En deux ans à peine, le quasi-consensus sur le plan fédéral de tarification du carbone a volé en éclats. Pourquoi est-il si difficile d’appliquer des mesures concrètes au Canada ?

(Cet article a été traduit de l’anglais.)

La tarification du carbone est source de profondes divisions entre Ottawa et les provinces. La situation actuelle contraste vivement avec celle de 2016, qui a vu le premier ministre et 11 des 13 chefs provinciaux et territoriaux présenter le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques, dans lequel les provinces s’engageaient à collaborer pour atteindre la cible canadienne de l’Accord de Paris en misant sur la tarification du carbone et autres moyens d’action.

Cette démonstration d’harmonie intergouvernementale semble aujourd’hui un lointain souvenir. Ottawa a imposé une taxe carbone à la Saskatchewan, au Manitoba, à l’Ontario et au Nouveau-Brunswick, malgré les objections de leurs gouvernements respectifs, et fera de même pour l’Alberta dès janvier 2020. La Saskatchewan, le Manitoba et l’Ontario ont réagi en contestant devant les tribunaux la constitutionnalité de cette taxe fédérale, et l’Alberta a promis de suivre leur exemple.

Pour comprendre l’origine de ces tensions, il n’est pas inutile de résumer le fonctionnement de la tarification du carbone et de retracer l’évolution des relations fédérales-provinciales en matière de changements climatiques.

Qu’est-ce que la tarification du carbone ?

Il existe deux principales approches de la tarification du carbone. La première, la taxe carbone, consiste à appliquer une redevance sur les combustibles fossiles en fonction de la quantité de dioxyde de carbone qu’ils émettent par unité d’énergie. Les tarifs sont plus élevés pour les combustibles fortement émetteurs comme le charbon que pour les combustibles plus faibles en carbone comme le gaz naturel ; les sources d’énergie renouvelables non émettrices de carbone ne sont pas touchées.

La seconde approche, l’échange de droits d’émission, est aussi appelée « système de plafonnement et d’échange », ou encore « marché du carbone ». Tout comme la réglementation sur les émetteurs de gaz à effet de serre (GES), elle repose sur l’attribution d’un nombre restreint de droits — ou permis — d’émission, à cette importante différence près que les titulaires de droits sont autorisés à les vendre et à en acheter. Une entreprise qui peut réduire ses émissions à coût abordable pourra ainsi maximiser ses réductions, puis vendre à profit ses droits excédentaires. Une autre, dont les frais de réduction sont élevés, pourra acheter des droits supplémentaires et payer ainsi d’autres entreprises pour faire des réductions à sa place. Pour les deux entreprises — et leurs clients —, cette approche est financièrement plus avantageuse qu’un système de normes d’émission inflexibles.

Les deux approches offrent des incitations financières aux entreprises et aux particuliers, et les encouragent à réduire leurs émissions en économisant l’énergie, en adoptant des sources d’énergie propre et, surtout pour les entreprises, en développant des technologies faibles en émissions de carbone. L’expérience a confirmé l’efficacité des deux approches, taxe carbone et échange de droits d’émission.

Pour chacune d’entre elles, les politiques de tarification peuvent varier selon l’affectation des recettes. Les gouvernements peuvent ainsi utiliser celles de la taxe carbone ou de la vente de droits pour financer des programmes environnementaux, les verser au Trésor public ou les restituer aux citoyens sous forme de réductions d’impôt ou de chèques de dividendes. Cette dernière option peut sembler nuire au fonctionnement de la taxe, mais elle ne pose pas problème si les recettes sont redistribuées indépendamment de la consommation de combustibles fossiles par les entreprises ou les particuliers. Un travailleur qui touche une augmentation salariale n’en surveille pas moins le prix de ses achats ; il en va de même pour les remises de la taxe carbone.

Dans la mesure où elles s’appliquent aux mêmes sources de pollution, les deux approches de tarification produisent aussi les mêmes résultats au même prix.

Toutefois, quelques différences clés les distinguent. La première a trait à l’incertitude. Un décideur parfaitement informé du coût des réductions des GES dans tous les secteurs de l’économie pourrait concevoir l’un ou l’autre système, un échange de droits ou une taxe carbone pour produire les mêmes résultats. Mais en pratique, les décideurs n’ont jamais tous les éléments en main. En choisissant une taxe carbone, ils seront certains du prix mais pas de la quantité des réductions. En optant pour un système d’échange, ils pourront fixer la quantité des réductions sans savoir ce qu’il en coûtera à l’économie. Mais cette différence est moins importante qu’il n’y paraît puisque les gouvernements devront de toute façon ajuster de nombreuses fois leurs politiques au cours des prochaines décennies, que ce soit en haussant leurs taxes carbone ou en abaissant leurs plafonds d’émissions.

