Le Plan budgétaire 2011 déposé par le ministre des Finances Jim Flaherty le 22 mars dernier est d’une importance toute particulière pour trois raisons : faute d’obtenir l’appui des trois partis d’opposition, c’est un budget qui précède de quelques semaines les élections fédérales. Il jouera donc un rôle clé dans la prochaine campagne électorale. Le gouvernement Harper y affirme, de façon encore plus claire, ses choix idéologiques et son appui ou son rejet de divers modes de gestion (types de collecte de revenus, programmes de dépenses, projets d’investissement).

Ce Plan est aussi plus précis que le précédent quant aux mesures que le gouvernement entend adopter pour atteindre l’équilibre budgétaire et quant au besoin de dégager (ou non) des surplus qui lui donneront la marge de manœuvre nécessaire pour commencer à rembourser la dette d’environ 160 milliards de dollars accumulée durant le présent cycle baissier.

Finalement, ce Plan budgétaire nous permet d’analyser sur une décennie les choix budgétaires du gouvernement Harper, de l’exercice 2005-2006 à l’exercice 2015-2016. C’est ce que je me propose de faire dans cet article, en mettant l’accent sur l’évolution des grands agrégats budgétaires (revenus, dépenses et solde budgétaire) en pourcentage du PIB.

Il y a de nombreuses façons d’analyser l’évolution des variables budgétaires d’un gouvernement. Chaque méthode apporte un éclairage nouveau, et la somme des approches permet d’avoir une meilleure compréhension de la situation financière de ce gouvernement et de la direction générale que ce dernier imprime aux politiques publiques. L’intéré‚t d’une analyse en pourcentage du PIB est qu’elle élimine le biais engendré par la hausse des prix et la croissance économique. En l’occurrence, cette façon de faire permet de voir si les conservateurs planifient changer le ratio des dépenses totales ou des dépenses en transferts aux autres administrations par rapport à celui qui prévalait lors du dernier exercice du gouvernement libéral.

Le mé‚me type d’analyse sera fait pour les composantes des revenus totaux. On pourra ainsi mesurer l’effet direct des baisses de la taxe sur les produits et services (TPS) et de l’impôt des sociétés sur le ratio de l’ensemble des revenus au PIB.

Le tableau 1 présente l’évolution des revenusetdesdépensesensebasant d’une part sur les données de 2005-2006 et celles de 2015-2016 présentées respectivement dans les plans budgétaires 2007 et 2011.

Ce qui frappe dans ces chiffres, c’est le fait que le taux de dépenses totales (les charges de programmes incluant le service de la dette) par rapport au PIB n’a que légèrement diminué (0,4 point de pourcentage) entre le début et la fin de la période analysée. Comme on le verra plus loin, cette légère baisse disparaît lorsqu’on exclut le service de la dette. Contre toute attente, et en dépit des réductions de dépenses réalisées par suite de l’examen de programmes, on n’observe donc pas une baisse significative qui témoignerait d’un effort soutenu pour réduire la taille du gouvernement. Signalons qu’il en fut ainsi pour les trois exercices précédents la récession (2006-2007, 2007-2008 et 2008-2009). À ce niveau élevé d’agrégation, on constate que le gouvernement conservateur a maintenu le taux de dépenses proche du niveau observé lorsqu’il a pris le pouvoir, exclusion faite de la période de récession/reprise, comme l’illustre le graphique 1.

Les ratios du total des revenus et du solde budgétaire au PIB ont diminué d’une façon plus marquée, de 1,3 point de pourcentage et de 0,8 point de pourcentage respectivement. C’est un changement important. Le gouvernement conservateur passe d’une situation de surplus budgétaire substantiel à une situation de léger surplus budgétaire. Il a ainsi réduit significativement le surplus de 13,2 milliards de dollars (1 p. 100 du PIB) observé en 2005-2006 et planifie avoir un surplus de 4,2 milliards de dollars (0,2 p. 100 du PIB) en 20152016. Soulignons qu’en 2015-2016, 1 p. 100 du PIB représentera près de 20 milliards de dollars. Notons également qu’avant la crise financière, le gouvernement Harper prévoyait réduire rapidement le surplus budgétaire à un niveau d’à peine 3 milliards de dollars (0,2 p. 100 du PIB). Nous verrons plus loin quelles composantes des revenus seront responsables de cette baisse. Le graphique 2 permet de visualiser cette baisse du ratio de revenus.

