Le Canada a la chance de posséder d’abondantes ressources en capital, que ce soit en termes de capital humain (population instruite et bien portante), de capital naturel (foré‚ts, eau douce, faune, écosystèmes variés), de capital physique (excellente infrastructure publique, pour ce qui est notamment des routes, ports et chemins de fer, de l’épuration des eaux et du traitement des eaux usées, des écoles et des hoÌ‚pitaux) ou de capital social (une société civile et une démocratie stable).
Mais, en ce qui concerne notre capital public, nous n’y avons pas consacrés les investissements nécessaires au cours des dernières années, ou ils se sont avérés inefficaces.
Le capital public se compose des éléments du capital humain, naturel, physique et social dont les gouvernements assurent ou soutiennent la prestation en raison de leur caractère de bien collectif. L’état actuel de ce capital public, sur le plan quantitatif et qualitatif, exige maintenant des réinvestissements importants, faute de quoi le Canada verra compromise sa capacité d’assurer durablement une qualité de vie supérieure à l’ensemble de sa population. Tel est donc notre défi principal : maintenir de solides investissements dans le capital public de la nation.
Les gouvernements tendent à sous-investir dans le capital public lorsqu’ils sont pressés par la concurrence (intérieure ou extérieure), qu’ils ont trop peu de marge fiscale ou de pouvoir de taxation (c’est le cas des gouvernements municipaux), qu’ils font face aux demandes d’un secteur très en vue (comme celui de la santé) ou qu’ils doivent compenser le ralentissement du cycle économique. Le plus souvent, leur stratégie consiste alors à réduire leurs investissements et à vivre du capital accumulé en attendant « des jours meilleurs ».
Par ailleurs, mé‚me lorsqu’ils investissent, il arrive que les dépenses publiques s’avèrent inefficaces, c’est-à-dire qu’elles ne produisent pas les résultats escomptés, en raison des pressions des groupes d’intéré‚ts, de l’opportunisme politique, de connaissances scientifiques ou techniques lacunaires, ou d’analyses préalables insuffisantes. Il peut aussi arriver qu’un gouvernement soit incapable ou empé‚ché de mettre une mesure en œuvre à cause d’une opinion publique contraire, par suite de querelles fédéralesprovinciales, de manœuvres judiciaires ou politiques de parties intéressées, ou par manque de leadership.
Les trois enjeux politiques que j’ai retenus, soit l’épuisement du capital naturel, les insuffisances du système éducatif et l’amélioration des relations canado-américaines, illustrent bien la menace qui pèse sur notre capital public. Étant donné l’importance du capital dans tout ce que nous produisons, ces enjeux sont intimement liés à plusieurs autres. L’état de santé de la population et la performance de notre système de santé, par exemple, sont indissociables de la situation des hoÌ‚pitaux, du personnel soignant, des revenus et du niveau d’instruction de la population ainsi que des agents agresseurs environnementaux. De mé‚me, notre productivité dépend des capitaux investis, de la qualité de la main-d’œuvre, de l’esprit d’entreprise, du flux des échanges commerciaux et de nos ressources naturelles.
Dans plusieurs régions du pays, la quantité et la qualité de notre capital public ont diminué au point de compromettre les moyens d’existence des gens et de menacer la productivité du secteur primaire ; cette diminution est telle que nous avons mé‚me peut-é‚tre atteint le stade où nous ne pourrons renverser ce processus de dégradation, mé‚me au prix fort. J’ai interrogé mes collègues sur leurs trois priorités politiques. Aucun n’avait songé au capital naturel. Quand j’ai parlé de mon intention d’en faire un enjeu majeur, l’un d’eux m’a répondu : « Effectivement, si l’environnement perd sa capacité de préserver la vie ou de contribuer à notre qualité de vie, les autres priorités n’auront guère d’importance. »
Les exemples de perte du capital naturel sont nombreux. Qu’on songe au déclin de ressources renouvelables comme la faune et les espèces marines sauvages, le saumon et la morue étant parmi les populations les plus touchées (graphique 1). Qu’on songe aussi aux foré‚ts (graphique 2), à la perte terres arables due à l’érosion, à l’irrigation et au bétonnage de sites naturels, ou encore à la conversion de sols humides. Des terres agricoles de grande qualité sont ainsi sacrifiées à l’étalement urbain (graphique 3) et bon nombre de nos ressources environnementales sont menacées par la pollution de l’air et des eaux, la réduction de la biodiversité et les changements climatiques. Non sans ironie, nos stocks de ressources non renouvelables— minéraux et combustibles fossiles— sont en meilleur état en termes de viabilité puisque le marché tient compte de leur valeur de rareté (mais non de couÌ‚ts sociaux comme la pollution).
