Le processus budgétaire " la préparation, la présentation et le suivi du budget " est un des piliers de la gestion publique. Les documents qui sont produits aux diverses étapes permettent de connaître et d’analyser les grands programmes et les projets gouvernementaux, le montant des ressources qui leur est alloué ainsi que les sources de financement privilégiées. Ce processus donne une vue d’ensemble d’une entité administrative qui est sou- vent énorme et active dans de très nombreux domaines.

Mais mé‚me si le budget consiste à attribuer, sur une base annuelle, divers crédits aux différents ministères et autres entités gouvernementales, sa planification devrait se faire sur un horizon de gestion d’au moins cinq ans. Dans cette perspective, le budget est un processus de gestion faci- litant, pendant un an, la réalisation d’un plan à moyen terme. Or, à ce chapitre, la démarche budgétaire du gou- vernement Harper est loin d’é‚tre exemplaire.

L’analyse des cinq derniers budgets du gouvernement fédéral révèle clairement que ceux-ci ne sont pas intégrés dans un plan à moyen terme relativement formel. De fait, lors de son tout premier budget, présenté le 2 mai 2006, le gouverne- ment conservateur avait clairement indiqué qu’il préférait concevoir un budget et rendre des comptes sur un budget ayant un horizon de deux ans : « Bien qu’il soit tout indiqu遠pour le gouvernement de faire part de ses intentions en matière de finances à moyen et à long terme dans des secteurs clés comme la défense et l’infrastructure, il importe, en règle générale, de mettre l’accent sur une période de planification à court terme pour laquelle les facteurs d’incertitude sont moin- dres et que le gouvernement peut raisonnablement s’attendre à rendre compte de son plan financier. C’est pour cette raison que les projections économiques et financières contenues dans le budget sont présentées sur un horizon de deux ans. »

Cette façon de faire contraste avec celle des gouverne- ments Chrétien et Martin, qui mettaient de plus en plus d’em- phase sur une approche pluriannuelle des mesures budgétaires. Chose intéressante, le gouvernement conserva- teur a jugé approprié de présenter, quelques mois plus tard, des projections quinquennales dans la « Mise à jour économique et financière 2006 ». Ces prévisions étaient cependant à un niveau de désagrégation moindre que celles du dernier budget du gouvernement Martin. Les projections quinquennales ont refait leur apparition dans le budget de 2008.

Paradoxalement, c’est pour la mé‚me raison, soit l’incer- titude économique, que le gouvernement conservateur avait opté pour un horizon de deux ans en 2006 et un horizon de cinq ans en 2008. En 2009, alors que l’incertitude était à son maximum, les projections quinquennales se sont étendues à un niveau de désagrégation proche du budget de 2005.

Certes, l’absence d’un plan formel à moyen terme ne signifie pas nécessairement absence de cohérence d’un budget à l’autre. La plupart du temps, et ce fut le cas ces quatre dernières années, l’idéologie du parti au pouvoir assure une certaine cohérence. Par exemple, le gouvernement conser- vateur a inséré dans ses budgets de nombreuses mesures liées à la réduction du fardeau fiscal des familles et des entreprises, à la « protection des citoyens dans leurs rues et dans leurs collectivités » ainsi qu’au « rétablissement de l’équilibre fiscal ».

La réalisation de projets pluriannuels favorise aussi la cohérence. Deux exem- ples illustrent bien ce point dans les budgets conservateurs : les investisse- ments dans les infrastructures et dans les forces armées. De mé‚me, l’emphase mise sur la tendance que doivent suivre cer- taines mesures agrégées, notamment les ratios des charges de programmes et des revenus du gouvernement par rapport au PIB, et le ratio de la dette au PIB, ont eu pour effet d’ajouter un élément impor- tant de cohérence entre les budgets de la dernière décennie, y compris entre les budgets libéraux et conservateurs, exception faite des deux derniers. Le ratio cible de la dette au PIB (25p.100) n’a pas changé, mé‚me si la date pour atteindre cette cible a varié au fil des ans : on visait 2014-2015 dans le budget 2005, 2013-2014 dans le budget 2006, 2012-2013 dans le budget 2007, et 2011-2012 dans le budget 2008. Mais dans les plans budgétaires de 2009 et de 2010, il ne reste plus qu’un message des plus laconiques voulant que « le fardeau de la dette, mesuré par le ratio de la dette au PIB, constitue une mesure importante de la viabilité financière ». On ne mentionne pas que la cible prévue en 2008 ne sera pas atteinte, et rien n’est annoncé à ce chapitre pour l’avenir, une fois l’équilibre budgétaire retrouvé. C’est un peu comme si on avait envoyé discrètement aux oubliettes une cible après avoir dit à la population pendant de nombreuses années qu’il était important de l’atteindre.

