« Il faudrait une fontaine de Jouvence dans laquelle dissoudre les structures sociales sclérosées du corps politique. »

C.P. Kindleberger

Croissance de la productivité et innovation sont deux facteurs clés dans l’amélioration du niveau de vie et du bien-é‚tre économique d’un pays. Et mé‚me si ces facteurs sont difficiles à mesurer, on peut affirmer, à la lumière des données disponibles, que le Canada ne se porte pas très bien à ce chapitre. Certes, on conçoit chaque année au Canada des processus, des biens et des services inédits et ils sont élaborés selon des méthodes de plus en plus perfectionnées. Mais la croissance de la productivité et la capacité d’innovation du Canada sont sensiblement inférieures à celles des États-Unis, notre premier partenaire commercial, et inférieures aussi à celles de nombreux pays de l’OCDE. D’où notre conviction que le Canada pourrait faire mieux. Pas surprenant qu’on ait observé une baisse relative de notre niveau de vie, mesuré d’après le PIB par habitant, tant par rapport aux ÉtatsUnis que vis-à-vis la moyenne des pays de l’OCDE. En fait, l’écart semble s’é‚tre creusé au cours des 25 dernières années.

Le couÌ‚t de notre inaction face à cette détérioration a été appréciable. On peut d’ailleurs le chiffrer : en 2005, le niveau du PIB du Canada serait augmenté de quelque 100 milliards de dollars si productivité et innovation additionnelles avaient pu faire croiÌ‚tre le taux de croissance du PIB d’un demi de 1 p. 100 par année au cours des derniers 20 ans. On ne peut qu’imaginer comment ces ressources supplémentaires auraient permis de répondre à des besoins sociaux prioritaires.

Les avantages engendrés par l’innovation et la croissance de la productivité font l’objet d’un tel consensus qu’on pourrait s’attendre que les acteurs des secteurs privé, public et communautaire investissent les efforts et les ressources nécessaires pour assurer une meilleure performance au Canada. Mais il y a une telle ignorance de la dynamique qui sous-tend l’un et l’autre processus, et une telle incertitude pour ce qui est des rendements qu’on peut escompter de ce genre d’investissement, que les initiatives en ce sens restent souvent en plan parce que jugées trop risquées. C’est pourquoi les dépenses de recherche-développement sont si faibles dans une société comme le Canada, peu encline à prendre de véritables risques.

Autre obstacle à ce genre d’investissement : ceux qui investissent dans des efforts pour améliorer la capacité d’innovation et augmenter la productivité ne récoltent pas nécessairement tous les fruits de leurs efforts car les retombées profitent souvent à des partenaires qui n’ont pas eu à contribuer à ces efforts. Par exemple, Daniel Trefler, dans un article paru dans Options politiques il y a quelques années, cite une étude montrant que, sans prendre la moindre initiative, le Canada pourrait jouir d’un taux de croissance de sa productivité de 2 p. 100 si les États-Unis décidaient d’investir 1 p. 100 de plus en recherche-développement. Ce genre de retombées non méritées ne peut qu’inviter à la resquille et à faire qu’on va lésiner sur ce genre d’investissement.

Enfin, certains signes indiquent que le Canada, pays pourtant relativement jeune, devient une « économie vieillissante » empé‚trée dans des rigidités sociales qui l’empé‚chent de s’adapter aux défis d’un monde en rapide évolution. Les économies vieillissantes « prennent de moins en moins de risques, se cramponnent aux anciennes techniques mé‚me s’il en existe de nouvelles et de meilleures, résistent aux rationalisations et tendent à surprotéger leur main-d’œuvre », ce qui compromet généralement leur capacité à se transformer, comme l’ont noté Charles P. Kindleberger, dans The Aging Economy, et Mancur Olson, dans The Rise and Decline of Nations.