Les défis en ce domaine sont également nombreux. Il nous manque tout d’abord des données fiables sur la quantité de capital naturel dont nous disposons, à plus forte raison sur celui que nous perdons. Statistique Canada et d’autres agences des trois ordres de gouvernement, sans compter plusieurs ONG, ont récemment consacré plus d’efforts à mesurer ce capital. Nous savons mieux mesurer la couverture forestière, nos ressources et réserves de minéraux et d’énergie, mais nous sommes encore loin d’une base de données complète sur nos biens naturels et plus loin encore de pouvoir suivre leur évolution. Et notre capacité de mesurer le capital environnemental est encore moindre.
Les réponses apportées par nos politiques publiques à la perte de capital naturel se sont malheureusement souvent révélées inefficaces. La gestion des pé‚ches marines a raté l’objectif de pé‚ches durables, la pé‚che à la morue en offrant l’exemple le plus éloquent.
Les licenses de bateaux et d’exploitation, la réglementation des engins de pé‚che, l’imposition de quotas ou de limites des jours de pé‚ches n’ont pas eu le succès escompté, soit parce qu’elles portent sur certains aspects seulement du problème de libre accès, soit parce qu’elles ne sont pas exécutoires ou appliquées, ou encore parce que nous en savons trop peu sur les caractéristiques biologiques des espèces menacées.
Certes, des forces exogènes comme la présence de flottes de pé‚che étrangères, la température de l’eau et les conditions biologiques jouent un roÌ‚le important, mais cas après cas, la réglementation nationale est un facteur contribuant à la perte des populations de poissons sauvages.
Nos politiques environnementales souffrent des mé‚mes insuffisances. Qui croit sérieusement que le « Défi d’une tonne »— qui demande aux Canadiens de réduire d’une tonne leurs émissions annuelles de gaz à effet de serre, d’investir dans les technologies d’économie d’énergie et de privilégier les transports publics— contribuera vraiment à réduire les émissions de gaz à effet de serre si l’on n’inclut pas, dans le prix de l’énergie, le couÌ‚t de la dégradation de l’environnement? Les marchés évaluent rarement les couÌ‚ts de pollution, tandis que les organismes de réglementation et les commissions de service public hésitent à autoriser l’intégration de mesures de conservation ou du couÌ‚t de la dégradation environnementale dans le prix de base de l’électricité et du gaz naturel.
Le Canada, surtout au niveau fédéral, mise beaucoup sur des lignes directrices environnementales non contraignantes (sur la qualité de l’air et les déchets toxiques, par exemple). Mais si les systèmes de conformité volontaire donnent aux gens bonne conscience et constituent d’excellentes stratégies commerciales, ils n’entraiÌ‚nent aucune réduction durable des agents agresseurs environnementaux en l’absence d’une tarification à l’appui des politiques dissuasives, comme le montrent plusieurs études.
Les demandes contradictoires des parties intéressées peuvent paralyser les organismes de réglementation. Par exemple, les gestionnaires du secteur des pé‚ches tendent à s’incliner devant les intéré‚ts à court terme de ceux qui en vivent, alors que la seule politique qui assurerait la survie à long terme d’une espèce marine réside dans l’imposition de longs moratoires sur les pé‚ches et la création de zones protégées. De mé‚me, les règlements provinciaux en matière de reboisement ont été appliqués au fil du temps de façon très variable sous la pression des adeptes de la coupe irresponsable. Et comme il faut des dizaines d’années pour repeupler les foré‚ts en essences précieuses, les mauvaises décisions du passé reviennent nous hanter pendant longtemps. Elles peuvent mé‚me é‚tre irréversibles, et les pertes irréparables, comme c’est le cas quand les gouvernements autorisent la conversion de terres de grande valeur écologique en lotissements résidentiels à faible densité avec routes et services auxiliaires, en vue d’en tirer des revenus d’impoÌ‚t foncier.
Les couÌ‚ts sociaux potentiels des décisions qui favorisent la déperdition de notre capital naturel sont énormes. Le déclin de nos régions rurales est à la fois un problème politique et un facteur décisif d’érosion du capital naturel des régions. Certaines pertes sont inéluctables, quand s’épuise par exemple un minerai. D’autres sont pourtant évitables, comme les pertes de bois exploitable et de stock de poissons, qui se traduisent dans la population par des pertes d’emplois et de revenus. Sans compter les collectivités qui perdent leur identité, leur mode de vie et voient leurs habitants s’expatrier.
