Est-ce faire preuve de beaucoup d’audace que d’affirmer que les relations transatlantiques ne sont plus ce qu’elles étaient et surtout qu’elles ne seront plus jamais ce qu’elles ont été? Beaucoup d’observateurs éclairés me diront que les relations transatlantiques n’en sont pas à leur première crise et qu’elles traverseront celle-ci comme elles ont traversé les autres. Pourtant je garde mes certitudes. La crise des deux dernières années est peut-é‚tre en train de se résorber, mais on ne pourra faire l’économie d’une redéfinition des relations transatlantiques. Il faudra trouver un nouvel équilibre au risque d’assister au lent effritement de cette relation privilégiée. Si j’affirme qu’elle ne sera plus jamais ce qu’elle était, c’est que trop de choses ont durablement changé, que ce soit les Américains, les Européens ou le contexte international. J’attaquerai dans cet ordre mais non sans avoir d’abord précisé que, règle générale, lorsque je parle des Américains, j’entends l’Administration actuelle et que, lorsque je parle des Européens, je me réfère au sentiment dominant sur le continent plutoÌ‚t qu’aux positions particulières de l’Union européenne ou de l’un ou l’autre de ses pays membres.

Il y a eu bien suÌ‚r le 11 septembre et son impact extraordinaire mais je ne m’y attarderai pas parce que tout a déjà été dit sur l’insécurité qui hante, depuis, l’Amérique. Je dirai seulement que cet impact du 11 septembre sur la conscience collective des Américains est une réalité qui reste très mal comprise, pour ne pas dire qu’elle demeure incompréhensible pour les Européens. J’ai envie de citer ici un parlementaire allemand qui me disait un jour : « Nous, depuis Siegfried, on sait que l’invulnérabilité est un mythe. »

Je voudrais plutoÌ‚t souligner deux autres changements qui me paraissent encore plus fondamentaux. Premièrement, l’Amérique est aujourd’hui l’unique super-puissance et l’administration Bush a choisi d’exercer pleinement les prérogatives que ce statut lui confère, à savoir, pour reprendre la formule d’Yvon Deschamps, « faire ce qu’y veulent, quand y veulent, comme y veulent ». La force économique et militaire des ÉtatsUnis est ainsi mise au service d’une vision du monde qui leur est propre.

Y perdent-ils une part de légitimité au plan international? Dans l’édition de novembre-décembre 2004 de Foreign Affairs, Robert W. Tucker et David C. Hendrickson définissent ainsi les fondements de la légitimité : le respect du droit, une prise de décision consensuelle, la modération et l’identification à la cause de la préservation de la paix.

Mesurée à cette aune, l’Amérique a bel et bien sacrifié une part de sa légitimité. C’est son choix. Elle ne cherche plus à convaincre. Elle s’impose et suÌ‚re de sa stratégie, ne veut é‚tre jugée qu’aux résultats.

La bilatéralisation absolue de leurs rapports avec tous les pays étrangers est une autre nouvelle facette de l’exercice du pouvoir américain. Ceci implique non seulement une marginalisation des institutions internationales, que ce soit l’ONU ou l’OTAN, mais également le refus de considérer l’Union européenne comme étant autre chose que l’addition de 15 ou 25 états membres. à ceux qui pouvaient encore en douter, Donald Rumsfeld a servi la formule choc qui résume tout: c’est la mission qui détermine la coalition et non le contraire.

Face à cette Amérique plus dominante et perçue comme moins légitime, on trouve une Europe politique toujours en chantier, mais une Europe qui se construit. Elle émerge peu à peu. Certes, la gestation est laborieuse et les reculs sont aussi nombreux que les avancées, mais elle progresse néanmoins. Christoph Bertram, le directeur de l’Institut Stiftung Wissenschaft und Politik, utilise, pour caractériser ce processus, l’expression « euro-creep », c’est-à-dire que, malgré des allers-retours fréquents, l’Europe avance toujours un peu et surtout, et c’est là l’aspect essentiel, le vaisseau le plus lent n’est pas celui qui dicte le rythme du convoi.

Là où le changement a été radical par contre, c’est dans la relation que l’Europe entretient avec les États-Unis. Jamais la distance n’a-t-elle été aussi grande et il serait trop facile pour expliquer cet écart grandissant de simplement parler d’anti-américanisme primaire. En fait, les opinions publiques se sont retournées. Sondage après sondage, on peut voir que les Européens contestent la légitimité de la puissance américaine (l’unilatéralisme et le non-respect du droit étant les principaux motifs) et jugent mé‚me néfaste le roÌ‚le des États-Unis dans le monde.