L’autre différence concerne la visibilité des coûts. Une taxe carbone entraîne des coûts très visibles pour les consommateurs, surtout en faisant augmenter le prix de l’essence. À l’inverse, les coûts occasionnés par l’échange de droits ne s’appliquent initialement qu’aux sources industrielles, si bien que les consommateurs ne « voient » pas toujours qu’ils leur seront transférés sous forme de prix plus élevés, y compris pour l’essence, lorsque les distributeurs de carburant de transport sont visés par le plafond d’émissions. Par conséquent, la taxe carbone est généralement moins populaire parmi les électeurs. Comme l’a bien compris le premier ministre ontarien Doug Ford, qui insiste pour qualifier de « taxe carbone » le système provincial d’échange de droits d’émission, confirmant l’intérêt des opposants (qu’il soit financier ou politique) de rendre les coûts de toute réglementation ou tarification du carbone bien visibles pour les consommateurs.

Les relations fédérales-provinciales face aux changements climatiques

Selon leur utilisation des combustibles fossiles, d’importants écarts se sont creusés entre les profils de GES des provinces du pays, dont la figure 1 compare les émissions annuelles par habitant. Pour mettre ces différences en perspective, soulignons qu’on ne trouve dans aucun pays du monde un aussi grand écart par habitant entre le profil du Québec, riche en hydroélectricité, et ceux de l’Alberta et de la Saskatchewan, qui abondent en énergies fossiles.

La figure 2 compare les émissions absolues plutôt que par habitant. On y voit que toutes les provinces les ont réduites ou stabilisées, sauf l’Alberta et la Saskatchewan, où elles ont respectivement augmenté de 58 et de 77 % depuis 1990, notamment sous l’effet d’une hausse des exportations de pétrole à forte intensité carbone.

À titre de propriétaires de ressources de la Couronne — droit qui leur est souvent contesté par les Premières Nations —, les provinces ont historiquement résisté à l’« intrusion » d’Ottawa dans leurs compétences en matière de ressources naturelles. Cela parce qu’elles veulent assurer les services de protection environnementale sur leur propre territoire et, surtout, contrôler le développement économique de ces ressources. Quand il s’agit de politiques climatiques, leur défiance est accentuée par l’intensité carbone très variable des différentes économies provinciales, ce qui suppose pour certaines provinces de faire des changements beaucoup plus importants pour réduire leurs émissions, à des coûts potentiellement plus élevés.

Cette situation a engendré des tensions fédérales-provinciales qu’a su résoudre le Conseil canadien des ministres de l’Environnement, où la recherche de consensus a globalement préservé l’harmonie intergouvernementale, mais souvent au prix d’une ambition limitée. Cette tendance au plus petit dénominateur commun en matière de politique climatique était manifeste tout au long des années 1990 et au début des années 2000, époque où l’Alberta s’opposait systématiquement à la réglementation fédérale des émissions industrielles de carbone tandis que l’Ontario résistait à l’imposition de normes sur les émissions des véhicules motorisés. Ottawa ayant choisi l’apaisement, les émissions du pays n’ont cessé d’augmenter.

Mais les choses ont beaucoup changé depuis une dizaine d’années ; les quatre provinces les plus peuplées ont mis en œuvre leurs propres systèmes de tarification du carbone. L’Alberta a adopté en 2007 un système hybride pour les émetteurs industriels, la Colombie-Britannique a instauré une taxe carbone dès l’année suivante et le Québec s’est joint en 2013 au marché du carbone de la Californie, auquel l’Ontario a pris l’engagement de participer en 2018. Ce leadership provincial a créé le climat propice dont le Parti libéral du Canada avait besoin pour promettre en 2015 l’instauration d’un prix carbone pancanadien en collaboration avec les provinces.

Le gouvernement Trudeau fraîchement élu a obtenu l’adhésion de tous les premiers ministres à la Déclaration de Vancouver, fondée sur la cible canadienne de l’Accord de Paris selon laquelle nous devrons réduire nos émissions de 30 % d’ici à 2030 par rapport à leur niveau de 2005. Mais la tarification du carbone y est présentée comme une simple option offerte aux provinces. En octobre 2016, Justin Trudeau se démarque toutefois de ses prédécesseurs en annonçant qu’il imposerait unilatéralement la tarification du carbone aux provinces qui négligeraient de le faire elles-mêmes.

