Un observateur du Canada qui aurait dormi pendant les trois dernières années n’en croirait pas ses yeux. Terre-Neuve, une « province riche »? En effet, cette province n’a plus droit à la péréquation depuis 2008-2009. L’Ontario, une « province pauvre »? De fait, elle a reçu ses premiers paiements de péréquation (347 millions de dollars) en 2009-2010. Un simple accroc de l’histoire? Il semble bien que non : ceux-ci devraient tripler en 2010-2011 pour attein- dre près d’un milliard de dollars. Ce milliard représente les droits de péréquation que recevait Terre-Neuve-et-Labrador il n’y a pas si longtemps encore.

Les plaques tectoniques du déséquilibre fiscal horizontal au Canada sont donc en mouvement. Pour 2010-2011, les droits de péréquation totaux de l’Ontario demeurent certes presque neuf fois moins élevés que ceux du Québec. Toutefois, l’écart entre les deux provinces est beaucoup moins grand lorsque l’on tient compte de l’ensemble des transferts fédéraux par habitant. En 2010-2011, le gouvernement fédéral versera 1 422 dollars par habitant à l’Ontario, soit presque deux fois moins qu’au Québec, qui obtiendra 2 440 dollars par capita.

Au chapitre de l’économie, l’écart historique entre les deux provinces s’est considérablement réduit. Par exemple, depuis janvier 2009, l’Ontario affiche un taux de chômage supérieur à celui du Québec, du jamais vu. En mars 2010, près d’un point de pourcentage séparait les deux provinces à cet égard, 8 p. 100 de la population active québécoise étant au chômage alors que ce taux atteignait 8,8 p. 100 en Ontario.

Il est donc tout à fait envisageable que, si la tendance se maintient, l’Ontario puisse afficher d’ici quelques années une capacité fiscale semblable à celle du Québec. Si cela se produit, les limites actuelles du programme de péréquation seront mises à rude épreuve. En effet, l’enveloppe globale de la péréquation étant présentement fixée par un plafond évoluant en fonction du PIB canadien, les augmentations des- tinées à l’Ontario se feront nécessaire- ment au détriment des autres provinces bénéficiaires. Cette « dégringolade » de l’Ontario se profilera en toile de fond du débat à venir sur le renouvellement des principaux programmes de trans- ferts aux provinces, qui viennent à échéance en 2013-2014.

Or, si l’on se fie à une certaine recrudescence de critiques en prove- nance de l’Ouest du pays ciblant parti- culièrement les paiements versés au Québec (notamment celles du premier ministre albertain Ed Stelmach et du Frontier Centre for Public Policy, dont on peut lire un article dans le présent numéro), le principe mé‚me de la péréquation pourrait é‚tre remis en cause dans le cadre de ce débat.

Qu’en est-il vraiment? Le Québec est-il l’enfant chéri de la fédération comme certains le décrivent?

Commençons par noter que la dépendance relativement aux transferts fédéraux varie beaucoup entre les provinces et territoires (graphique 1). À un extré‚me du spectre, 11,4 p. 100 des dépenses totales du gouvernement albertain sont financés par les transferts fédéraux. À l’autre extré‚me, près de 90 cents de chaque dollar dépensé par le Nunavut provien- nent d’Ottawa. Ces données se rappor- tent à l’année 2008-2009, les plus récentes qui soient disponibles.

Le fait que 11,4 cents de chaque dol- lar de dépenses provinciales en Alberta proviennent de l’argent d’Ottawa peut surprendre un néophyte du fédéralisme canadien. Bien que l’Alberta ne reçoive pas de paiements de péréquation, elle obtient pleinement sa part des transferts sociaux du gouvernement fédéral grâce au Transfert canadien en matière de santé (TCS) et au Transfert canadien en matière de programmes sociaux (TCPS). Ces paiements sont en effet versés à toutes les provinces proportionnelle- ment à leur population.

En raison de ses droits de péréqua- tion, la part des dépenses du Québec qui est financée par les transferts fédéraux (21,7 p. 100) est environ deux fois plus élevée qu’en Alberta. Avec la Colombie- Britannique, la Saskatchewan et l’Ontario, l’Alberta et le Québec appartiennent toutefois à un premier groupe de cinq provinces dont moins du quart des dépenses est financé par les transferts fédéraux. Notons toutefois que le Québec reçoit une part des transferts fédéraux sous forme d’abattement d’impôt, ce qui explique que le ratio des dépenses couvert par les « autres transferts » (9,2 p. 100) soit plus bas que pour les autres provinces. Le fait que les dépenses au Québec soient plus élevées que dans plusieurs provinces est un autre facteur qui contribue à ce résultat. En effet, le Québec dépense plus, par exemple, que sa voisine ontarienne (environ 700 dollars par habi- tant en 2008-2009). Par con- tre, il est important de noter qu’il dépense moins par habi- tant que l’Alberta.

