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Le bar des subventions industrielles est ouvert.

Dans le dernier budget fédéral et les mois qui ont suivi, le gouvernement fédéral en a distribué pour près de 50 milliards $ en tout. Les constructeurs automobiles Volkswagen et Stellantis ont été particulièrement choyés, et pourraient chacun recevoir jusqu’à 16 milliards $ en fonds publics.

Au Québec, les gouvernements provincial et fédéral ont annoncé un soutien public qui pourrait dépasser les 7 milliards $ dans le projet Northvolt. Le premier ministre du Québec, François Legault a révélé que d’autres annonces devraient s’ajouter dans la prochaine année. Les milliards vont continuer de pleuvoir.

Les politiciens trouvent toujours toutes sortes d’excuses pour justifier les traitements préférentiels qu’ils accordent à certaines entreprises : créer ou maintenir de « bons emplois », améliorer notre compétitivité, encourager l’innovation, aider la transition vers une économie verte, réduire notre dépendance envers d’autres pays. Ces arguments politiques ont peu d’assises économiques.

Dans les faits, les mesures préférentielles que sont les politiques industrielles sont souvent inefficaces et ne font qu’enrichir un petit groupe d’individus.

En plus, ils entretiennent en plus une culture malsaine de lobbying et de suppression de la compétition. 

Création d’emplois : un jeu de chaise musicale 

Contrairement à un mythe tenace, accorder un traitement préférentiel à une entreprise (ou une région) ne crée pas d’emplois : cela ne fait que déplacer l’activité économique, et les emplois qui viennent avec. C’est encore plus vrai dans un contexte de pénurie de main-d’œuvre, où l’entreprise qui reçoit un traitement de faveur ne peut significativement augmenter son nombre de travailleurs qu’en allant en chercher chez les autres entreprises. De ce point de vue, les subventions introduisent aussi une concurrence déloyale envers les entreprises qui ne sont pas subventionnées, et dont la croissance peut être handicapée. 

Malgré la rhétorique politicienne, il n’existe non plus aucune preuve que les emplois dans les entreprises subventionnées offrent de meilleures conditions pour leurs employés. Enfin, s’il y a des impacts sur la composition de la main-d’œuvre, ils sont lointains et incertains. Ce n’est pas comme si des subventions faisaient tout d’un coup en sorte que les travailleurs moins qualifiés aient les habiletés ou le goût de retourner à l’école. 

Innovation : les contribuables ont toujours le mauvais bout du bâton 

C’est vrai que les entreprises tendent à investir trop peu en technologies d’applications générales et que les grandes innovations (internet, par exemple) ont la plupart du temps été soutenues par des fonds publics. Le gouvernement doit toutefois s’assurer qu’il soutient « la bonne affaire » et que les contribuables reçoivent leur part des bénéfices.

Malheureusement, le gouvernement n’est pas le mieux placé pour choisir la technologie qui aura le plus de chances de succès. Un tel rôle devrait être laissé à des experts indépendants qui octroieront les fonds dans les domaines stratégiques sélectionnés par le gouvernement. 

Le gouvernement doit aussi s’assurer que les contribuables ne supportent pas tous les risques sans la chance d’avoir leur part du gâteau, ce qui est précisément le problème des subventions : les contribuables perdent si l’entreprise innovante qu’ils supportent fait un flop; et si l’entreprise connaît du succès, ce sont les dirigeants qui engrangent les profits pour lesquels on a dépensé des fonds publics. En somme, les contribuables sont toujours perdants. Ils ne récoltent tout au plus que quelques faibles dollars en impôt additionnel. Le soutien gouvernemental doit être pensé de façon à s’assurer que la population n’a pas toujours le dernier bout du bâton. 

Et quand est-il de l’idée, popularisée par l’économiste Mariana Mazzucato, de lancer des missions d’innovation? Dans des cas exceptionnels, comme trouver un vaccin pendant une pandémie ou développer de nouveaux armements en cas de guerre, choisir la mission est relativement facile. Mais en temps normal, ce n’est pas aussi clair que le gouvernement est bien placé pour choisir ces missions, comme la plupart des économies socialistes l’ont montré. Et la mission d’aller sur la Lune, à n’importe quel coût, n’est pas quelque chose qu’on veut ou qu’on peut nécessairement reproduire à l’échelle de l’ensemble de l’économie.    

Sécurité : vivre en autarcie n’a jamais été idéal    

Qu’en est-il de l’idée très populaire chez nos voisins du sud de « friendshoring » pour réduire notre dépendance envers les pays « ennemis »? Les études montrent que la meilleure façon de se protéger contre les risques de disruption des chaînes d’approvisionnement est d’avoir une économie flexible qui peut s’adapter et se tourner rapidement vers des sources alternatives, qui peuvent se trouver à l’étranger.

Par exemple, pendant la pandémie, le Canada a très bien fait en ce qui a trait à l’approvisionnement en vaccins, parce qu’il s’est assuré de pouvoir faire affaire avec différents fournisseurs dans différents pays. S’il n’avait compté que sur sa production nationale, les conséquences auraient été catastrophiques. 

