Budget planning should be carried out on at least a five-year horizon. An analysis of the last five Conservative budgets reveals clearly, however, that they are not integrated into a medium-term plan.

Le processus budgétaire — la préparation, la présentation et le suivi du budget — est un des piliers de la gestion publique. Les documents qui sont produits aux diverses étapes permettent de connaître et d’analyser les grands programmes et les projets gouvernementaux, le montant des ressources qui leur est alloué ainsi que les sources de financement privilégiées. Ce processus donne une vue d’ensemble d’une entité administrative qui est souvent énorme et active dans de très nombreux domaines.

Mais même si le budget consiste à attribuer, sur une base annuelle, divers crédits aux différents ministères et autres entités gouvernementales, sa planification devrait se faire sur un horizon de gestion d’au moins cinq ans. Dans cette perspective, le budget est un processus de gestion facilitant, pendant un an, la réalisation d’un plan à moyen terme. Or, à ce chapitre, la démarche budgétaire du gouvernement Harper est loin d’être exemplaire.

L’analyse des cinq derniers budgets du gouvernement fédéral révèle clairement que ceux-ci ne sont pas intégrés dans un plan à moyen terme relativement formel. De fait, lors de son tout premier budget, présenté le 2 mai 2006, le gouvernement conservateur avait clairement indiqué qu’il préférait concevoir un budget et rendre des comptes sur un budget ayant un horizon de deux ans : « Bien qu’il soit tout indiqué pour le gouvernement de faire part de ses intentions en matière de finances à moyen et à long terme dans des secteurs clés comme la défense et l’infrastructure, il importe, en règle générale, de mettre l’accent sur une période de planification à court terme pour laquelle les facteurs d’incertitude sont moindres et que le gouvernement peut raisonnablement s’attendre à rendre compte de son plan financier. C’est pour cette raison que les projections économiques et financières contenues dans le budget sont présentées sur un horizon de deux ans. »

Cette façon de faire contraste avec celle des gouvernements Chrétien et Martin, qui mettaient de plus en plus d’emphase sur une approche pluriannuelle des mesures budgétaires. Chose intéressante, le gouvernement conservateur a jugé approprié de présenter, quelques mois plus tard, des projections quinquennales dans la « Mise à jour économique et financière 2006 ». Ces prévisions étaient cependant à un niveau de désagrégation moindre que celles du dernier budget du gouvernement Martin. Les projections quinquennales ont refait leur apparition dans le budget de 2008.

Paradoxalement, c’est pour la même raison, soit l’incertitude économique, que le gouvernement conservateur avait opté pour un horizon de deux ans en 2006 et un horizon de cinq ans en 2008. En 2009, alors que l’incertitude était à son maximum, les projections quinquennales se sont étendues à un niveau de désagrégation proche du budget de 2005.

Certes, l’absence d’un plan formel à moyen terme ne signifie pas nécessairement absence de cohérence d’un budget à l’autre. La plupart du temps, et ce fut le cas ces quatre dernières années, l’idéologie du parti au pouvoir assure une certaine cohérence. Par exemple, le gouvernement conservateur a inséré dans ses budgets de nombreuses mesures liées à la réduction du fardeau fiscal des familles et des entreprises, à la « protection des citoyens dans leurs rues et dans leurs collectivités » ainsi qu’au « rétablissement de l’équilibre fiscal ».

La réalisation de projets pluriannuels favorise aussi la cohérence. Deux exemples illustrent bien ce point dans les budgets conservateurs : les investissements dans les infrastructures et dans les forces armées. De même, l’emphase mise sur la tendance que doivent suivre certaines mesures agrégées, notamment les ratios des charges de programmes et des revenus du gouvernement par rapport au PIB, et le ratio de la dette au PIB, ont eu pour effet d’ajouter un élément important de cohérence entre les budgets de la dernière décennie, y compris entre les budgets libéraux et conservateurs, exception faite des deux derniers. Le ratio cible de la dette au PIB (25p.100) n’a pas changé, même si la date pour atteindre cette cible a varié au fil des ans : on visait 2014-2015 dans le budget 2005, 2013-2014 dans le budget 2006, 2012-2013 dans le budget 2007, et 2011-2012 dans le budget 2008. Mais dans les plans budgétaires de 2009 et de 2010, il ne reste plus qu’un message des plus laconiques voulant que « le fardeau de la dette, mesuré par le ratio de la dette au PIB, constitue une mesure importante de la viabilité financière ». On ne mentionne pas que la cible prévue en 2008 ne sera pas atteinte, et rien n’est annoncé à ce chapitre pour l’avenir, une fois l’équilibre budgétaire retrouvé. C’est un peu comme si on avait envoyé discrètement aux oubliettes une cible après avoir dit à la population pendant de nombreuses années qu’il était important de l’atteindre.