Il est intéressant de voir aussi combien le fossé s’est creusé mé‚me en matière de politique intérieure. Le directeur d’un think-tank républicain, dans une conférence qu’il donnait récemment à Berlin, définissait en ces termes le nouveau concept d’« Ownership Society », le leitmotiv du deuxième mandat de George Bush au plan domestique : « More is better, mine is better ». Quand on met cela en parallèle avec la manière dont les Européens s’enté‚tent à vouloir concilier la croissance économique avec la justice sociale et la compétitivité avec la protection de l’environnement, on comprend à la fois pourquoi ils ne progressent pas très vite et pourquoi les points de convergence avec l’Amérique se font rares. La liste des points de divergence, elle, ne cesse de s’allonger.

En matière de politique étrangère, ce sont paradoxalement les valeurs communes qui les séparent. En effet, c’est autour de la façon de promouvoir les idéaux de liberté et de démocratie qu’Européens et Américains se départagent. Les uns veulent mettre la puissance militaire et financière au service de ces idéaux, les autres parlent plutoÌ‚t de réponses institutionnelles, de négociations et d’actions en amont pour atténuer les tensions et réduire les disparités. L’Amérique reste fidèle à ses origines révolutionnaires. L’Europe, quant à elle, projette sa propre expérience des 60 dernières années et s’offre en modèle.

Avec raison, les Américains rappellent aux Européens que, sans leur puissance militaire, qui a toujours garanti leur sécurité, ils n’auraient pas pu construire cette Europe dont il sont si fiers. Cet argument qui a pesé lourd pendant longtemps n’a pourtant plus, lui non plus, le poids qu’il avait. C’est que le contexte global a également fortement changé.

C’est la chute du mur de Berlin qui constitue le point tournant dans les relations transatlantiques, et non le 11 septembre. En effet, la fin de l’empire soviétique prive les Occidentaux de leur ennemi commun. Quinze ans après le fait, on commence tout juste à prendre la pleine mesure des conséquences de cette nouvelle donne. Comme ennemi commun, le terrorisme international ne peut pas prendre le relais. Les façons de l’appréhender et de le combattre sont trop différentes. Et surtout, les Européens ne croient pas les Américains capables de les protéger contre un ennemi aussi diffus et polymorphe. En ce sens, c’est le lien qui unissait le protégé à son protecteur qui s’est rompu. Nulle part est-ce plus visible qu’en Allemagne. Qui s’en étonnera?

Le deuxième changement majeur dans l’environnement international, c’est la régionalisation. Effet surprise de la globalisation, l’identification à sa région n’a jamais été plus forte. Des pays comme l’Australie l’ont compris avant beaucoup d’autres et il ne manque pas de gens au Canada pour dire qu’il serait temps qu’on comprenne aussi que notre destin est et ne peut é‚tre que nord-américain. Un tout autre débat dans lequel je me garderai pour l’heure de m’engager.

En Europe, ce phénomène universel de régionalisation se surimpose sur un processus d’intégration politique et économique engagé depuis des décennies. Le résultat facile à prévoir est une Europe totalement absorbée par elle-mé‚me et pour laquelle le lien transatlantique fait déjà partie du passé plutoÌ‚t que de l’avenir. « Nous avons d’abord cessé de nous comprendre, puis nous avons cessé de nous en soucier », disait-on encore cette semaine pour résumer l’évolution récente des relations transatlantiques.

Bien qu’il ne s’agisse pas, à proprement parler, d’un changement dans le contexte international, je voudrais évoquer brièvement la question de l’écart entre les capacités militaires des ÉtatsUnis et celles de leurs partenaires transatlantiques. à ce chapitre, les États-Unis dépensent à eux seuls deux fois plus que l’Union européenne et plus que tous leurs alliés occidentaux réunis. L’effort requis pour réduire cet écart, mé‚me de minime façon, est au-delà des moyens financiers, et politiques, de tous les alliés. Lorsque les Américains disent que les Européens rejettent les solutions militaires parce qu’ils n’ont pas les moyens militaires requis pour les mettre en œuvre, ils n’ont peut-é‚tre pas tout à fait tort. En revanche, lorsque les Européens affirment que des moyens militaires supérieurs n’entraiÌ‚nent pas nécessairement une capacité supérieure de déterminer quand et comment s’en servir, ils n’ont peut-é‚tre pas tort non plus. Ce débat sur les « capacités militaires » pollue les relations transatlantiques depuis longtemps. Ce qui est nouveau depuis la guerre en Iraq, c’est que les Américains exigent de leurs alliés, d’abord et avant tout, la loyauté. Le vieux débat sur les capacités militaires risque d’en é‚tre durablement affecté. De façon plus fondamentale, on peut se demander si une équipe où un des joueurs pèse plus lourd que tous les autres réunis est encore une équipe.