Reste que, d’une manière générale, sous les libéraux comme sous les conser- vateurs, les budgets fédéraux n’ont jamais véritablement été planifiés dans un hori- zon de moyen terme. D’ailleurs, Ralph Goodale a utilisé à juste titre le terme de « prévisions quinquennales » et non de « plan quinquennal » dans son budget de 2005. Cette distinction reflétait le fait que le gouvernement n’avait pas conçu un plan relativement formel à moyen terme. Le budget n’était donc pas la première étape d’un tel plan. De plus, le plan budgétaire des quatre années suivantes était loin d’é‚tre déjà décidé dans ses détails. Le gouvernement se réservait ainsi la possibilité de refaire, chaque année, un budget et des prévisions budgétaires de cinq ans sur des bases nouvelles. Pour une grande partie des opérations, le compteur était remis à zéro chaque année. Et c’est toujours le cas.

L’absence d’un tel plan rend la reddi- tion de comptes très difficile. Tout étant en changement perpétuel d’un budget à l’autre, il est difficile de démontrer que l’on a atteint des objectifs stratégiques sur un horizon relativement long. Les initia- tives ont tendance à é‚tre plus dispersées et à répondre à des besoins immédiats, comme l’illustre la mise en œuvre du plan de relance fédéral.

À ce sujet, plusieurs économistes du Comité des politiques publiques de l’Association des économistes québécois faisaient d’ailleurs la recommandation suivante, peu avant le dépôt du budget 2009 : « Lorsque le gouvernement Harper présentera son budget le 27 janvier 2009, il serait fort souhaitable qu’il présente aux Canadiens la vision et la stratégie à long terme servant de toile de fond à son programme de relance. Sans une telle approche, son programme de relance risque de ralentir la restructura- tion de l’économie canadienne et donc de prolonger une utilisation sous-opti- male de ses capacités de production. »

Le fait d’avoir un plan à moyen terme dans quelques secteurs clés est un pas dans la bonne direction, mais cela ne peut remplacer la mise en place d’un plan global. Prenons, par exemple, le projet pluriannuel du gouvernement visant à accroître ses capacités mili- taires. La première tranche de ce projet faisait partie du budget de 2006 où on annonçait une augmentation totale des crédits budgétaires de « 5,3 milliards de dollars sur cinq ans pour renforcer le rôle du Canada dans le monde en accroissant la capacité des Forces cana- diennes de défendre la souveraineté nationale et d’assurer la sécurité du pays ». Cet important projet était loin d’é‚tre bien finalisé au moment de son annonce. Il a été précisé en mai 2008, lors de la publication du document sur la stratégie de défense du gouverne- ment « Le Canada d’abord ».

Les dépenses annuelles du mi- nistère de la Défense ont ainsi augmen- té de près de 4 milliards de dollars en trois ans, passant de 15 milliards de dol- lars en 2005-2006 à 18,8 milliards de dollars en 2008-2009. Dans le budget 2009, le gouvernement annonçait que les dépenses annuelles de ce ministère dépasseraient bientôt les 20 milliards de dollars. On parle donc d’une augmenta- tion de 2 à 2,5 fois plus importante que ce qui était prévu dans le budget de 2006. Si ce type d’ajustement avait été fait dans le cadre de l’élaboration d’un plan global à moyen terme, le con- tribuable aurait eu une meilleure idée des conséquences qu’aurait l’attribution d’un montant supplémentaire de près de 5 milliards de dollars dans le budget de ce ministère. Cela aurait favorisé une meilleure discussion sur le financement de cette augmentation de dépenses. Celle-ci commandait-elle une hausse des revenus ou une réduction de cer- taines dépenses du gouvernement? Mais ce débat n’a pas eu lieu.

Dans le budget de 2010, mé‚me si le budget du ministère de la Défense con- tinuera d’augmenter, le niveau des dépenses futures, par rapport au niveau prévu dans « Le Canada d’abord », sera réduit d’environ un milliard de dollars par année. Après la fin de la mission en Afghanistan en 2011, il serait approprié que le gouvernement rende des comptes sur cette mission et sur l’ac- croissement substantiel du budget du ministère de la Défense. Le fera-t-il?