Bien sûr, des infrastructures publiques et une réglementation adéquate sont nécessaires pour permettre cette flexibilité, qui n’élimine pas non plus certains risques systémiques rares contre lesquels il serait bon de se protéger. Identifier ces risques et la réglementation requise est difficile et nécessite probablement des institutions indépendantes, comme celles composant notre cadre macroprudentiel (qui vise à réduire les risques systémiques, comme ceux ayant mené à la crise financière de 2007 et 2008).

Mais donner l’argent des contribuables à des entreprises pour qu’elles s’installent au Canada – et en déplacer d’autres qui pourraient s’avérer plus stratégiques dans le futur – n’est pas la meilleure approche. 

Jouer avec la structure industrielle peut avoir des conséquences imprévues 

Certains croient que les subventions industrielles sont nécessaires si on ne veut pas finir en porteurs d’eau. Pourtant, sans ces subventions, le nombre d’emplois ne changerait pas. On produirait simplement autre chose (ou les mêmes choses dans d’autres entreprises). En prime, on aurait 50 milliards $ de plus dans nos poches.  

Mais est-ce que ces autres produits auraient eu une aussi forte valeur ajoutée? Les forces du marché auraient fait en sorte que ces autres produits auraient été des choses en demande et pour lesquels nous possédons une expertise relative. Les produits qui sont les plus demandés aujourd’hui ne sont pas ceux qui le seront demain, et la recherche montre que même si le gouvernement était omniscient, les gains potentiels de jouer avec la structure industrielle sont minimes. Les politiciens oublient (ou préfèrent ignorer) que l’économie n’est pas un jeu à somme nulle, mais un système adaptatif complexe, tout comme les écosystèmes naturels. Essayer de changer la composition industrielle revient un peu à essayer de donner préférence à certaines espèces animales ou végétales. Le résultat est un nouvel équilibre créé artificiellement, avec toutes sortes de ramifications coûteuses qu’on ne comprend pas toujours très bien.  

Recourir au dopage pour créer des champions nationaux n’est pas une bonne idée     

Puisque tous les autres pays ont recours au dopage industriel, ne devrions-nous pas emboiter le pas si on veut des champions nationaux qui nous mettent sur la « mappe » et nous rendent fiers? On pourrait aussi se demander si on devrait vraiment être fiers de protéger certaines industries, ce qui n’est pas équitable pour d’autres industries ou entreprises locales, et va aussi à l’encontre des règles du commerce international. 

De plus, est-ce que personne ne connaîtrait ou n’investirait en Suède si IKEA n’existait pas? Est-ce que les Européens seraient moins fiers sans Airbus? Historiquement, la performance des champions nationaux créés par des fonds publics n’a pas été reluisante. Protéger une entreprise particulière ne fait qu’empêcher des firmes plus compétitives d’entrer dans le marché. Les monopoles naturels (comme des entreprises d’utilité publique) sont peut-être une exception, mais on parle plutôt de les réglementer ou les nationaliser, et non de les subventionner. 

L’exemple des tigres asiatiques ne s’applique pas au Canada  

Dans les années 1960, la forte croissance de l’économie russe a servi d’exemple pour justifier l’utilisation de politiques industrielles. Ces dernières années, on a brandi successivement le Japon, la Chine et la Corée du Sud. Tout ce que ces exemples démontrent, c’est qu’il est possible pour des économies en développement d’accélérer leur rattrapage en copiant les économies plus avancées, mais qu’il y a une limite à ce rattrapage. On l’a vu avec la Russie, puis le Japon et maintenant la Chine. Aussi cette opportunité ne s’applique pas aux économies déjà avancées, comme le Canada.       

Des objectifs et des retombées essentiellement politiques 

Les traitements préférentiels industriels sont populaires car ils concentrent les bénéfices dans une certaine région, au bonheur de ceux qui l’habitent et des politiciens qui peuvent faire des annonces, couper des rubans et en prendre un certain crédit. Dans bien des pays, dont les États-Unis, ils permettent aussi aux partis politiques d’obtenir du soutien financier d’entreprises qui font de grands efforts de lobbying pour que le gouvernement leur octroie des subventions. Par contre, pour le contribuable moyen et l’économie en général, ces politiques sont généralement néfastes et inéquitables. 

Mais s’opposer aux subventions industrielles ne signifie pas nécessairement d’être un apôtre du laissez-faire. On peut être à la fois contre les subventions industrielles et croire que le gouvernement a un rôle important à jouer pour garder l’économie dans la bonne direction, comme assurer une saine concurrence sur les marchés, protéger l’environnement et les droits des travailleurs, soutenir les travailleurs déplacés et les gens vulnérables, et fournir les biens et services publics essentiels.

Réallouer les milliards en subventions industrielles vers ces objectifs serait une meilleure idée.   

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LSDAESTUMI
Claude Lavoie est économiste. Il a été directeur général des études économiques et des analyses politiques du ministère des Finances des Finances de 2008 à 2023. En tout, il a passé plus de trente ans au ministère des Finances et à la Banque du Canada, produisant des analyses basées sur les données probantes pour informer les décisions politiques. Il a reçu plusieurs honneurs, dont la Médaille du jubilé de diamant de la reine. Il a aussi été le représentant du Canada à l’OCDE.

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