Deux autres développements ont aussi frayé la voie à l’entente fédérale-provinciale. Un mois après l’annonce du premier ministre, le nouveau gouvernement néodémocrate de l’Alberta s’est engagé à instaurer une taxe carbone qui atteindra 30 dollars la tonne. La province acceptera ensuite la hausse du prix du carbone demandée par le gouvernement fédéral, mais à condition qu’il approuve le projet d’expansion du pipeline Trans Mountain. Ottawa donnera son feu vert quelques jours avant le dévoilement du Cadre pancanadien.

En adhérant à ce cadre, les provinces et territoires — à l’exception de la Saskatchewan et du Manitoba, mais qui s’y sont ensuite ralliés — se sont engagés à instaurer une taxe carbone qui atteindra 50 dollars la tonne en 2022 ou à mettre en œuvre un système d’échange de droits équivalent. Ottawa a établi les directives que les provinces devront respecter pour éviter l’assujettissement au « filet de sécurité » fédéral. Puis il a annoncé en 2017 que ce filet consistera pour les petits pollueurs en une taxe carbone sans incidence sur les recettes (techniquement un « droit réglementaire ») dont toutes les recettes sont reversées à la province d’origine (à raison de 90 % aux ménages et de 10 % aux petites entreprises et institutions publiques). Un autre système fédéral de tarification, très semblable à celui de l’Alberta, sera élaboré pour les gros émetteurs.

Justin Trudeau semblait avoir réalisé l’impossible : instaurer une tarification du carbone uniforme et pancanadienne avec la collaboration des provinces. Mais ce quasi-consensus intergouvernemental a volé en éclats en 2018. Dès l’été, le nouveau gouvernement conservateur de l’Ontario se retirait du système d’échange de droits d’émission. En octobre, le Manitoba annonçait son refus d’appliquer la taxe carbone fédérale. Et le mois suivant, Ottawa rejetait le plan de tarification du Nouveau-Brunswick.

Devant cette situation, Ottawa choisit d’imposer en avril 2019 une taxe carbone fédérale à la Saskatchewan, au Manitoba, à l’Ontario et au Nouveau-Brunswick, dont les habitants toucheront les premiers dividendes annuels via leurs déclarations de revenus 2018. Du côté de l’Alberta, le tout nouveau gouvernement du Parti conservateur uni supprime dès le mois de mai sa taxe carbone provinciale, mais Ottawa réagit en y annonçant l’entrée en vigueur de sa taxe en janvier 2020. À cette date, la taxe carbone fédérale s’appliquera à cinq provinces et à la moitié de la population canadienne.

Le système canadien de tarification du carbone doit encore surmonter quelques obstacles. Il y a tout d’abord les contestations des provinces devant les tribunaux, qui devront être réglées par la Cour suprême. Et les élections fédérales d’octobre 2019 : le Parti conservateur en profitera pour réaffirmer sa promesse de supprimer la taxe carbone fédérale.

Enfin, l’approche décentralisée retenue par Ottawa, qui permet aux provinces d’opter pour la tarification du carbone ou un système d’échange de droits, ajoute aux difficultés qu’il nous faudra résoudre pour atteindre notre cible de l’Accord de Paris, puisqu’elle autorise les provinces à choisir l’option la moins défavorable à leur économie. La Nouvelle-Écosse a ainsi opté pour un système d’échange, dont le plafond correspond à notre cible de Paris, mais produira peu de nouvelles réductions par rapport à un taux d’émission déjà en baisse. De son côté, le gouvernement néodémocrate de l’Alberta avait adopté un prix fixe de 50 dollars la tonne, qui n’aurait eu qu’un faible impact sur les émissions issues des sables bitumineux.

Alors que le Canada s’efforce d’atteindre sa cible de l’Accord de Paris, combien de provinces accepteront de maximiser leurs réductions — et pendant combien de temps — pour compenser la hausse constante des émissions de l’Alberta et de la Saskatchewan ? Autrement dit, le Canada continuera-t-il d’afficher d’ambitieux objectifs climatiques sans se donner les moyens de les atteindre ?

Cet article fait partie du dossier L’évolution de la tarification du carbone dans les provinces.

Photo : Le premier ministre Justin Trudeau prend la parole après une rencontre des premiers ministres tenue au Musée canadien de la nature d’Ottawa le 23 novembre 2015. La Presse canadienne / Sean Kilpatrick.


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