Dans ces circonstances, quel diagnostic peut-on poser? Certes, la température est retombée. On ne peut plus vraiment parler de crise dans les relations transatlantiques. De part et d’autre, l’heure est aux bilans et ceux-ci ne concordent pas toujours.

Les Européens sont convaincus que la situation qui prévaut en Iraq aujourd’hui valide l’analyse qui est la leur depuis le début. Néanmoins, ils poursuivent pour la plupart un dialogue constructif avec les autorités américaines sur les moyens à prendre pour combattre, chacun chez soi et tous ensemble, le fléau du terrorisme. Des mécanismes nouveaux de coopération ont été mis en place et fonctionnent souvent très bien. Plusieurs pays européens hostiles à la guerre en Iraq font, comme le Canada, un effort militaire majeur en Afghanistan.

Du coÌ‚té américain, le bilan n’est évidemment pas le mé‚me. On mise toujours sur une issue positive en Iraq. Cela dit, on partage généralement la satisfaction des Européens sur la coopération en matière de sécurité. L’effort particulier des Allemands et des Français en Afghanistan est aussi perçu très positivement.

Pour autant, au niveau politique, les relations restent fragiles et on s’emploie à reconstruire des ponts. Chose étonnante, les tentatives de rapprochement, à l’heure actuelle, viennent plutoÌ‚t du coÌ‚té des Américains. S’il y a une main tendue, ce serait plutoÌ‚t la leur. Ils auraient tirer leur leçon de l’Iraq et ce seraient maintenant eux les demandeurs? C’est un discours que bien des Européens n’hésitent pas à tenir. La visite du Président Bush au Canada a été interprétée comme une répétition générale pour la tournée européenne qu’il entreprendra bientoÌ‚t.

Une capacité assez illimitée à s’imaginer que l’autre est demandeur est la première caractéristique des relations transatlantiques aujourd’hui. La seconde consiste à affirmer l’imminence du déclin économique de l’autre. On en veut pour preuve, selon qu’on est d’un coÌ‚té ou de l’autre, ou le double déficit des États-Unis ou la non-compétitivité des économies européennes et le vieillissement accélérée de leurs populations.

Mon pronostic est que le lien transatlantique va continuer à se distendre, à moins qu’on n’arrive à trouver un nouvel équilibre. à court terme, il y des choses qui peuvent atténuer ou accentuer le processus de distanciation. Parmi les facteurs qui pourraient ralentir le processus, c’est-à-dire donner aux relations transatlantiques une sorte de rémission, on doit évoquer le Moyen-Orient. Un agenda commun et des succès, mé‚me relatifs, pourraient, pendant un temps, redonner vie à la coopération transatlantique. Un changement de stratégie aux États-Unis et une légitimité retrouvée pourraient aussi avoir ce genre d’impact. Enfin, une Europe qui réussirait à intégrer ses nouveaux membres et qui demain s’élargirait au-delà de ses frontières actuelles pourrait voir rejaillir en son sein une nouvelle ferveur transatlantique.

D’aucuns estiment que les relations économiques entre l’Europe et l’Amérique sont trop importantes pour que l’écart se creuse irrémédiablement. C’est la thèse défendue par Daniel S. Hamilton et Joseph P. Quinlian dans Partners in Prosperity : The Changing Geography of the Transatlantic Relationship. à cette thèse, on peut évidemment opposer celle de Michael Adams dans Fire and Ice : the United States, Canada and the Myth of Converging Values ou celle de Joydeep Mukheiji de Standard & Poors dans « Growing together ; Staying apart », qui eux parlent évidemment des relations entre le Canada et les États-Unis mais qui soutiennent qu’une intégration économique ne se traduit pas nécessairement par des convergences au plan politique, bien au contraire. Peut-on vraiment s’éloigner politiquement d’un partenaire dont on se rapproche économiquement? Il semblerait que oui, mais est-ce vrai à long terme? La réponse à cette question n’est ni simple, ni innocente. J’entends par là que la réponse donnée à cette question dépend essentiellement de l’avenir que l’on se souhaite.