Ces déchirements sociaux sont particulièrement ressentis dans les communautés autochtones et les collectivités proches de la terre. Et leurs couÌ‚ts augmentent lorsqu’il nous faut remplacer le capital naturel perdu par du capital physique. La reconversion des terres humides à des fins d’habitation pourrait se révéler bien moins avantageuse qu’on ne le croit pour l’ensemble de la société. L’adaptation aux changements climatiques nous couÌ‚tera des milliards et menacera des collectivités entières. Le dendroctone du pin ponderosa est en voie de détruire la foré‚t boréale de l’Ouest canadien et, du mé‚me coup, les moyens de subsistance de ses habitants. Le projet Biosphère II, qui visait à recréer la nature au prix de 83 millions $ l’acre, a échoué, prouvant qu’il n’est ni facile ni économique de remplacer la nature.
Le Canada investit annuellement des milliards de dollars dans l’éducation et le développement des compétences. Nos dépenses par habitant sont parmi les plus élevées des pays de l’OCDE, mais de nombreux problèmes continuent de nuire à notre productivité, à notre qualité de vie et à notre capital social.
Ainsi, la répartition de nos dépenses en éducation, entre l’enseignement postsecondaire (EPS) et l’apprentissage de métiers spécialisés, ne répond ni aux pressions du marché ni à l’évolution démographique. Si nous maintenons notre politique d’immigration actuelle, nous devrons améliorer la formation linguistique et multiplier les politiques favorisant l’adaptation aux normes canadiennes. Et les peuples autochtones vivant ou non dans des réserves tardent à bénéficier véritablement des politiques d’éducation et de développement des compétences passées et actuelles, d’où le besoin continu d’importantes réformes pour améliorer leur situation.
Malgré de très fortes dépenses par habitant dans le domaine de l’éducation, le Canada n’a pas su y investir les fonds nécessaires lorsque la demande en éducation était à son sommet et quand les besoins en compétences spécialisées ne cessaient d’augmenter. Les dépenses réelles par habitant en EPS ont diminué dans tout le pays au cours des années 1990, alors mé‚me que les effectifs universitaires augmentaient au-delà de la capacité d’absorption du système. à l’exemple de la reforestation, les conséquences du sousinvestissement sont généralement ressenties à plus long terme.
Depuis, on a réinvesti dans la recherche mais très peu dans l’enseignement comme tel. Beaucoup d’étudiants suivent leurs cours dans des classes immenses et prolongent leurs études parce que trop de cours affichent complet ou qu’ils doivent travailler à temps partiel pour payer leurs droits de scolarité. Ceux qui croient que la qualité de l’enseignement postsecondaire s’est maintenue n’ont pas visité d’université depuis longtemps. Et c’est sans parler du sousinvestissement dans l’apprentissage de compétences particulières, notamment dans la formation des professionnels de la santé : médecins, personnel infirmier et techniciens de laboratoire.
Selon les rapports de l’Institut canadien d’information sur la santé, le Canada compte environ 300 000 infirmières, dont 70 p. 100 ont plus de 40 ans. Au terme de la présente année, 13 p. 100 d’entre elles auront 65 ans et prendront pour la plupart leur retraite, tout comme bon nombre de celles qui ont de 55 à 64 ans. Fin 2006, plus de 50 000 d’entre elles auront ainsi quitté le secteur de la santé. Or le Canada ne produit annuellement qu’environ 10 000 nouvelles infirmières, et les autorités chargées de l’octroi des licences exigent désormais des infirmières accréditées qu’elles possèdent un baccalauréat. Nous avons comblé certaines lacunes en recourant à des infirmières étrangères, mais cette solution qui, incidemment, nuit aux pays en développement n’est pas viable à long terme. Et les pays d’où elles proviennent tentent d’ailleurs de contenir cette fuite des cerveaux.
Si les statistiques montrent qu’un diploÌ‚me universitaire est essentiel à l’obtention d’un poste bien rémunéré dans les secteurs où l’on prévoit une forte croissance de l’emploi, notre politique d’éducation a trop insisté sur l’EPS comme voie exclusive vers des postes de qualité. Les écoles secondaires publiques ont sensiblement réduit l’apprentissage des compétences qui ne sont pas liées aux matières de base, de sorte que les élèves ont de plus en plus de mal à obtenir la formation propre aux métiers spécialisés. On peut acquérir ces compétences dans des cégeps ou des établissements privés, par une formation en milieu de travail ou des programmes de stages, mais les données indiquent que les jeunes sont de moins en moins nombreux à choisir cette voie. Sans parler des élèves qui décrochent parce qu’ils ne croient pas avoir besoin d’un programme les préparant à l’université ou ne pensent pas le réussir. Bref, le Canada manque sérieusement de candidats aux métiers spécialisés.
