La nouvelle ère de coopération intergouvernementale et de fédéralisme asymétrique que plusieurs entrevoyaient à la suite de la rencontre de la mi-septembre sur la santé n’a pas fait long feu. Deux semaines après cette rencontre, que plusieurs qualifiaient d’historique, le discours du TroÌ‚ne présentait un programme de gouvernement sans référence à la notion d’asymétrie et construit autour d’un ensemble d’interventions dans des champs de compétence provinciale. Le Premier ministre Martin s’inscrivait sans ambiguïté dans la continuité d’un gouvernement dont il a été un acteur clé pendant près de neuf ans, et il mettait mé‚me les partis d’opposition au défi de le renverser.

Les semaines qui ont suivi ont donné lieu à l’habituelle annonce d’un surplus budgétaire fédéral dépassant de très loin les prévisions du budget du printemps, et à des désaccords ou à des tensions sur le déséquilibre fiscal, le financement des municipalités, la protection de l’environnement, les garderies et la fiscalité. Mais plus que tout, c’est la rencontre du 26 octobre sur la péréquation qui a confirmé les orientations fédérales, en montrant aussi les désaccords importants qui divisent les gouvernements provinciaux.

à cette occasion, Ottawa a annoncé la mise en place d’un nouveau cadre pour la péréquation. Celui-ci prévoit un plancher global de financement, qui devrait croiÌ‚tre au taux de 3,5 p. 100 par année, une protection contre les diminutions de paiements qui pourraient affecter certaines provinces, et la création d’un groupe d’experts afin de réfléchir à la répartition de ce transfert entre les provinces.

En apparence généreuse, cette annonce a été plutoÌ‚t bien accueillie par l’Ontario et l’Alberta. Mais elle a été vivement critiquée par les provinces qui reçoivent de la péréquation. Le Premier ministre de TerreNeuve-et-Labrador, notamment, a quitté la réunion en claquant la porte. Le ministre des Finances du Québec, quant à lui, a accusé le gouvernement fédéral de « Quebec bashing », un terme que Jean Charest a plus tard écarté, en réaffirmant sa confiance dans l’évolution de la fédération.

On peut voir ces désaccords entre les différents gouvernements comme une nouvelle démonstration de la fragilité des ententes interprovinciales, qui tendent à s’effondrer dès qu’il est question d’argent. Claude Morin notait déjà cette tendance dans ses ouvrages sur les relations intergouvernementales des années 1960, et le mé‚me genre de dynamique a été à l’œuvre lors des négociations de 1999 sur l’union sociale.

Mais là n’est pas l’essentiel. La péréquation n’est pas un programme de transfert comme les autres et sa transformation, qui est bien réelle, est bien plus qu’un épisode additionnel dans la saga des disputes financières intergouvernementales. Le nouveau cadre fédéral consacre, en effet, le triomphe complet de l’approche discrétionnaire des transferts, favorisée depuis plusieurs années par Paul Martin. Pour le comprendre, il faut prendre en compte la nature particulière du programme que l’on est en train de transformer.

De tous les transferts aux provinces, la péréquation est certainement celui qui incarne le mieux le principe fédéral. Le programme, en effet, relève explicitement de la compétence fédérale et prévoit la redistribution des revenus sans condition afin de permettre aux provinces d’offrir « des services publics à un niveau de qualité et de fiscalité sensiblement comparables ».

Par ailleurs, contrairement aux autres transferts, la péréquation relève moins des priorités budgétaires fédérales ou de négociations entre les gouvernements que de l’application d’une formule. L’objectif est de corriger les écarts entre la capacité fiscale par habitant d’une province moins riche et la capacité fiscale moyenne de cinq provinces dites représentatives. Les gouvernements ont bien suÌ‚r des désaccords sur une formule qui n’est pas à l’épreuve de toute manipulation statistique ou comptable, mais ces désaccords portent sur la formule et sa mise en œuvre plutoÌ‚t que sur la taille ou le partage d’une enveloppe budgétaire donnée.

Ces deux caractéristiques— assises constitutionnelles et application d’une formule— ont fait de la péréquation un des programmes les moins contestés du pays. à plusieurs occasions, des chercheurs ont prédit le déclin de ce programme qui est couÌ‚teux— près de 1 p. 100 du PIB il y a quelques années ; moins maintenant— et qui ne profite pas à toutes les provinces. Le gouvernement fédéral a bien trouvé des façons de limiter ses engagements financiers, mais au total la péréquation s’est avérée beaucoup plus stable et résiliente que les autres transferts.

C’est dans ce contexte qu’il faut juger le nouveau cadre proposé à la fin octobre. Que fait en effet le gouvernement Martin en proposant un plancher et une formule d’indexation? Il s’engage bien suÌ‚r à ne pas aller plus bas qu’un certain montant. Mais en mé‚me temps, pour l’avenir, il propose d’établir par voie législative un cadre financier « assorti de niveaux de paiement globaux fixes propres à assurer un financement prévisible et croissant ». En passe d’une logique de formule, où les dépenses sont déterminées par une norme et des paramètres comptables, à une logique d’enveloppe budgétaire, par laquelle la péréquation rejoint les autres transferts laissés à la discrétion du gouvernement fédéral ou, au mieux, aux aléas de la négociation.

Le contraste entre les deux approches n’est pas absolu. De 1982 à 2003, par exemple, le gouvernement fédéral s’est gardé la possibilité d’imposer un plafond aux paiements totaux de péréquation. La logique d’ensemble n’en est pas moins inversée. Alors que jusqu’ici on appliquait à l’occasion un plafond pour limiter les conséquences budgétaires de l’application de la formule, on utilisera dorénavant cette formule, ou une autre, pour répartir après coup un montant établi au préalable par la Chambre des communes. Mé‚me si on présume de la bonne foi d’un gouvernement qui s’engage à ne pas réduire les transferts au titre de la péréquation, on peut comprendre que le programme devient plus discrétionnaire, et s’inscrit maintenant entièrement dans le cadre de l’exercice budgétaire fédéral. La nouvelle logique place aussi les provinces dans un jeu à somme nulle, où le gain de l’une est nécessairement la perte de l’autre. Ce n’est pas pour rien que le premier ministre parle d’une réforme sans précédent dans l’histoire du programme.

L’opération commencée par Paul Martin avec l’élimination en 1995 du Régime d’assistance publique du Canada (RAPC) est donc complète. Tous les grands transferts fédéraux aux provinces sont devenus des programmes de dépenses ordinaires, discrétionnaires.

Jean Charest a bien raison de dire que le fédéralisme canadien continue d’évoluer. Comme le gouvernement d’un pays unitaire, Ottawa peut maintenant dépenser à sa guise, en affectant ses revenus en rapide progression à ses propres programmes, à la péréquation, à des transferts conditionnels, ou à toute autre initiative qu’il souhaite justifier en invoquant un présumé « pouvoir fédéral de dépenser ».