Pareil dysfonctionnement inciterait normalement les pouvoirs publics à prendre des mesures susceptibles de corriger ces faiblesses du marché et d’éliminer ces rigidités sociales. Mais en dépit des efforts soutenus d’Industrie Canada pour porter ces questions à l’attention du public, la population est restée de glace. Selon différents sondages cités par William Watson dans The Review of Economic Performance and Social Progress, seulement 14 p. 100 des Canadiens ayant complété leurs études secondaires (ou moins) comprennent les enjeux de la productivité et de l’innovation. 

Cette absence d’intéré‚t s’explique en grande partie par trois blocages.

Le premier se trouve du coÌ‚té des économistes. Pour bon nombre d’entre eux, la complexité et les difficultés de mesurer les phénomènes de productivité et d’innovation ont éteint l’intéré‚t pour ces questions. Mé‚me si ces forces sont au cœur de l’augmentation du revenu par habitant et du niveau de vie, les facteurs à la source des gains de productivité et de l’innovation sont à la fois si diffus et encore si mal connus— les études sur ces questions étant souvent peu concluantes, les instruments de mesure posant des problèmes redoutables, et les solutions mécaniques s’avérant presque introuvables— que les économistes ont eu tendance à concentrer leurs recherches sur des domaines censément « plus concrets et pratiques » comme la plomberie des politiques fiscales et monétaires ou l’arithmétique des surplus et déficits des budgets et de la balance des paiements.

Le deuxième blocage découle du sentiment anti-croissance propagé par les campagnes des moralisateurs, des environnementalistes, des groupes saisis par la phobie des déficits, et des autres croisés qui s’en prennent aux couÌ‚ts du développement économique et dénoncent le « culte de l’efficacité ». Il s’agit d’un mouvement déjà puissant aux États-Unis, mais plus encore au Canada. Ce mouvement anti-croissance a des effets néfastes. Faut-il rappeler que la croissance économique, en créant une pression sur la demande, stimule la concurrence pour les ressources rares et incite à une réorganisation des processus de production porteuse de productivité et d’innovation?

Le troisième blocage a trait à une profonde incompréhension, chez ceux qui ont des fonctions officielles, du roÌ‚le de précepteur qui est inhérent au fardeau de leur charge. Les leaders se doivent d’é‚tre des éducateurs et des animateurs en mesure de « recadrer » la vision que les citoyens se font du domaine public, d’élaborer une structure de formation réciproque et de « mettre en marche le processus d’apprentissage » nécessaire à l’émergence, si possible, d’un consensus latent, comme dirait David Marquand. En d’autres mots, ils doivent aider les citoyens à faire des choix éclairés, fondés sur la « meilleure compréhension possible des conséquences de ces choix et de celle des solutions de rechange les plus intéressantes », pour citer le politologue Robert Dahl.

Or il est clair que tant les élus que les bureaucrates ont à peu près renoncé à ce roÌ‚le de précepteur et d’éclaireur. Au Canada, un grand nombre d’entre eux se contentent de surveiller les sondages d’opinion, sans se soucier de leur responsabilité d’informer la population de l’importance des gains de productivité et de l’innovation.

Pour accroiÌ‚tre la productivité et stimuler l’innovation, individus et organisations doivent miser sur leur esprit d’entreprise, leur ingéniosité et leur imagination pour coordonner de manière heureuse leurs activités, ou combler toute lacune dans le processus de coordination, en faisant le meilleur usage possible des ressources dont ils disposent. Rarement cette démarche est-elle l’affaire d’une seule personne. Elle nécessite le plus souvent la collaboration de nombreux acteurs, lesquels doivent avoir un minimum de confiance les uns envers les autres pour pouvoir coopérer. Voilà qui pose un grand défi de gouvernance puisque gouvernance est un autre mot pour coordination efficace, quand le pouvoir, les ressources et l’information sont largement dispersés entre plusieurs mains.

Ingéniosité, esprit d’entreprise et confiance sont des capacités sociales qui constituent des facteurs de production aussi importants que les ressources naturelles, la main-d’œuvre ou le capital. Mais il s’agit de facteurs singuliers, de « ressources empouvoirantes » qui sont au cœur de ce qu’Alfred Marshall appelait le « capital organisationnel ».

