La réduction de la bureaucratie s’est imposée comme un thème politique majeur, tant à Ottawa que dans la campagne électorale québécoise. Des gouvernements et des partis aux orientations idéologiques différentes y voient un moyen d’accroître l’efficacité de l’État, de maîtriser les dépenses publiques, de contenir la croissance de l’appareil gouvernemental ou de soutenir la productivité des entreprises dans un contexte de guerre tarifaire avec les États-Unis.

Or, la simplification administrative ne consiste pas nécessairement à réduire la taille de l’État. Elle doit plutôt contribuer à bâtir un État plus efficient et à améliorer l’accès des citoyens aux programmes et aux services publics.

Au Québec, le gouvernement a récemment annoncé une nouvelle politique d’allègement réglementaire visant les entreprises. Désormais, les ministères et organismes qui imposeront de nouvelles exigences administratives devront en contrepartie en éliminer une ou deux existantes, conformément à une règle dite du « deux pour un ».

L’idée n’est pas nouvelle. Depuis plusieurs décennies, les gouvernements cherchent à réduire le red tape, c’est-à-dire les règles, procédures et formalités administratives inutiles, lourdes ou excessivement coûteuses pour les organisations. Le gouvernement fédéral et plusieurs provinces, dont l’Alberta, poursuivent des objectifs similaires, tandis que la Fédération canadienne de l’entreprise indépendante (FCEI) suit annuellement ces progrès dans son Bulletin de la paperasserie.

Cette préoccupation est légitime. Une réglementation lourde et inefficace peut freiner l’investissement, l’innovation et la croissance économique. Dans ce contexte, les dénombrements d’obligations réglementaires constituent des outils utiles pour suivre l’évolution des coûts de conformité imposés aux entreprises : ils sont simples, intuitifs et relativement faciles à mesurer et à communiquer. Toutefois, ils permettent difficilement de savoir si les démarches administratives deviennent réellement plus simples. Après tout, les exigences n’ont ni la même pertinence ni le même poids.

Réduire deux exigences mineures peut avoir beaucoup moins d’effet que d’éliminer une obligation particulièrement lourde. De plus, comme tout système fondé sur des cibles quantitatives, ces approches peuvent encourager des comportements stratégiques et une chasse aux gains faciles, les décideurs privilégiant parfois l’élimination des exigences les plus faciles à supprimer plutôt que celles qui sont les plus coûteuses ou contraignantes. Ces limites ressortent d’une étude récente portant sur les outils utilisés par les gouvernements pour mesurer les fardeaux administratifs.

Les citoyens aussi paient le prix

Or, les entreprises ne sont pas les seules à supporter ces coûts.

Chaque jour, les citoyens doivent eux aussi remplir des formulaires, fournir des documents, se familiariser avec les termes et catégories utilisés par l’administration, comprendre des règles complexes ou naviguer entre différentes plateformes gouvernementales pour accéder à des programmes et à des services publics.

Pourtant, ces coûts reçoivent généralement beaucoup moins d’attention que ceux imposés aux entreprises. La recherche désigne sous le terme de « fardeau administratif » l’ensemble des coûts en temps, en efforts, en argent et des coûts psychologiques que les individus supportent lorsqu’ils interagissent avec l’État.

Ces coûts sont loin d’être anodins : ils peuvent décourager le recours à des programmes et services, accroître les inégalités entre les citoyens et miner la confiance envers les institutions publiques. Paradoxalement, les personnes qui ont le plus besoin de l’aide de l’État sont souvent celles qui disposent du moins de ressources pour surmonter les obstacles administratifs qu’il impose, notamment en termes de connaissances, de compétences et de ressources cognitives.

Des fardeaux qui ne sont pas inévitables

Ces conséquences ne sont toutefois pas inévitables. Les fardeaux administratifs sont largement le produit des choix politiques et administratifs qui encadrent la conception et la mise en œuvre des politiques publiques. Les critères d’admissibilité, les exigences documentaires, les mécanismes de contrôle, la coordination entre organismes publics ainsi que les ressources consacrées à la prestation des services contribuent tous à façonner l’expérience des citoyens. Les décideurs participent ainsi directement à la création des fardeaux administratifs, que celle-ci soit intentionnelle ou non.