Reste que, d’une manière générale, sous les libéraux comme sous les conservateurs, les budgets fédéraux n’ont jamais véritablement été planifiés dans un horizon de moyen terme. D’ailleurs, Ralph Goodale a utilisé à juste titre le terme de « prévisions quinquennales » et non de « plan quinquennal » dans son budget de 2005. Cette distinction reflétait le fait que le gouvernement n’avait pas conçu un plan relativement formel à moyen terme. Le budget n’était donc pas la première étape d’un tel plan. De plus, le plan budgétaire des quatre années suivantes était loin d’être déjà décidé dans ses détails. Le gouvernement se réservait ainsi la possibilité de refaire, chaque année, un budget et des prévisions budgétaires de cinq ans sur des bases nouvelles. Pour une grande partie des opérations, le compteur était remis à zéro chaque année. Et c’est toujours le cas.

L’absence d’un tel plan rend la reddition de comptes très difficile. Tout étant en changement perpétuel d’un budget à l’autre, il est difficile de démontrer que l’on a atteint des objectifs stratégiques sur un horizon relativement long. Les initiatives ont tendance à être plus dispersées et à répondre à des besoins immédiats, comme l’illustre la mise en œuvre du plan de relance fédéral.

À ce sujet, plusieurs économistes du Comité des politiques publiques de l’Association des économistes québécois faisaient d’ailleurs la recommandation suivante, peu avant le dépôt du budget 2009 : « Lorsque le gouvernement Harper présentera son budget le 27 janvier 2009, il serait fort souhaitable qu’il présente aux Canadiens la vision et la stratégie à long terme servant de toile de fond à son programme de relance. Sans une telle approche, son programme de relance risque de ralentir la restructuration de l’économie canadienne et donc de prolonger une utilisation sous-optimale de ses capacités de production. »

Le fait d’avoir un plan à moyen terme dans quelques secteurs clés est un pas dans la bonne direction, mais cela ne peut remplacer la mise en place d’un plan global. Prenons, par exemple, le projet pluriannuel du gouvernement visant à accroître ses capacités militaires. La première tranche de ce projet faisait partie du budget de 2006 où on annonçait une augmentation totale des crédits budgétaires de « 5,3 milliards de dollars sur cinq ans pour renforcer le rôle du Canada dans le monde en accroissant la capacité des Forces canadiennes de défendre la souveraineté nationale et d’assurer la sécurité du pays ». Cet important projet était loin d’être bien finalisé au moment de son annonce. Il a été précisé en mai 2008, lors de la publication du document sur la stratégie de défense du gouvernement « Le Canada d’abord ».

Les dépenses annuelles du ministère de la Défense ont ainsi augmenté de près de 4 milliards de dollars en trois ans, passant de 15 milliards de dollars en 2005-2006 à 18,8 milliards de dollars en 2008-2009. Dans le budget 2009, le gouvernement annonçait que les dépenses annuelles de ce ministère dépasseraient bientôt les 20 milliards de dollars. On parle donc d’une augmentation de 2 à 2,5 fois plus importante que ce qui était prévu dans le budget de 2006. Si ce type d’ajustement avait été fait dans le cadre de l’élaboration d’un plan global à moyen terme, le contribuable aurait eu une meilleure idée des conséquences qu’aurait l’attribution d’un montant supplémentaire de près de 5 milliards de dollars dans le budget de ce ministère. Cela aurait favorisé une meilleure discussion sur le financement de cette augmentation de dépenses. Celle-ci commandait-elle une hausse des revenus ou une réduction de certaines dépenses du gouvernement? Mais ce débat n’a pas eu lieu.

L’absence d’un plan formel à moyen terme ne signifie pas nécessairement absence de cohérence d’un budget à l’autre. La plupart du temps, et ce fut le cas ces quatre dernières années, l’idéologie du parti au pouvoir assure une certaine cohérence. Par exemple, le gouvernement conservateur a inséré dans ses budgets de nombreuses mesures liées à la réduction du fardeau fiscal des familles et des entreprises, à la « protection des citoyens dans leurs rues et dans leurs collectivités » ainsi qu’au « rétablissement de l’équilibre fiscal ».

