacKinnon, Kevin Lynch et Anne Golden, qui donnent priorité à la productivité et à l’innovation, jugent indispensable de disposer au préalable d’une main-d’œuvre instruite et qualifiée. On retrouve le mé‚me raisonnement chez Pierre Fortin et Robert Lacroix, bien que ce dernier mette l’accent sur la capacité d’innover dans une économie du savoir et, par conséquent, sur la nécessité d’injecter des fonds supplémentaires dans l’enseignement postsecondaire et la recherche universitaire. Pierre Fortin est quant à lui catégorique : « Nous devons d’urgence (…) promouvoir les compétences essentielles que sont l’alphabétisme et l’arithmétique », car c’est l’acquisition de ces compétences de base par la population qui produira le meilleur rendement sur nos investissements publics. D’autres vont dans le mé‚me sens en évoquant le problème chronique du décrochage scolaire, les besoins croissants en métiers spécialisés, les lacunes de la formation linguistique des immigrants et les déboires connus dans le dossier de la scolarisation des autochtones. Ceci donne à penser que le principal défi en matière de capital humain est probablement celui d’assurer une meilleure allocation des ressources.

Toutes ces questions rappellent, par ailleurs, que la raison d’é‚tre de l’éducation ne se limite pas à répondre aux besoins du marché du travail; elle permet aussi d’améliorer la qualité de vie, la mobilité sociale et le capital social. C’est cette mé‚me conviction qui anime plusieurs de nos défenseurs du capital humain qui préfèrent nettement mettre l’accent sur la jeunesse et la petite enfance. Tom Kent estime à ce propos qu’on ne répondrait pas aux vrais besoins en se contentant d’améliorer l’enseignement postsecondaire. La priorité absolue consiste selon lui à prendre soin de nos enfants et de leur développement. Un avis partagé par Jane Jenson, Judith Maxwell et Ken Battle, pour qui l’apprentissage précoce est un déterminant clé de réussite scolaire, une préparation à l’apprentissage permanent et un outil de prévention chez les enfants vulnérables et à risque. Ces quatre auteurs préconisent donc un meilleur accès à des services de garde de qualité, pas seulement dans la perspective de développer notre capital humain mais également dans celle de soutenir les familles et les communautés, notre capital social.

Nancy Olewiler plaide aussi avec conviction en faveur de la protection et de la valorisation de notre capital naturel, un point de vue repris par Anne Golden. Minerais, foré‚ts, eau douce et faune ne sont que quelquesunes des nombreuses ressources naturelles du Canada, qui sont toutes à leur façon indispensables à la production de la majorité des biens et services que nous produisons. Mais l’incurie qui caractérise leur gestion (à tel point que nous n’avons aucune idée des réserves dont nous disposons et moins encore du rythme auquel elles s’épuisent) a engendré des pertes inquiétantes.

Mme Olewiler note que, paradoxalement, certaines ressources non renouvelables comme les combustibles fossiles et les minéraux, dont les prix reflètent de plus près la rareté, sont en fait mieux gérées que les foré‚ts et les stocks de poissons. Elle rappelle enfin que la façon dont nous gérons nos ressources a des répercussions profondes pour bien des régions rurales dont c’est le principal moyen de subsistance.

Anne Golden en appelle également à une meilleure gestion de nos ressources, en particulier des foré‚ts, de l’eau, du pétrole et du gaz naturel, d’autant plus que la forte demande actuelle nous offre l’occasion idéale d’élaborer une stratégie d’optimisation de leurs avantages économiques dans une perspective de développement durable. Elle ajoute que la question du réchauffement planétaire devrait constituer l’axe d’une stratégie globale de gestion des ressources naturelles, et elle préconise la tenue d’un débat ouvert et créatif sur les changements climatiques en vue d’adopter des programmes d’échange de droits d’émission et des cibles mieux définies pour les grands pollueurs. Bref, il serait grand temps de passer à l’action.