Lorsque la capacité administrative est insuffisante, les citoyens en paient souvent le prix sous forme de délais, de démarches supplémentaires ou d’un accès plus difficile aux services, comme l’ont montré Maude Benoit et Patrik Marier dans le domaine des soins de longue durée.

Paradoxalement, les gouvernements savent généralement beaucoup plus de choses sur leurs propres coûts que sur ceux qu’ils imposent aux citoyens. Cette situation contraste avec l’attention croissante accordée à l’accessibilité et à la qualité des services publics, ainsi qu’à la satisfaction des usagers. Or, il est difficile de réduire efficacement un problème que l’on mesure mal.

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Comme le montre une récente synthèse des connaissances sur le fardeau administratif, les recherches des dernières années ont considérablement amélioré notre compréhension du phénomène et de ses conséquences pour les citoyens et les gouvernements. Pourtant, les administrations publiques disposent encore de peu d’outils pour mesurer systématiquement les fardeaux qu’elles imposent aux citoyens. Une étude récente sur les approches utilisées par les gouvernements pour mesurer ces fardeaux montre d’ailleurs que les instruments actuellement disponibles ne permettent souvent d’en saisir qu’une partie, ce qui complique les efforts visant à les réduire.

Mesurer le coût des démarches

Faire de la réduction du fardeau administratif une véritable priorité gouvernementale suppose donc d’aller au-delà des initiatives ponctuelles de simplification. Les gouvernements devraient intégrer la mesure des coûts supportés par les citoyens à leurs systèmes de gestion et d’évaluation de la performance. Le temps consacré aux démarches, les dépenses engagées, les efforts requis pour satisfaire les exigences administratives ainsi que les coûts psychologiques associés aux interactions avec l’État devraient faire l’objet d’un suivi régulier.

Ces informations permettraient non seulement d’identifier les interactions les plus coûteuses pour les citoyens, mais aussi de cibler les réformes susceptibles d’améliorer concrètement l’accès aux programmes et aux services publics. Les stratégies de réduction du fardeau sont nombreuses : simplifier les procédures, réduire les exigences documentaires, améliorer la coordination entre organisations publiques, mieux accompagner les citoyens dans leurs démarches ou encore revoir la conception des programmes afin de limiter les obstacles inutiles.

Plusieurs interventions relativement simples, notamment en matière de communication et d’accompagnement des usagers, ont d’ailleurs démontré leur efficacité pour accroître l’accès aux prestations et aux services. Les mesures de type « coup de pouce » ou nudges (simplifier les formulaires, ajouter des messages invitants, envoyer des rappels opportuns, etc.) semblent particulièrement prometteuses.

Les gouvernements consacrent d’ailleurs de plus en plus de ressources à la réduction du fardeau administratif, notamment par l’entremise d’entités comme Impact Canada (Bureau du Conseil privé) et la Direction de la simplification des services publics du ministère de l’Emploi et de la Solidarité sociale du Québec. Pour maximiser leur impact, ces initiatives devraient s’appuyer sur des données permettant d’identifier les interactions les plus coûteuses pour les citoyens, de cibler les priorités d’action et d’évaluer les progrès accomplis.

Vers un État plus efficient qui améliore l’accès aux services publics

En définitive, la simplification administrative ne devrait pas être évaluée en fonction du nombre de règles supprimées, mais de la réduction des coûts que les citoyens doivent assumer pour accéder aux programmes et aux services auxquels ils ont droit. Les gouvernements ont appris à mesurer les coûts qu’ils supportent et ceux qu’ils imposent aux entreprises. La prochaine étape consiste à accorder la même attention aux coûts administratifs qui façonnent l’expérience des citoyens lorsqu’ils interagissent avec l’État. L’enjeu n’est pas de faire moins d’État, mais de faire mieux. Un État plus simple n’est pas nécessairement un État plus petit ; c’est un État plus efficient, qui facilite l’accès aux droits, aux programmes et aux services publics.