La formation linguistique constitue un autre défi de taille pour le Canada. Le gouvernement fédéral a annoncé qu’il répondrait à l’enjeu d’une population vieillissante en accueillant des immigrants en plus grand nombre. Mais il n’a pas adapté l’offre de formation linguistique en conséquence. Le personnel éducatif du secteur public ne dispose pas des ressources nécessaires à la prestation d’une bonne formation linguistique, que ce soit avant ou après le secondaire V. Et les normes de qualité restent inégales dans le secteur privé. Il faudra donc de meilleures politiques pour relever ce défi, et non seulement des investissements supplémentaires.
Les relations économiques et politiques entre le Canada et les ÉtatsUnis se répercutent sur toutes les formes de capital. Ces relations sont mises à dure épreuve par les réactions différentes de chaque pays face au terrorisme et aux questions de sécurité, par des litiges commerciaux ou par des politiques sociales et culturelles divergentes, pour ne citer que quelques domaines clés. Mais nos liens avec les États-Unis restent plus nombreux que nos motifs de discorde. Ainsi, la sécurité et la lutte contre le terrorisme sont des enjeux nord-américains qui ne se réduisent pas à un problème américain. Or le Canada a sous-investi pendant de longues années dans ses forces armées et la protection de sa frontière. Et, bien qu’on ait annoncé une forte augmentation du budget militaire, nous resterons largement dépendants des États-Unis pour assurer notre sécurité.
Le Canada devrait consacrer une part beaucoup plus grande de son PIB à ses dépenses militaires et de sécurité, indépendamment du soutien de son voisin. D’autant que la sécurité est aussi un enjeu commercial. C’est en effet le flux des échanges et les couÌ‚ts d’exportation qui risquent d’écoper si les États-Unis prennent unilatéralement des mesures de sécurisation des frontières.
Entre-temps, les différends commerciaux continuent de nuire à l’industrie canadienne et à supprimer des emplois. On songe ici au bois d’œuvre, à l’électricité, aux barrières imposées à des produits agricoles comme le bœuf, les pommes de terre ou les tomates. Le Congrès américain a toujours été et restera protectionniste. Si nous souhaitons préserver nos exportations vers notre tout premier partenaire commercial, nous ne saurions négliger nos relations avec ses dirigeants. L’abolition de l’ALENA nuirait beaucoup plus au Canada qu’aux États-Unis. Or l’importance de nos ressources énergétiques est d’autant plus grande aujourd’hui, alors que les États-Unis dépendent de plus en plus du pétrole étranger et compte tenu de l’instabilité grandissante au Moyen-Orient. Signalons en outre qu’une relation conflictuelle entre les gouvernements canadien et américain provoque des frictions au sein mé‚me de notre pays, où les intéré‚ts provinciaux diffèrent de ceux d’Ottawa, ce qui ne favorise guère de judicieuses décisions en matière de politique énergétique.
Nos deux économies sont en vérité si intégrées qu’il nous est indispensable de collaborer sur des questions aussi décisives que l’actuelle crise dans l’industrie nord-américaine de l’automobile, la concurrence des pays en voie d’industrialisation rapide et d’autres zones d’échanges commerciaux, la mobilité des capitaux et des travailleurs, les politiques environnementales et la protection du capital naturel (pensons à la pollution atmosphérique transfrontalière des centrales à combustible fossile, aux réserves fauniques de l’Arctique ou aux ressources naturelles du Grand Nord).
Pour rétablir de meilleures relations avec les États-Unis, nous n’avons pas à calquer nos politiques sociales sur les leurs. Mais pour préserver nos programmes sociaux, nous devons cependant maintenir notre production à un niveau suffisant pour en assurer le financement, et nous avons besoin pour ce faire du marché américain. Les autres marchés étrangers ont certes une grande importance, mais ils ne remplaceront jamais celui des États-Unis. Ce n’est donc qu’en réexaminant à la fois ses politiques intérieures et sa situation dans l’économie mondiale que le Canada pourra préserver l’ensemble de son capital.