Quels sont les facteurs qui, au contraire, pourraient accélérer l’effritement de la relation transatlantique? Les sujets de crise potentiels ne manquent pas. L’Iran déjà. La Russie bientoÌ‚t? Mais à mon sens la question cruciale est celle de savoir à quel rythme progressera la construction européenne. On peut vouloir croire qu’une Europe plus forte signifie une Alliance atlantique plus forte, mais l’épreuve des faits nous enseigne déjà que plus d’Europe, c’est plus de tensions dans les relations transatlantiques, indépendamment de la question de savoir si, à terme, c’est la vision française, anglaise, allemande ou encore une autre qui prévaudra. Dans tous les cas de figure, une identité européenne en matière de défense et de sécurité entraiÌ‚nera forcément un recalibrage de la relation transatlantique.

Nous saurons bientoÌ‚t ce que signifie le fait que l’Union européenne ait remplacé l’OTAN en Bosnie. Nous verrons, bientoÌ‚t aussi, si la nouvelle constitution européenne favorisera l’émergence d’une politique étrangère commune et si demain on pourra empé‚cher Tony Blair ou un autre chef de gouvernement européen de faire cavalier seul en Europe et cause commune avec les États-Unis.

En attendant, on parlera beaucoup d’un pilier européen et on évitera, sauf à Paris, de parler de contrepoids. La réalité est que les Européens rejettent la tutelle des États-Unis et leur leadership, si celui-ci est sans partage.

Je viens de faire exactement ce que font toujours les Européens et les Américains lorsqu’ils parlent des relations transatlantiques, j’ai oublié le Canada. Qu’en est-il de cette relation pour notre pays?

Il faut d’abord reconnaiÌ‚tre que l’OTAN est de très loin notre point d’ancrage le plus solide en Europe. Cette idée ne fait pas plaisir à tout le monde. Des gens qui, comme moi, ont passé beaucoup de temps à construire des relations bilatérales avec les pays européens ou d’autres qui essaient de négocier depuis trente ans un accord avec l’Union européenne pour donner vie et substance à cette relation, n’aiment pas nécessairement se voir rappeler que notre participation à l’OTAN reste ce qui nous ouvre le plus de portes et nous confère le plus de poids en Europe. La France est peut-é‚tre à cet égard l’exception qui confirme la règle.

Au cours des quatre dernières années, on m’a demandé au moins 100 fois pourquoi nous avions retiré nos troupes stationnées en Allemagne. Notre présence militaire dans les Balkans et aujourd’hui en Afghanistan nous donne une présence sur l’écran radar des Européens et je considère qu’on pourrait et devrait essayer d’en tirer davantage profit.

Deuxième observation, lorsque les Américains et les Européens ne sont pas sur la mé‚me longueur d’onde, nous sommes souvent plus près des positions européennes. Ce fut le cas sur l’Iraq, c’est toujours le cas sur Kyoto, la Cour internationale de justice pénale, le multilatéralisme en général et les solutions négociées en particulier.

Cela dit, nos instincts européens ne se réconcilient pas toujours facilement avec notre réalité nord-américaine et les Européens sont souvent les premiers à nous le rappeler.

En dépit de nos convergences de vues, les Européens savent dresser des obstacles sur notre chemin. Deux exemples : nos efforts mal récompensés pour nous associer à des opérations de maintien de la paix sous l’égide de l’UE et le fameux contrat des moteurs d’avion pour l’Airbus A400M où, contre toute logique économique ou technologique, Pratt & Whitney Canada a été écarté parce que cet avion de transport, futur fleuron de la défense européenne, ne pouvait pas voler avec des moteurs canadiens.

La polarisation actuelle entre l’Europe et l’Amérique et l’émergence d’un pilier européen au sein de l’OTAN sont un vrai défi pour le Canada. Il devient à la fois plus difficile et plus inconfortable d’avoir un pied dans les deux mondes. Tony Blair en fait lui aussi l’expérience. Serions-nous plus aptes que lui à forger un nouveau lien transatlantique? On peut en douter mais il ne faudrait pas non plus craindre d’alimenter un débat au sein de l’OTAN sur les termes d’un nouveau contrat.

Ce qu’il faut souhaiter, c’est l’émergence d’un nouvel agenda commun qui nous permettra de construire peu à peu un nouvel équilibre au sein de l’Alliance atlantique. Les Européens ne se satisferont pas éternellement de l’équilibre actuel et les Américains devront é‚tre convaincus qu’un nouvel équilibre peut servir leurs intéré‚ts.

Cet article est tiré d’une conférence prononcée le 14 décembre dernier au Centre d’études et de recherches internationales de l’Université de Montréal.