Entre le Québec et le se- cond groupe de cinq provinces, il y a un écart considérable. En effet, le Manitoba dépend des transferts pour financer ses dépenses budgétaires à hauteur de 31,6 p. 100, 10 points de pourcentage de plus que le Québec. Suivent les quatre provinces atlantiques, Terre-Neuve-et-Labrador fer- mant la marche à 41 p. 100, mé‚me si elle ne bénéficie plus de paiements de péréquation. Cet apparent paradoxe terre-neuvien s’explique par les fonds que la province continue de recevoir en vertu de l’entente de 1985 sur les ressources extracôtières. Notons que Terre-Neuve a comptabilisé des transferts particulière- ment élevés en 2008-2009. Enfin, les ter- ritoires forment le troisième groupe, dont plus de deux tiers du budget sont financés par le gouvernement fédéral.

Ces données contrastent clairement avec certains propos entendus récem- ment sur la dépendance du Québec re- lativement aux transferts. Lorsque tous les transferts fédéraux sont pris en con- sidération, les données du ministère des Finances du Canada montrent bien que le Québec occupe à ce chapitre une posi- tion mitoyenne dans l’ensemble cana- dien, sa situation se rapprochant plus de la moyenne des quatre provinces les plus favorisées au plan économique (15,2 p. 100) que des cinq provinces les moins favorisées (36,7 p. 100).

De plus, l’écart entre le Québec et l’ensemble des provinces et territoires est essentiellement stable dans le temps, le poids des transferts fédéraux dans le budget du Québec oscillant autour de la moyenne pondérée des provinces et territoires (graphique 2).

Jusqu’au début des années 2000, la position relative des autres provinces était aussi passablement stable, à l’exception de Terre-Neuve dont la dépendance par rapport aux transferts affichait une ten- dance à la baisse après avoir atteint un écart record de 42,7 p. 100 en 1997-1998. Mais depuis 2003-2004, les positions rela- tives des provinces sont en mouvement. La tendance la plus significative est la divergence des trajectoires de l’Alberta et de l’Ontario après une longue période pendant laquelle les deux provinces affichaient un écart semblable (autour de 5 à 6 points de pourcentage) par rapport à l’ensemble canadien. Au cours de la deu- xième moitié de la décennie 2000, l’Ontario s’est rapprochée de la moyenne canadienne (aussi près que 2,8 points en 2007-2008), alors que l’Alberta s’en est considérablement éloignée (aussi loin que 10,9 points en 2007-2008). Au cours de la mé‚me période, la courbe des transferts de Terre-Neuve-et-Labrador est repartie à la hausse, retrouvant son niveau d’avant 1995, une tendance qui devrait néan- moins s’estomper rapidement.

Les affirmations voulant que le Québec financerait des programmes particulièrement généreux « sur le dos » du reste du Canada, de l’Alberta en particulier, ne résistent donc pas à l’épreuve des faits. Certes, le Québec est un bénéfi- ciaire net de la fédération, recevant plus d’Ottawa que les Québécois ne versent en impôt fédéral. Mais par habitant, cet avantage est plus faible au Québec que dans les six autres provinces qui affichent aussi un bénéfice net. Quant aux dépen- ses élevées du gouvernement du Québec " l’État est effectivement plus gros au Québec que dans d’autres provinces ", elles résultent de choix de société dif- férents (par exemple les services de garde à tarif réduit ou le programme d’assu- rance-médicaments), financés pour l’essentiel par un fardeau fiscal plus élevé qu’ailleurs ainsi que par un service de la dette élevé. Mon collègue Luc Godbout et moi avons montré dans Le Québec économique 2009 que le Québec affichait en 2006 un taux de pression fiscale de 39,5 p. 100, le taux le plus élevé au Canada. À titre de comparaison, la mé‚me année, l’Alberta affichait un taux de 25,1 p. 100

Rappelons que le niveau de dépenses d’une province n’affecte pas les transferts fédéraux qu’elle reçoit. Si les transferts sociaux ont déjà été effectués dans le cadre de pro- grammes à frais partagés, cette époque est depuis longtemps révolue. De nos jours, ni les besoins ni les choix sociaux en matière de santé, d’éducation ou de services sociaux ne déterminent les montants reçus au titre du TCS et du TCPS. Il en va de mé‚me de la péréquation, qui égalise les capa- cités fiscales des provinces en ne tenant compte directement ni de leurs besoins en matière de dépenses ni, en général, de leurs choix fiscaux.