Robert Lacroix et Jim Stanford ont aussi retenu les changements climatiques parmi leurs principaux défis, mais sans intégrer cette priorité à la gestion des ressources naturelles : on peut en effet soutenir que, tout en étant connexes, les deux questions nécessitent une réponse politique différente. Tous deux exhortent le Canada à respecter ses engagements de Kyoto, mais abordent la question d’un angle différent. Le premier réclame d’Ottawa qu’il respecte le principe pollueur-payeur pour prendre en compte la responsabilité de l’Alberta, qui, mé‚me si elle ne compte que 10 p. 100 de la population canadienne, a généré 46 p. 100 de la hausse des gaz à effet de serre depuis 1990. Le second met l’accent sur la conservation et estime qu’en investissant dans les technologies propres, le transport en commun et les véhicules peu énergivores, le Canada se rapprocherait des cibles de Kyoto sans sacrifier sa croissance économique

Si, au départ, seuls 4 des 12 participants avaient inscrit le capital naturel et l’environnement parmi leurs trois priorités, ils ont convaincu l’atelier de leur importance et ont finalement obtenu 10 voix en leur faveur.

Le bien-é‚tre économique repose à l’évidence sur de nombreux facteurs, comme l’explique Lars Osberg, mais le revenu demeure l’un des plus importants. Or, si l’amélioration à long terme du niveau de vie passe par l’augmentation du revenu moyen, le niveau de productivité d’un pays est lui un déterminant clé de son revenu par habitant. Aussi, on ne saurait sousestimer l’importance de la productivité, bien que cette notion puisse sembler obscure pour beaucoup de gens. L’augmentation du niveau de productivité et de son taux de croissance arrive d’ailleurs en té‚te des priorités de Kevin Lynch, Anne Golden, Tom Kent et Janice MacKinnon. Cet enjeu est également repris indirectement par cinq autres auteurs, qui soulignent l’importance d’améliorer notre performance en ce qui concerne le capital humain, puisqu’une main-d’œuvre qualifiée et expérimentée est aussi plus productive.

Si Janice MacKinnon explique le retard de la productivité canadienne par notre faible capacité d’innovation, Tom Kent exprime son inquiétude à ce chapitre en proÌ‚nant le « travail intelligent ». La première juge essentiel d’investir dans la recherche-développement (R-D) et soutient qu’il incombe aux gouvernements d’en faire plus, c’est-à-dire de financer la recherche et d’inciter nos entreprises à multiplier leurs efforts de R-D. Le second propose de réformer le régime fiscal et le cadre de réglementation pour inciter entreprises et particuliers à épargner, à investir, à prendre des risques et à créer des occasions d’affaires.

Les revenus des Canadiens augmenteront au rythme de notre productivité quoi qu’il arrive à l’étranger, mais ceci ne veut pas dire que l’on ne doit pas se soucier de ce qui se passe ailleurs. Kevin Lynch note à cet égard que notre productivité moyenne est inférieure à celle de nos principaux partenaires commerciaux, les États-Unis surtout, et que cet écart se creuse en raison de nos faibles taux de croissance. Il ajoute que les dépenses du secteur privé aussi bien en R-D qu’en machinerie et équipement, deux facteurs déterminants de productivité, sont aussi très inférieures à celles d’autres pays développés. L’accroissement de ces taux d’investissement, conclut-il, est au cœur du défi de la productivité canadienne.

Anne Golden s’inquiète pour sa part de notre faible « compétitivité » (terme global qu’elle utilise pour parler de divers facteurs de productivité et de croissance) dans une économie mondialisée en rapide mutation. Outre la dynamisation de la productivité et de l’innovation, elle considère qu’il faut aussi (tout comme Kevin Lynch d’ailleurs) augmenter l’investissement étranger direct sortant et entrant. Ce dernier est en effet une source importante de transfert technologique par les entreprises étrangères.

Elle souligne également l’avantage considérable qu’il y aurait à continuer de réduire les couÌ‚ts liés au mouvement des biens traversant la frontière canadoaméricaine, compte tenu de l’importance des flux d’échanges quotidiens. Nancy Olewiler abonde dans le mé‚me sens. à son avis, nous nous devons d’améliorer la coopération et les relations commerciales avec notre voisin du Sud, non seulement comme un objectif valable en soi mais aussi pour nous permettre de mieux affronter la concurrence de plus en plus vive des marchés émergents.

La croissance de la productivité a été retenue par la moitié seulement de nos participants, bien que ce soit un enjeu important pour l’accroissement du niveau de vie. Par ailleurs, l’appui donné aux deux défis connexes de création et de commercialisation du savoir et du capital humain (respectivement 6 et 12 votes) nous permet de supposer que la productivité canadienne constitue une priorité plus largement partagée que ne l’indiquent les résultats bruts.