Le déploiement et le bon usage de l’ingéniosité technique dépendent de l’existence d’institutions de base capables de soutenir la création et le maintien de telles capacités, tout autant que des pressions exercées pour assurer le plein et le meilleur usage de ces « ressources empouvoirantes ».

Cet appui institutionnel prend la forme de biens publics (signaux de marchés efficaces, organismes de financement perspicaces, associations industrielles, espaces de coopération entre établissements de recherche et industriels, réseaux de travail, gouvernements capables de se faire entremetteurs et catalyseurs, etc.) qui procurent aux innovateurs et entrepreneurs des infrastructures matérielles et psychologiques nécessaires pour tisser des liens, se coaliser ou en arriver à des accords sur ce qui pourrait é‚tre des contraintes dynamisantes. Pour ce qui est des pressions incitant à l’action, elles émanent de la concurrence et du fonctionnement de marchés qui répondent bien aux phénomènes de rareté et aux goulots d’étranglement. C’est de là que viennent les pressions qui dictent aux entreprises qui veulent survivre les impératifs d’amélioration et d’innovation continues.

Les économistes ont peu envie d’explorer le terrain quelque peu suspect des « ressources interpersonnelles empouvoirantes ». Ils ont grandement laissé ce travail d’exploration des arcanes sociopsychologiques et organisationnelles des socio-économies à des politologues comme Thomas Homer-Dixon et Francis Fukuyama, ou à des économistes francstireurs comme Harvey Leibenstein. Or les travaux de ces derniers ont montré qu’il existe bel et bien des forces, des institutions et des contextes qui stimulent l’esprit d’entreprise, la confiance et l’ingéniosité. Rareté des ressources, disponibilité du capital, associations, réseaux et solide financement de la recherche peuvent y contribuer. Au contraire, rigidités sociales et déficiences du marché tendent à leur faire obstacle. C’est pourquoi le défi de créer les soutiens et les pressions susceptibles de catalyser les processus de croissance de productivité et d’innovation commande la fin de certains dénis, la nécessité de reconnaiÌ‚tre les blocages inhérents aux institutions actuelles, et une meilleure appréciation du pouvoir de persuasion de la concurrence.

Au fil du temps, la trame institutionnelle de la socio-économie (c’est-à-dire les règles du jeu qui autorisent, orientent et motivent les comportements) évolue, et les changements que cela entraiÌ‚ne ont des effets d’écho sur la croissance économique.

L’ancien régime (qui a plus ou moins prédominé dans les économies occidentales comme le Canada jusqu’à la révolution industrielle et commerciale), s’est institué dans des règles du jeu visant à minimiser les risques collectifs, sous la contrainte qu’il fallait quand mé‚me dégager un niveau de revenu convenable. Axée fondamentalement sur la sécurité, cette trame institutionnelle a évolué au cours du siècle précédant la Confédération. Elle va lentement céder la place à un régime moderne qui a donné forme à des institutions comme les sociétés à responsabilité limitée et diverses technologies sociales visant à « maximiser » (plus ou moins) la valeur ajoutée globale, mais en s’assurant qu’on n’expose pas les citoyens à un niveau de risque qui dépasse un certain maximum. C’est dans cette ère dominée par l’idéologie de la croissance économique qu’est née la Constitution du Canada.

L’accélération du développement économique dans la période qui va suivre (de mé‚me que l’accentuation des incertitudes et des turbulences induites par la rapidité de ce changement) a entraiÌ‚né l’avènement au XXe siècle d’un nouveau cadre institutionnel, celui du régime contemporain (dont on a fini par parler comme de l’État-providence), caractérisé par un ensemble d’institutions conçues pour réduire les risques de débaÌ‚cles sociales et individuelles tout en préservant des conditions minimales de croissance de la valeur ajoutée. C’est une culture de « risque minimal » dont nous restons, encore aujourd’hui, largement prisonniers.

