Des inondations, parfois de grande ampleur, frappent partout dans le monde ― et ce depuis longtemps ―, notamment dans les territoires urbanisés. De nombreuses villes se sont justement développées à proximité d’un plan d’eau, qui représente un avantage de localisation historiquement déterminant.
Le modèle canadien d’occupation du territoire, linéaire, à la frontière nord des États-Unis, bénéficie d’ailleurs d’un vaste système hydrologique, qui fait l’envie de nos voisins du Sud. Ce système présente toutefois, comme partout dans le monde, des risques croissants d’inondations, non seulement à cause des effets des changements climatiques, mais aussi, et peut-être surtout, à cause d’un modèle d’aménagement fondamentalement irrespectueux de la nature : destruction de milieux humides, dénaturalisation de rives et construction en zones inondables de bâtiments non seulement principaux, mais aussi accessoires (abris, murets, quais et autres).
Avec plus de 1 100 municipalités locales dotées de leur réglementation d’urbanisme propre, la gouvernance territoriale québécoise est extrêmement décentralisée. Les risques naturels et les risques anthropiques découlant de l’aménagement du territoire doivent être indiqués dans le schéma d’aménagement et de développement de la municipalité régionale de comté (MRC), lequel est censé « faire ressortir une vision régionale du développement durable ». Mais il ne faut pas oublier que le conseil de la MRC est généralement formé d’élus locaux, redevables à leur propre population et soucieux d’enjeux locaux et de concurrence intermunicipale.
Expertises divergentes et intérêts de proximité
Or même une grande ville peut difficilement échapper, d’une part, aux controverses scientifiques sur les facteurs déterminants des inondations et leurs impacts, et, d’autre part, aux intérêts et pressions de proximité des propriétaires et des contribuables. De plus, dans l’ensemble, les ressources consacrées à la prévention des inondations et d’autres risques tant naturels qu’anthropiques sont bien moindres que celles offertes pour la restauration après des catastrophes spectaculaires.
Après les inondations de 2017, le Québec a présenté le projet Info-crue 2018-2023, en collaboration avec Ouranos, qui vise la cartographie de l’aléa d’inondation prioritairement dans les milieux densément peuplés et les milieux vulnérables. Les connaissances des crues sont encore à combiner avec celles sur les changements climatiques. Et c’est sans compter les controverses que suscitent différentes expertises.
Par exemple, la Ville de Laval a consacré un montant considérable à des rapports d’experts visant à améliorer le modèle numérique et à corriger et remplacer des cotes de crues. Le résultat a permis, en 2014, d’exclure près de 700 adresses municipales des zones fortement inondables, qui y avaient été incluses par décret en 2013. C’est que l’instance municipale locale (dans le cas de Laval, il s’agit aussi d’une MRC) est une instance de proximité d’autant plus sensible aux pressions des citoyens que les enjeux y sont très personnalisés en raison de la faiblesse des partis politiques, souvent éphémères et ne résistant pas au départ de leur fondateur de la politique municipale. Fréquemment, ces décisions sont fondées moins sur l’examen de la rationalité d’ensemble que sur une mosaïque d’intérêts individuels que les conseillers municipaux, relayant les pressions de leurs citoyens, défendent auprès du maire et des autres élus soucieux de la prochaine échéance électorale.
Préséance de l’accès démocratisé à la propriété
Le plus souvent, face à des enjeux immobiliers, une étonnante confusion des genres s’opère, même dans la population, et les intérêts immédiats ― par exemple ceux de propriétaires soucieux du prompt rétablissement de la valeur de leur propriété ― sont confondus avec l’intérêt fiscal et économique de la municipalité. Une telle confusion ne résiste pas nécessairement à un examen attentif. Par exemple, si la Ville de Laval avait compté en permanence 700 terrains constructibles de moins après 2013, la loi de l’offre et de la demande aurait provoqué une augmentation du prix général des terrains à cause de la rareté de la ressource, Laval étant une île qui possède de nombreux avantages de localisation, dont la présence de trois stations de métro. Or une augmentation de la valeur globale des terrains est d’autant plus avantageuse qu’elle n’entraîne pas l’obligation d’augmenter les services sur le territoire.
Toutefois, la décision locale en 2014 d’appuyer les propriétaires soucieux du marché de la revente reflète peut-être davantage l’intérêt des élus que l’intérêt économique et fiscal de la ville. De même, des décisions municipales de soutenir certains projets découlent parfois de l’absence d’études qui auraient pu remettre en cause la pertinence économique des projets en démontrant que les coûts marginaux engendrés par la taille accrue de la ville feront croître considérablement les coûts moyens actuels et ne permettront pas de réaliser des économies d’échelle.
Virage vers la collaboration à l’échelle locale et géographique
Au Québec, les zones inondables municipales sont largement destinées à des usages résidentiels. Bien plus qu’en 2017, différentes actions à la suite des nouvelles inondations se mettent déjà en place. Pour de grandes villes, et notamment pour des villes concernées de la Communauté métropolitaine de Montréal, où la valeur des terrains est élevée et les milieux construits sont matures, la résistance aux inondations s’organise. Des outils mis à jour, des cartographies par exemple, seront rendus publics afin de parfaire l’évaluation des risques. Ils seront appuyés par des politiques locales d’aménagement appropriées, notamment la mise en place de bassins de rétention, la végétalisation des rives, l’immunisation de certaines constructions.
Dans les régions, on reconnaît qu’il faudra travailler en collaboration non seulement au niveau institutionnel de la MRC, mais à l’échelle géographique bien plus vaste des bassins versants. La culture de collaboration gagne du terrain dans plusieurs régions, y compris dans les Laurentides et Lanaudière, puisqu’on compte déjà au Québec 16 postes de préfets de MRC élus au suffrage universel (plutôt que d’être choisis par le maire), qui sont donc moins enclins à la concurrence intermunicipale et davantage en faveur de la mise en commun des services.
Mais ce qu’il faut encore appeler de tous nos vœux, c’est la diffusion d’avancées scientifiques, de données probantes et de guides de bonnes pratiques auprès des autorités territoriales en matière de lutte contre les inondations. Les réseaux universitaires seront certes de la partie, tout comme le ministère de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques. Il est à souhaiter que le ministère des Affaires municipales et de l’Habitation puisse aussi contribuer au développement et à la diffusion de savoirs en matière d’inondations, au lieu de se cantonner dans ses pratiques traditionnelles de simples vérifications des processus mis en place par les autorités locales et régionales de comté.
Photo : Inondations à Ste-Marthe-sur-le-Lac, Québec, le 1er mai 2019. La Presse canadienne / Ryan Rem
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