Le portrait de la situation du Canada au sein de l’économie mondiale que nous trace Robert Lacroix au début de son texte est de plus en plus connu. Le perfectionnement des technologies de transport et de communication ainsi que l’expansion des flux financiers et commerciaux, soutient-il, exposent inévitablement des pays comme le noÌ‚tre aux chocs économiques qui ébranlent d’autres régions du globe, ce qui entraiÌ‚ne des mouvements de capitaux et de maind’œuvre entre catégories d’emploi, secteurs d’activité et régions géographiques. Le Canada et les États-Unis parviennent à s’adapter assez rapidement mais ces chocs n’en causent pas moins souvent des difficultés temporaires, notamment sous forme de mises à pied. Et pour les travailleurs peu qualifiés ou moins mobiles, ces difficultés peuvent s’avérer plus difficiles à surmonter.

Les raisons ne manquent donc pas de justifier des mesures de sécurité économique offrant à chacun un « filet de protection sociale ». La première étant d’ordre moral : aider ceux qui sont dans le besoin, mé‚me si leur situation risque de perdurer. Mais Lars Osberg avance un raisonnement plus subtil fondé sur la nécessité de rajustements économiques en cas de perturbations. En effet, tout un chacun sera mieux disposé à participer à une économie sujette à de telles perturbations s’il se sait protégé par un filet de sécurité qui le prémunit contre les coups durs. En intégrant cette forme de « gestion du risque » à la notion de protection sociale, Osberg prend en compte les effets de l’incertitude économique sur le bien-é‚tre des individus.

Clairement mis de l’avant par Ken Battle et Judith Maxwell, le thème de la sécurité économique est indirectement repris par d’autres auteurs. Ken Battle déplore l’absence d’un système cohérent de « prestations pour adultes » qui mettrait de l’ordre dans notre mosaïque de programmes, de l’assurance-emploi à l’aide sociale en passant par les prestations pour enfants, l’aide aux invalides et le régime de pensions. Non seulement chaque programme compte-t-il son lot de problèmes, dit-il, l’engrenage de la pauvreté, par exemple, ou la discrimination, mais ils poursuivent parfois des objectifs carrément contradictoires. La refonte d’un système global de prestations pour adultes figure donc en té‚te de ses priorités.

Judith Maxwell se penche de son coÌ‚té sur la situation des adultes en aÌ‚ge de travailler qui sont pris avec des emplois précaires et peu rémunérés. Pour certains, ces emplois servent de tremplin vers un poste permanent mieux payé, mais trop nombreux sont ceux pour qui cette situation persiste. Ces travailleurs trouvent difficilement des services de garde adéquats à prix abordable et ils parviennent rarement à se perfectionner. Le fait de se trouver dans ce genre d’emploi précaire et sans avenir en termes d’acquisition de compétences, de rémunération et de sécurité économique a des conséquences néfastes à long terme pour leurs familles, leurs enfants et pour les quartiers où ils vivent. Elle conclut à la nécessité de mettre en place de meilleurs parcours favorisant le passage de l’école au marché du travail pour les jeunes adultes.

à l’instar de Judith Maxwell, Jim Stanford déplore les conséquences du travail peu rémunéré. Mais il s’inquiète surtout de la concentration et de l’étendue de la pauvreté au Canada, et de l’exclusion sociale qui s’ensuit. Il observe que l’incidence de la pauvreté ne semble pas avoir progressé au cours des dernières années, mais il montre que son étendue et sa concentration— aussi bien géographique que parmi certains groupes identifiables comme les immigrants et les minorités visibles— ont sensiblement augmenté. Le Canada compte aujourd’hui plus de quartiers pouvant é‚tre qualifiés de « défavorisés », alors que les familles à faible revenu étaient autrefois dispersées dans des quartiers où les revenus étaient plus variés. L’auteur s’interroge sur les répercussions de cette concentration de la « pauvreté selon le code postal » sur le mieux-é‚tre des familles et des collectivités

Lars Osberg s’intéresse pour sa part aux changements intervenus aux deux extrémités de la répartition des revenus, et note qu’il y a eu un accroissement des inégalités de revenus au Canada. Il trouve particulièrement alarmante la baisse radicale du revenu réel des ménages qui se situent au bas de l’échelle. La multiplication simultanée des sans-abri et des maisons-chaÌ‚teaux illustre cet écart confirmé par toutes les données. Or l’inégalité croissante des revenus fragilise le tissu social, porte atteinte aux institutions fondées sur la confiance et la générosité, et amoindrit la civilité qui doit régner entre citoyens, une observation qui renvoie à la notion de « capital social » souvent reprise dans le débat public.