Le tableau 2 montre que le ratio des charges de programmes au PIB a très peu changé entre le début et la fin de la période de 10 ans que nous analysons.

La baisse de 0,4 point de pourcentage des dépenses totales reflète la baisse du ratio du service de la dette au PIB. Cette dernière baisse de 0,6 point de pourcentage s’explique par une augmentation de la dette moindre que celle du PIB (28 p. 100 contre 43 p. 100) et une diminution du taux d’intéré‚t moyen versé pour la dette entre ces deux exercices financiers (passant de 7 p. 100 à 6,4 p. 100). La remontée des taux d’intéré‚t devrait toutefois entraîner une hausse significative du service de la dette et forcer le gouvernement à réduire à plus long terme la croissance des charges de programmes. Il se pourrait que l’effort de réduction du taux de croissance des dépenses, qui était nécessaire pour le retour à l’équilibre budgétaire, soit suivi par une seconde vague de réduction/contraction.

Le tableau 3 présente les principales composantes des dépenses de programmes entre le début et la fin de cette période de dix ans (2005-2006 et 2015-2016).

Dans les quatre catégories de dépenses présentées dans ce tableau, il n’y a pas de changements significatifs dans leur ratio au PIB. Ces chiffres donnent une autre perspective aux propos tenus par M. Harper lors de son entrevue à La Presse le 12 janvier dernier dans laquelle il affirmait : « Les transferts aux provinces ont augmenté d’une façon incroyable depuis notre arrivée au pouvoir. Je pense que notre bilan à cet égard est historique. » Point à noter, le ratio de dépenses du ministère de la Défense au PIB (exclusion faite des fonds supplémentaires au titre des opérations en Afghanistan) est demeuré stable ; le taux d’augmentation de ce poste budgétaire a donc été similaire à celui du PIB nominal, soit de près de 40 p. 100.

Comme on peut le voir au tableau 4, la baisse d’un point de pourcentage du ratio des revenus au PIB vient essentiellement de la baisse de l’impôt sur le revenu des sociétés (0,6 point de pourcentage) et de la baisse de la taxe sur les produits et services (0,4 point de pourcentage). Les réductions des revenus de ces deux sources se traduiront par un manque à gagner direct de l’ordre de 20 milliards de dollars en 2015-2016.

En somme, pour les exercices 20052006 et 2015-2016, les tableaux montrent qu’il y a très peu de changements dans le ratio de dépenses de programmes, par contre, au chapitre des revenus, on note une baisse d’un point de pourcentage, due aux baisses de la TPS et de l’impôt des sociétés, qui entraîne une forte réduction du surplus. On est donc très loin du scénario selon lequel la réduction du taux de dépenses serait suivie d’une baisse du taux de revenus. C’est un scénario fort différent qui s’est produit : une baisse du taux de revenus a pour effet d’effacer en grande partie le surplus budgétaire, tandis que le taux de dépenses de programmes demeure très stable. Notons que cette baisse du taux de revenus du gouvernement fédéral a permis de libérer de l’espace fiscal pour les gouvernements provinciaux, et cela pour un montant d’environ 17 milliards de dollars (de 2011) ou 1 p. 100 du PIB. Les provinces, tout particulièrement le Québec, ont commencé à occuper cet espace.

Pour terminer, quelques commentaires sur la réalisation de certains objectifs fixés par le gouvernement Harper lorsqu’il a pris le pouvoir en 2006.

  • L’objectif d’une plus grande rigueur dans les dépenses ne s’est pas matérialisé par une baisse du taux de dépenses. En fait, ce dernier, exclusion faite du service de la dette, s’est mé‚me légèrement accru. Selon le Plan budgétaire 2011, le solde budgétaire prévu pour 2015-2016 est de -0,3 milliard de dollars ; ce montant est affecté positivement par des mesures d’économie attendues de 7,4 milliards de dollars (coupes de dépenses ou réductions des échappatoires fiscales incluses dans les plans budgétaires 2010 (5,8 milliards de dollars) et 2011 (1,6 milliards de dollars). C’est un montant fort élevé, et il n’est pas du tout certain que le gouvernement réalisera cet objectif, mé‚me s’il cherche déjà, tel que mentionné dans le Plan budgétaire 2011 à ajouter à ces économies des coupes de 4 milliards de dollars dans les provisions budgétaires annuelles de fonctionnement des ministères. Il y a loin de la coupe aux lèvres…