Dans un système fédéral, les entités fédérées sont souveraines dans leurs champs de compétence. Elles sont donc libres de faire leurs propres choix en matière de dépenses. Elles sont égale- ment libres de financer ces choix par les moyens qu’elles jugent préférables, à l’intérieur des contraintes imposées par le pacte fédératif (les lois constitution- nelles au Canada). Les transferts verti- caux ne doivent pas entraver cette souveraineté provinciale.

Hormis les conditions liées au respect de la Loi canadienne sur la santé pour le versement du TCS, les transferts verticaux canadiens respectent générale- ment la souveraineté des provinces en matière de dépenses. Ainsi, nonobstant le fait qu’elle reçoive ou non des transferts fédéraux élevés, une province peut choisir d’intervenir peu ou beaucoup dans l’économie. En fait, il s’agit probablement du principal avantage d’un système fédéral : chaque entité fédérée est à mé‚me de faire les choix de société qui corres- pondent aux préférences de ses citoyens. Et cette prérogative est largement exploitée par les provinces canadiennes, qui font régulièrement des choix hétérogènes en matière de poli- tiques publiques. Notons à nou- veau que ces choix n’ont pas d’impact direct sur la répartition des transferts fédéraux entre les provinces.

Au plan politique, une campagne critiquant le Québec en raison de ses choix de société différents semble particulièrement mal avisée. Car c’est vraisemblablement la capacité qu’a son gouvernement provincial d’incarner sa différence par rapport au reste du Canada qui a conforté une majorité de Québécois dans leur opposition à l’indépendance du Québec jusqu’ici. Moins le Canada permettra à cette dif- férence de s’exprimer, moins le lien fédéral apparaîtra profitable aux Québécois.

Cela étant, certaines critiques à l’en- droit du comportement du gou- vernement québécois en matière de transferts fédéraux sont justifiées. Recevoir année après année des paiements de péréquation devrait en effet entraîner une obligation morale, celle de tout mettre en œuvre pour ne plus avoir besoin de cette aide à plus ou moins brève échéance. Ainsi, la « péréquation zéro » devrait é‚tre un objectif explicite de toutes les provinces bénéficiaires de la péréquation.

Paradoxalement, les souverainistes québécois adoptent implicitement cet objectif. Bien qu’ils ne l’expriment que rarement ainsi, ils sont bel et bien en faveur d’un Québec s’affranchissant des transferts fédéraux. Quant aux gouvernements fédéralistes québécois, ils n’ont pratiquement jamais exprimé cet affranchissement éventuel de la péréquation comme un objectif. Mais peu importe sa couleur politique, le gouvernement québécois peut parfois donner l’impression (à tort ou à rai- son) qu’il est engagé dans une lutte continuelle pour maximiser les trans- ferts fédéraux versés à la province.

À cet égard, le dernier budget québécois a donné lieu à un épisode assez troublant. Il concerne les tarifs d’Hydro-Québec et leur impact sur les droits de péréquation du Québec. Plusieurs spécialistes ont insisté ces dernières années sur la nécessité pour le gouvernement du Québec de recourir à une hausse des tarifs d’électricité pour assainir ses finances publiques, notam- ment pour accélérer le remboursement de sa dette publique (la plus élevée des provinces). Le recours à cette source de revenus présente en effet un certain nombre d’avantages, comme celui de ne pas affecter directement l’offre de travail, de ne pas décourager l’épargne et de favoriser une consommation responsable d’énergie.

Or, en vertu des paramètres actuels du programme de péréquation, une hausse des tarifs d’Hydro-Québec peut entraîner une réduction des droits de péréquation du Québec. Tout porte à croire que c’est cet effet de « récupéra- tion fiscale » (tax back) qui a convain- cu le gouvernement du Québec de reporter à 2014-2015 la hausse des ta- rifs d’électricité, soit après le renou- vellement des arrangements financiers entre Ottawa et les provinces.