Cette culture du risque minimal reste beaucoup plus profondément ancrée dans la psyché du Canada que dans celle des États-Unis. Selon le credo d’une importante partie de l’intelligentsia canadienne, l’État-providence serait trop peu interventionniste (mé‚me s’il redistribue déjà une forte proportion du PIB) et sérieusement menacé (malgré l’apparent échec de toutes les tentatives pour le réformer). De fait, selon les chiffres rapportés par Frank L. Graves et Richard Jenkins dans The Review of Economic Performance and Social Progress, la moitié de la population se disait toujours convaincue en 1999 que les craintes en matière de productivité étaient « forgées » par la grande entreprise et les Canadiens bien nantis, et que les impératifs de productivité et d’innovation constituaient les priorités de Bay Street et non du commun des mortels.

En conséquence, l’avènement au Canada d’un nouveau régime adapté à la nouvelle conjoncture— une trame institutionnelle privilégiant la croissance économique tout en s’assurant que les citoyens seront protégés des risques individuels et collectifs inacceptables— ne s’est pas encore réalisé. Les couÌ‚ts de cette pathologie de gouvernance sont énormes puisque l’on peut attribuer une bonne part de nos lacunes en matière de productivité et d’innovation à ce dysfonctionnement.

Pour réparer les dégaÌ‚ts, il est nécessaire mais sans doute insuffisant de modifier le cadre institutionnel. à moins d’exercer certaines pressions sur les agents et organisations pour qu’ils améliorent leur rendement, beaucoup de gaspillage risque de subsister dans le fonctionnement de la socio-économie. Et c’est précisément dans ce domaine que la concurrence peut jouer un roÌ‚le majeur.

Comme le montre William Baumol dans Free-Market Innovation Machine, la concurrence oligopolistique entre grandes entreprises est le schéma dominant des économies modernes. Et pour ces entreprises, l’innovation est l’atout concurrentiel absolu. En fait, le régime de libre entreprise a ce grand pouvoir de générer presque machinalement des activités porteuses d’innovation, de « routiniser » presque cesactivités : elles sont à ce point indispensables à la survie des entreprises que celles-ci ne peuvent laisser le hasard se charger d’apporter des mesures innovantes et des gains de productivité. C’est d’autant plus important qu’un usage plus efficace des contrats de licence et des prises de participation, de mé‚me que la simplification des processus de commercialisation et la diffusion des nouvelles technologies, permet maintenant à la fois une certaine internalisation des retombées externes de l’innovation et une accélération du transfert des innovations technologiques.

Dans la nouvelle organisation industrielle fondée sur des structures modulaires (les grappes et les réseaux), les petites et moyennes entreprises sont intégrées à la fois horizontalement et verticalement dans des structures de production exerçant une pression qui les force à produire et à innover en permanence, ainsi qu’on l’a montré dans le collectif Managing in the Modular Age. Dans la mesure où ce genre d’organisation reste relativement moins développé au Canada par rapport à d’autres pays, moins de pression s’y exerce pour susciter réseaux d’entreprises et grappes industrielles, ou pour orchestrer et intégrer les activités d’unités flexibles où la mise en commun de l’information, des pratiques et des normes incite les sous-unités à produire mieux, et à moindres couÌ‚ts, et à innover.

Mais la concurrence internationale oblige maintenant le Canada à réagir. Si la faiblesse du dollar a longtemps masqué la dure réalité des parts de marché perdues à cause du manque de productivité et d’innovation, cette réalité nous a maintenant rattrapés.

Cela nécessitera un recadrage de nos perspectives, une restructuration majeure et certains ajustements d’outillage. Mais c’est dans l’ordre inverse que s’effectueront ces changements, car il est plus facile de bricoler quelques changements de mécanismes que de modifier en profondeur la structure d’un système et de faire évoluer les mentalités. Mais la théorie de ce qu’on croit é‚tre en train de faire, les structures, et les technologies sont fondamentalement interdépendantes : tout changement apporté à l’une de ces composantes se répercute sur les autres.