  • L’analyse des données agrégées ne nous permet pas d’évaluer dans quelle mesure l’objectif du gouvernement fédéral de réduire les dépenses dans les domaines de compétence provinciale et d’accroître celles faites dans ses propres champs de compétence (sécurité frontalière, Défense nationale, droit criminel, entre autres) a été atteint. Il faudrait procéder à une analyse de données plus détaillées. Au niveau agrégé, on voit peu de changements, surtout quand on considère les transferts fédéraux aux provinces (autres que le programme de péréquation) et la hausse des investissements fédéraux dans les infrastructures des provinces et des municipalités. Le gouvernement Harper semble maintenir sa présence dans les domaines de compétence provinciale, mais de manière indirecte. Par exemple, au lieu de subventionner un système national de garderies, il verse une prestation universelle pour la garde d’enfants. De mé‚me, comme le gouvernement Martin, le gouvernement Harper est intervenu dans la gestion des systèmes de santé provinciaux. Par des arrangements fiscaux prévisibles à long terme (le Plan décennal pour consolider les soins de santé), il a mé‚me voulu donner une « garantie de délais d’attente raisonnable ». L’image du gouvernement fédéral venant au secours des gouvernements provinciaux est non seulement toujours présente, mais elle s’élargit par la mise en place de « quasi-transferts » municipalités. Il semble que le besoin d’une plus grande visibilité politique rende très difficile le retrait du gouvernement fédéral de ces champs de compétence provinciale, quel que soit le parti au pouvoir.

  • Le gouvernement Harper a réalisé sa promesse de réduire significativement les taux relatifs à la TPS et à l’impôt des sociétés. Toutefois, contrairement aux attentes, le ratio de l’impôt des particuliers au PIB est demeuré stable.

  • La réduction du surplus budgétaire s’est réalisée rapidement, mais son maintien à 3 milliards de dollars (0,2 p. 100 du PIB) n’a pas été possible à cause de la récession. Le retour en 2015-2016 à un surplus budgétaire d’une valeur représentant 0,2 p. 100 du PIB (4,2 milliards de dollars) est une coïncidence intéressante. Une des leçons de la dernière récession est qu’une contingence budgétaire ne représentant que 0,2 p. 100 du PIB ne fait pas long feu devant les soubresauts de la conjoncture internationale, d’où l’importance d’avoir un niveau d’endettement relativement faible. Un surplus budgétaire représentant 0,2 p. 100 du PIB semble relativement faible dans un contexte où le gouvernement désirerait effacer l’augmentation de la dette de 160 milliards de dollars qui sera portée au compte du présent cycle baissier. Il seemble que le gouvernement Harper préfère réduire principalement le ratio de la dette au PIB par la croissance du PIB nominal. Il faudra attendre un autre plan budgétaire pour savoir si le gouvernement voudra à nouveau cibler à 25 p. 100 le ratio de sa dette au PIB et en combien de temps il voudra atteindre cet objectif. Dans le dernier exercice financier du Plan budgétaire 2011, celui de 2015-2016, le ratio de la dette au PIB atteint 29,7 p. 100. Il ne faudrait donc que deux à trois ans de plus pour atteindre cet objectif de 25 p. 100, si les tendances utilisées dans le Plan budgétaire 2011 se matérialisent.

Notre analyse montre clairement que le ratio de dépenses au PIB du gouvernement fédéral resterait inchangé entre les exercices 2005-2006 et 2015-2016. Cette stabilité peut sembler étonnante dans la mesure où elle va à l’encontre d’une idéologie conservatrice qui dit vouloir réduire la taille de l’appareil gouvernemental.

Je doute que ce résultat s’explique par la crise financière et la récession qui a suivi, qui auraient forcé le gouvernement à mettre en veilleuse cet objectif. Je pense plutôt que la raison principale est la difficulté qu’éprouve tout gouvernement minoritaire de couper des services publics. Si le Parti conservateur avait pu former un gouvernement majoritaire, il est possible que la réalisation de cet objectif aurait joué un rôle plus important avant le début de la récession. Il est également possible que le Plan budgétaire 2011 en eut été davantage imprégné.

Il me semble nécessaire de débattre de cette question dans la prochaine campagne électorale. Il serait également souhaitable de discuter quels services spécifiques offerts par le gouvernement fédéral devraient é‚tre coupés, réduits ou améliorés.