Plutôt que de hausser les tarifs immé- diatement, Québec a préféré annoncer des mesures fiscales alternatives, qui sont oin de faire l’unanimité, tant chez les spécialistes que dans la population en général. Les plus controversées de ces mesures con- cernent le financement de la santé. Dès juillet prochain, la province percevra une « contri- bution santé » (qui atteindra 200 dollars par an après une pé- riode de transition) égale pour tous les citoyens déclarant un revenu annuel supérieur à un seuil établi en fonction de leur si- tuation familiale (un peu plus de 14 000 dollars pour une personne seule). Cette étonnante mesure fiscale à caractère régressif tranche avec les mœurs fiscales canadiennes en matière de financement des programmes sociaux. Mais le ministre québécois des Finances, Raymond Bachand, est allé plus loin lors du dépôt de son budget le 30 mars dernier en annonçant que le gou- vernement envisageait d’assortir d’ici quelques années la nouvelle « contribu- tion santé » d’une « franchise santé » établie en fonction de l’utilisation du sys- tème. Si elle ne viole peut-é‚tre pas la lettre de la Loi canadienne sur la santé, une telle mesure en violerait certainement l’esprit.

En vertu du principe fédéral, rap- pelons qu’il n’est pas désirable que le pro- gramme de péréquation affecte ainsi les choix fiscaux des provinces. Or des distor- sions attribuables au programme sem- blent avoir joué un rôle déterminant dans le choix des mesures fiscales privilégiées par le gouvernement québécois dans son plan de retour à l’équilibre budgétaire.

Bien entendu, le Québec n’est pas la première province à invoquer la récupération fiscale de la péréquation pour justifier certaines de ses poli- tiques. Cette question a fait l’objet de multiples représentations provinciales auprès d’Ottawa (par Terre-Neuve notamment) dans le passé.

Cet effet indésirable du programme devrait é‚tre au cœur des discussions visant le renouvellement des arrange- ments financiers intergouvernementaux. Le problème sera certes toujours présent sous une forme ou une autre, car c’est dans la nature mé‚me d’un programme de péréquation de diminuer les transferts lorsque la capacité fiscale d’une entité fédérée s’améliore. Il faudrait cependant s’attaquer (de nouveau) à la probléma- tique des revenus tirés des ressources naturelles afin d’éviter qu’un change- ment de « taux » (par exemple les tarifs d’électricité ou les redevances sur les sables bitumineux) affecte directement les droits de péréquation. Car le principe mé‚me du régime fiscal représentatif qui sous-tend la péréquation au Canada est d’établir les droits de péréquation en fonction des écarts dans la valeur des assiettes fiscales provinciales (auxquelles les taux sont appliqués) et non en fonc- tion des recettes effectivement perçues à une assiette donnée.

À plus ou moins brève échéance, il faudra également limiter l’arbitraire du gouvernement fédéral dans la détermi- nation des paramètres des transferts aux provinces. Des décisions unilatérales d’Ottawa, comme celles annoncées en novembre 2008 visant à limiter la crois- sance des transferts aux provinces quelques mois à peine après l’adoption d’une réforme de la péréquation, minent le pacte fédéral canadien. Notons au passage qu’à moins de 1 p. 100 du PIB, contre 2,3 p. 100 en moyenne pour les pays de l’OCDE, le programme canadien de péréquation n’est pas particulièrement généreux selon les standards internationaux.

Afin d’éviter de nouvelles déci- sions unilatérales d’Ottawa, un orga- nisme fédéral-provincial indépendant devrait se substituer au gouvernement fédéral pour établir les paramètres des grands programmes de transferts. Sa mise en place rapide permettrait d’éviter qu’à l’échéance prochaine des arrangements actuels, la nature du pacte fédéral canadien soit de nouveau altérée " notamment par l’affaiblisse- ment des principes qui sous-tendent le programme canadien de péréquation " sans que l’ensemble des gouverne- ments concernés n’ait pris part au processus.

En attendant qu’un tel organisme indépendant soit établi, les provinces bénéficiaires de la péréquation devraient néanmoins faire preuve de retenue et éviter d’invoquer le programme de péréquation pour reporter les décisions difficiles qui s’imposent pour doper leur croissance économique. Tant que ce com- portement prévaut, les provinces qui ne reçoivent pas de paiements de péréqua- tion auront beau jeu de remettre en cause le principe mé‚me du programme.