Dans le budget de 2010, même si le budget du ministère de la Défense continuera d’augmenter, le niveau des dépenses futures, par rapport au niveau prévu dans « Le Canada d’abord », sera réduit d’environ un milliard de dollars par année. Après la fin de la mission en Afghanistan en 2011, il serait approprié que le gouvernement rende des comptes sur cette mission et sur l’accroissement substantiel du budget du ministère de la Défense. Le fera-t-il?

Le plan pluriannuel sur les investissements en infrastructures était également loin d’être bien défini au moment de son annonce initiale en mai 2006.

Dans le budget de 2007, le gouvernement transformait le plan initial de quatre ans d’un montant de 16,5 milliards de dollars (ce plan incluait un ajout de 5,5 milliards de dollars déjà annoncé dans le budget de 2006) en un plan de sept ans contenant des investissements de 33 milliards de dollars. Ce dernier montant incluait 17,6 milliards de dollars pour le Fonds de la taxe sur l’essence et le financement de base à l’intention des municipalités. Dans le budget de 2008, le Fonds de la taxe sur l’essence (2 milliards de dollars en 2009-2010) est devenu un programme permanent. À celui-ci s’ajoutait un investissement de 500 millions de dollars en immobilisations pour le transport en commun. Finalement, dans le plan de relance annoncé dans le budget de 2009, en raison de la récession, le gouvernement a prévu 8,3 milliards de dollars en 20092010 et 7,7 milliards de dollars en 2010-2011 au titre des investissements dans les infrastructures collectives.

La totalité de ces crédits est répartie sur l’ensemble du territoire canadien et remise aux diverses administrations publiques (fédérale, provinciales et municipales). On est très loin de suivre un plan relativement formel qui impliquerait, entre autres choses, des choix stratégiques bien définis. Si le gouvernement avait eu un tel plan, cela ne l’aurait aucunement empêché de modifier la taille et le calendrier des investissements annoncés pour tenir compte de l’arrivée inopinée de la récession. Il aurait pu bonifier et devancer certains projets, mais il l’aurait fait en suivant une logique cohérente avec les choix stratégiques imbriqués dans le plan pluriannuel.

Le piètre état des infrastructures collectives au Canada reflète, à mon avis, un problème systémique de gouvernance des administrations publiques et de répartition de l’assiette fiscale. Ce problème n’a toujours pas été résolu, et on pourrait se retrouver, après tous ces investissements, à l’aube d’une nouvelle période de laisser-aller dans l’entretien et le remplacement des infrastructures collectives. De plus, n’ayant pas fait suffisamment de choix stratégiques, le Canada risque d’avoir investi démesurément dans certains secteurs et insuffisamment dans d’autres.

S’il a une leçon à tirer de cet épisode, c’est qu’il est important que le gouvernement s’appuie sur un plan à moyen et long terme pour qu’en période d’incertitude, il puisse mieux choisir les programmes qu’il doit abandonner, réduire ou accélérer. Il faut que nos gouvernements adoptent un horizon de gestion plus long et qu’ils proposent aux citoyens des politiques publiques qui reflètent une vision de la société canadienne de demain et des choix stratégiques. Nous ne pourrons pas éviter de faire des choix difficiles, surtout avec le vieillissement de notre population et la hausse des contraintes environnementales. Ferons-nous ces choix en mode réactif ou dans le cadre d’une gestion gouvernementale proactive? Espérons que la présente situation qui force nos gouvernements à mettre sur table un plan pluriannuel axé sur le retour à l’équilibre budgétaire les incitera à préparer dans le futur de véritables plans budgétaires à moyen terme.

L’autre leçon que l’on peut tirer de la dernière récession et du long retour à l’équilibre budgétaire qui nous attend est que nos gouvernements ont besoin d’avoir une marge de manœuvre assez importante pour être en mesure de faire face aux imprévus. On constate qu’une marge de 3 milliards de dollars sur un budget de 250 milliards, soit 1,2 p. 100, est nettement insuffisante. La situation du gouvernement fédéral est présentement beaucoup plus difficile qu’elle ne devrait l’être parce qu’Ottawa a beaucoup trop réduit sa marge de manœuvre, notamment par le biais de la baisse de la TPS. Le retour à une situation financière adéquate, comprenant aussi une marge de manoeuvre acceptable, sera long. Une des conséquences de cette gestion budgétaire est que le gouvernement fédéral devra faire face aux pressions financières qu’exercera le vieillissement de la population en ayant un niveau d’endettement plus important et des dépenses annuelles plus élevées pour le service de cette dette.

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