La discussion portant sur les enjeux qui entourent la sécurité économique et l’exclusion sociale est reflétée dans trois des priorités identifiées par les participants dans leur liste finale : amélioration de la situation d’emploi et de l’employabilité des adultes, amélioration de la sécurité économique des familles avec enfants, réduction de la pauvreté et de l’exclusion. Aucun de ces trois défis n’a récolté plus de sept votes, mais neuf participants ont accordé leurs voix à au moins l’un d’entre eux.

L’enjeu du vieillissement de la population— la « tempé‚te démographique » qui se pointe à l’horizon pour reprendre l’expression imagée de Pierre Fortin— figurait parmi les priorités de départ de quatre participants ; il a finalement été retenu comme un des huit principaux défis du Canada par les deux tiers du groupe.

Le débat sur les soins de santé et la viabilité financière du système public repose essentiellement sur ce dilemme : comment répondre aux besoins de santé d’une population qui vieillit rapidement alors mé‚me que le nombre de travailleurs contribuant au financement des services et programmes destinés aux personnes aÌ‚gées est appelé à diminuer. Selon Janice MacKinnon, nous devons à tout prix introduire des moyens de financement liés à l’usage du système afin d’avoir les bonnes mesures incitatives et empé‚cher que les dépenses de santé n’empiètent sur le financement d’autres domaines qui influent davantage sur l’état de santé de la population, notamment l’éducation, la lutte contre la pauvreté et l’environnement.

La santé constitue une priorité majeure pour l’ensemble de nos spécialistes. Alors que cinq d’entre eux ont accordé leurs voix à la nécessité d’assurer la pérennité du système de santé, plusieurs ont soutenu en atelier que l’objectif à poursuivre était en fait celui d’améliorer l’état de santé de la population, et ce défi connexe a obtenu sept voix. Au total, 11 participants sur 12 ont voté pour l’un ou l’autre de ces défis.

Afin de parer à ce grand tournant démographique, Janice MacKinnon et Anne Golden préconisent un renforcement des mesures favorisant une plus grande participation au marché du travail. Mais si la première privilégie le développement de la main-d’œuvre actuelle et future, notamment celle des autochtones, la seconde juge plus prometteur de mettre l’accent sur les travailleurs aÌ‚gés.

Par ailleurs, comme il sera important d’attirer et de retenir de jeunes travailleurs mobiles et hautement qualifiés, Janice MacKinnon et Pierre Fortin sont d’avis qu’il faudra assurer un partage plus équitable du fardeau fiscal entre générations, c’est-à-dire entre ceux qui contribuent au financement des dépenses publiques et ceux qui en bénéficient. Pour ce dernier, la notion d’équité s’étend également aux prochaines générations et par conséquent nécessite une réduction du niveau de la dette publique.

Le vieillissement de la population et les liens intergénérationnels figurent aussi parmi les priorités de Judith Maxwell. Le plus urgent à ses yeux est de répondre aux besoins des familles à chaque stade du cycle de vie, afin d’y préserver les liens naturels d’entraide et de partage. Cela nécessiterait selon elle de mettre en place des systèmes de soins pour les tout-petits comme pour les très aÌ‚gés, ainsi qu’une meilleure préparation et trajectoire vers le marché du travail pour les jeunes adultes.

En résumé, les thèmes issus de cette journée de discussion ont obtenu l’appui de l’ensemble des participants, qui ont ainsi témoigné de leur volonté de trouver un terrain d’entente sur les grands enjeux qui ont été soulevés, du capital humain et naturel à la productivité en passant par la croissance, le changement démographique et la sécurité économique.

Néanmoins, ces enjeux sont perçus par chacun sous des angles différents, laissant ouverte la question des instruments politiques les plus adéquats pour relever les défis qu’ils ont recensés. C’est cette question que l’IRRP se propose d’explorer au cours de la prochaine phase de ce projet.

En terminant, nous désirons remercier chaleureusement chacun des participants d’avoir accepté de prendre part à cet exercice et de nous avoir accordé le bénéfice de leur jugement et expertise.