Le plan pluriannuel sur les investissements en infrastructures était également loin d’é‚tre bien défini au moment de son annonce initiale en mai 2006.

Dans le budget de 2007, le gouverne- ment transformait le plan initial de qua- tre ans d’un montant de 16,5 milliards de dollars (ce plan incluait un ajout de 5,5 milliards de dollars déjà annoncé dans le budget de 2006) en un plan de sept ans contenant des investissements de 33 milliards de dollars. Ce dernier montant incluait 17,6 milliards de dol- lars pour le Fonds de la taxe sur l’essence et le financement de base à l’intention des municipalités. Dans le budget de 2008, le Fonds de la taxe sur l’essence (2 milliards de dollars en 2009-2010) est devenu un programme permanent. À celui-ci s’ajoutait un investissement de 500 millions de dollars en immobilisa- tions pour le transport en commun. Finalement, dans le plan de relance annoncé dans le budget de 2009, en rai- son de la récession, le gouvernement a prévu 8,3 milliards de dollars en 2009- 2010 et 7,7 milliards de dollars en 2010-2011 au titre des investissements dans les infrastructures collectives.

La totalité de ces crédits est répartie sur l’ensemble du territoire canadien et remise aux diverses administrations publiques (fédérale, provinciales et municipales). On est très loin de suivre un plan relativement formel qui impli- querait, entre autres choses, des choix stratégiques bien définis. Si le gouverne- ment avait eu un tel plan, cela ne l’aurait aucunement empé‚ché de modifier la taille et le calendrier des investissements annoncés pour tenir compte de l’arrivée inopinée de la récession. Il aurait pu bonifier et devancer certains projets, mais il l’aurait fait en suivant une logique cohérente avec les choix stratégiques imbriqués dans le plan pluriannuel.

Le piètre état des infrastructures col- lectives au Canada reflète, à mon avis, un problème systémique de gouver- nance des administrations publiques et de répartition de l’assiette fiscale. Ce problème n’a toujours pas été résolu, et on pourrait se retrouver, après tous ces investissements, à l’aube d’une nouvelle période de laisser-aller dans l’entretien et le remplacement des infrastructures collectives. De plus, n’ayant pas fait suffisamment de choix stratégiques, le Canada risque d’avoir investi démesuré- ment dans certains secteurs et insuffi- samment dans d’autres.

S’il a une leçon à tirer de cet épisode, c’est qu’il est important que le gouvernement s’appuie sur un plan à moyen et long terme pour qu’en pé- riode d’incertitude, il puisse mieux choisir les programmes qu’il doit aban- donner, réduire ou accélérer. Il faut que nos gouvernements adoptent un hori- zon de gestion plus long et qu’ils pro- posent aux citoyens des politiques publiques qui reflètent une vision de la société canadienne de demain et des choix stratégiques. Nous ne pour- rons pas éviter de faire des choix difficiles, surtout avec le vieillissement de notre po- pulation et la hausse des contraintes environnemen- tales. Ferons-nous ces choix en mode réactif ou dans le cadre d’une gestion gouvernementale proactive? Espérons que la présente situation qui force nos gouvernements à mettre sur table un plan pluriannuel axé sur le retour à l’équilibre budgétaire les inci- tera à préparer dans le futur de vérita- bles plans budgétaires à moyen terme.

L’autre leçon que l’on peut tirer de la dernière récession et du long retour à l’équilibre budgétaire qui nous attend est que nos gouvernements ont besoin d’avoir une marge de manœuvre assez importante pour é‚tre en mesure de faire face aux imprévus. On constate qu’une marge de 3 milliards de dollars sur un budget de 250 milliards, soit 1,2 p. 100, est nettement insuffisante. La situation du gouvernement fédéral est présente- ment beaucoup plus difficile qu’elle ne devrait l’é‚tre parce qu’Ottawa a beau- coup trop réduit sa marge de manœuvre, notamment par le biais de la baisse de la TPS. Le retour à une situation financière adéquate, comprenant aussi une marge de manoeuvre acceptable, sera long. Une des conséquences de cette gestion budgétaire est que le gouvernement fédéral devra faire face aux pressions financières qu’exercera le vieillissement de la population en ayant un niveau d’endettement plus important et des dépenses annuelles plus élevées pour le service de cette dette.