Réoutillage : les mécanismes manquants. L’économie canadienne est handicapée par une performance relativement faible en matière de R&D et par son retard à se convertir aux nouvelles technologies. Déjà, on a fait pression pour réduire l’impoÌ‚t des sociétés dans l’espoir de favoriser l’investissement en R&D et en équipements et d’accélérer l’adoption des dernières technologies de l’information. Plus généreuses, les règles d’amortissement pourraient notamment inciter les entreprises à investir davantage dans leur propre modernisation et à l’accélérer. Mais une amélioration du régime de crédit d’impoÌ‚t pour les dépenses de R&D (déjà relativement généreux) ne suffira pas à redresser la situation et pourrait mé‚me é‚tre inutile. Il faut aussi en priorité mettre l’accent sur l’enrichissement de ce que Peter Nicholson appelle l’« environnement R&D ».

C’est déjà commencé graÌ‚ce à des initiatives liées à des infrastructures de recherche comme la Fondation canadienne pour l’innovation. Mais il faut aussi que « les gouvernements encouragent les activités des associations industrielles et les autres formes de collaboration assurant la circulation efficace de l’information parmi les secteurs et les entreprises du pays » ainsi que l’écrivent Rolf Weder et Herbert G. Grubel. Les gouvernements peuvent aider grandement en facilitant l’élaboration de cartes routières technologiques (www.strategis.ic.ca) de mé‚me qu’en étoffant et modernisant le roÌ‚le de l’Office canadien de la propriété intellectuelle.

De telles initiatives de collaboration, cependant, peuvent aussi entraiÌ‚ner la chasse aux rentes et favoriser la défense d’intéré‚t acquis. Pour l’éviter, il faut donc également et en parallèle favoriser l’augmentation de la concurrence. On y arrivera en libéralisant les restrictions canadiennes sur les investissements directs en provenance de l’étranger. Voilà qui exercera forcément sur le secteur privé une pression l’obligeant à plus de productivité et d’innovation. Dans la mé‚me foulée, la suppression des barrières commerciales entre les provinces pourrait aussi intensifier la concurrence et inciter le secteur privé à moderniser plus rapidement sa machinerie et ses équipements.

Restructuration : une nouvelle organisation industrielle. Augmentation de la productivité et accélération de l’innovation ne s’obtiennent pas par décret. Elles sont surtout une réponse à la menace représentée par les fournisseurs étrangers et le résultat d’un changement de nature dans l’organisation industrielle. Pour prendre la place des grandes entreprises nationales qui dominaient la scène économique il y a à peine une génération, il y a émergence de systèmes locaux d’innovation relativement flexibles (sachant s’insérer au sein de réseaux mondiaux mais aussi faire bon usage des capacités des cités-régions et des communautés de pratiques) qui ont réussi à briser la chaiÌ‚ne de valeur en une variété de fonctions discrètes. Ces nouveaux systèmes d’innovation ont utilisé diverses formes de liaison (partenariats, affiliations, prises de participation, spécialisation verticale, fournisseurs spécialisés, etc.) qui n’exigent pas qu’il y ait un seul propriétaire pour tout le système intégré mais exercent une pression considérable en matière de productivité et d’innovation.

Les gouvernements ont un roÌ‚le à jouer pour faciliter la transition vers ce nouveau « mode de production » déjà en plein essor dans d’autres régions du monde. Mais aider ainsi ces systèmes locaux d’innovation à s’établir puis à s’intégrer à des réseaux mondiaux s’arrime souvent mal aux ambitions de créer des systèmes « nationaux » d’innovation. D’où la nécessité d’une révolution culturelle chez les entreprises canadiennes habituées à réclamer des gouvernements leur lot de protections, de subventions et de gratifications plutoÌ‚t qu’un appui dans leur transition vers une organisation industrielle innovante et productive.

La dynamique de cette nouvelle organisation industrielle repose sur la modularité, la concurrence et des systèmes d’innovation de type neuromimétique qui favorisent une participation illimitée aux marchés mondiaux des idées, des technologies et des produits intermédiaires. Elle réclame une approche de gouvernance coévolutive et polycentrique, une combinaison d’institutions axées sur la production du savoir et des cibles déterminées non pas comme des objectifs absolus mais comme une série d’incitations à rectifier les attentes, à modifier les habitudes et à trouver de nouvelles pistes d’innovation.

D’où l’importance d’échanges permanents avec les intervenants clés dans des méso-forums aptes à susciter les synergies, les initiatives et les interactions les plus visibles et les plus efficaces. Grappes, réseaux et filières seront les nouvelles unités d’analyse, et les mésoforums les plus utiles émaneront vraisemblablement de conseils métropolitains de technologies inspirés de ceux que proposait en 1984 le Conseil des sciences du Canada, ou d’une stratégie de soutien aux réseaux d’entreprises.

Recadrage : l’État stratège. Il sera aussi nécessaire d’élaborer un nouveau langage de définition de problèmes. Tant que les citoyens dans leur ensemble cultiveront l’utopie d’un monde dénué de risques et d’un système de redistribution qui les protège mur à mur contre tout mauvais sort, ils continueront à se comporter de façon irresponsable. Comme le relève Michael J. Mandel dans The High-Risk Society, nous vivons dans une société fortement exposée au risque et où le seul droit vraiment raisonnable consiste à é‚tre assuré contre des événements catastrophiques ou des cas de fatalité.

Les attentes sont en train de s’amenuiser à mesure que s’affaiblit le sentiment du droit sacré à une protection universelle contre l’incertitude. Les secteurs commerciaux et industriels sont de plus en plus confrontés aux réalités de la concurrence internationale, et les États-nations ont peu à offrir pour les protéger contre l’impératif d’innovation. Mais le discours officiel persiste à faire l’impasse sur ces changements, et les mordus de l’État providence continuent de pré‚cher que rien ne doit changer. Ce discours public dysfonctionnel doit radicalement évoluer si l’on veut donner priorité à la prise de risque, à l’esprit d’entreprise et à l’ingéniosité.

Le message complexe du nouveau régime doit é‚tre transmis à tous les citoyens et à toutes les entreprises : ils doivent comprendre qu’un « État stratège » à la fois plus moderne et plus modeste est en voie de supplanter l’ancien État-providence. Et que cette transition marquera la fin du modèle de « gouvernement » que nous connaissons fondé sur la hiérarchie et la coercition. Il sera remplacé par un modèle de gouvernance multiniveaux, plus ouvert, polycentrique et moins coercitif, fondé sur des partenariats entre les secteurs public, privé et communautaire.

Dans l’esprit d’un des ouvrages de Geoffrey Vickers, Human Systems are Different, ce texte s’intéresse moins à « résoudre des problèmes qu’à comprendre des situations ». Le règlement des problèmes ne représente que 15 p. 100 de la fonction de gouvernance, qui doit surtout viser une compréhension approfondie des réalités moins discernables et moins structurées.

Il s’agit d’une taÌ‚che fort difficile qui nécessitera qu’on expérimente beaucoup, qu’on accepte que les expériences doivent varier d’un secteur et d’une région à l’autre, et que ces expériences pourront se solder par de nombreux échecs. Le mot d’ordre dans ces circonstances est le suivant : viser le minimum de regrets plutoÌ‚t que le succès rapide.

Les failles de la gouvernance ne pourront é‚tre réparées simplement en multipliant les bricolages de machins et d’emplaÌ‚tres. Il faudra à terme enclencher un véritable changement culturel. Mais tout recadrage stratégique doit reposer sur une restructuration réussie et un réoutillage astucieux. Ce genre de démarche nécessite des qualités qui n’ont pas la cote par les temps qui courent : la patience et l’art du compromis. (Article traduit de l’anglais)