La problématique des changements climatiques suscite des débats de plus en plus soutenus au sein des opinions publiques, mais aussi au sein des cabinets gouvernementaux. à mesure que les impacts environnementaux de ces changements se précisent, que l’on commence à prendre la mesure des altérations rapides des équilibres écosystémiques qui pourraient en résulter, les chancelleries doivent envisager de définir des politiques afin d’é‚tre en mesure de réagir aux risques économiques, sociaux et politiques que pourraient apporter ces changements climatiques aux contours encore incertains.
Parmi ceux-ci, un changement majeur est très certainement la fonte des glaces dans l’Arctique, où les glaces marquent un retrait réel depuis une dizaine d’années, que ce soit dans l’archipel canadien ou au nord de la Sibérie russe. La fonte des glaces arctiques laisse entrevoir la possibilité de l’ouverture des passages du Nord-Ouest et du Nord-Est entre l’Atlantique et l’Asie. Routes beaucoup plus courtes que celles de Suez ou de Panama, elles offriraient des possibilités commerciales et industrielles notables, tout en permettant l’exploitation de gisements de pétrole et de minerais considérables. Mais ces routes constituent aussi des enjeux stratégiques majeurs pour le Canada, les États-Unis, l’Union européenne. Pour Washington, la liberté de navigation de la marine américaine est fondamentale ; mais pour Ottawa, les eaux des détroits arctiques font partie des eaux intérieures canadiennes, relèvent de sa seule souveraineté, et ne seraient pas soumises aux droits de passage inoffensif et de transit. La pression américaine, modérée jusqu’à présent, se fera-t-elle plus précise alors que les changements climatiques modifient le portrait géopolitique de la région?
Une certaine incertitude demeure sur la pérennité du phénomène de fonte des glaces et sur sa vitesse réelle ; les changements en cours semblent d’autant plus complexes qu’il semble que, parallèlement au réchauffement des eaux, l’atmosphère au-dessus de l’océan Arctique se soit refroidie depuis 50 ans. Mais les scientifiques sont maintenant globalement d’accord sur ce point : avec les changements climatiques, la banquise permanente de l’océan Arctique, du moins dans le secteur de l’archipel canadien, devrait disparaiÌ‚tre d’ici vingt ans environ. Seule subsisterait une banquise d’hiver, dont l’étendue et le calendrier demeurent encore inconnus. Depuis 1960, la surface globale de la banquise permanente a diminué de 14 p.100, et de 6 p.100 depuis 1978; son épaisseur s’est réduite de 42 p. 100 depuis 1958. En 1997, lors de l’étude des glaces permanentes de la mer de Beaufort, dans le cadre du programme canado-américain SHEBA (Surface Heat Budget of the Arctic), les données recueillies ont montré à la fois que l’eau y était plus chaude qu’en 1975 et beaucoup moins salée : deux indices d’un réchauffement extré‚mement rapide et de la fonte conséquente. à Iqaluit, la capitale du Nunavut, les glaces disparaissent de plus en plus toÌ‚t, allongeant ainsi la saison navigable pour tous les navires de deux mois et demi à désormais trois à cinq mois. Les pilotes des brise-glaces canadiens confirment ces observations empiriques d’une réduction drastique de la couverture de glace des eaux en été. Les climatologues prévoient que l’océan Arctique canadien pourrait é‚tre libre de glaces durant l’été d’ici 2050.
à Churchill, dans la baie d’Hudson, l’embaÌ‚cle, habituelle à la fin d’octobre, ne se produit plus aujourd’hui que vers la mi-novembre, allongeant d’autant la saison navigable. Les autorités portuaires ont déjà investi plus de 35 millions de dollars pour moderniser les infrastructures de chargement de céréales et pouvoir accueillir le trafic supplémentaire ; la société américaine OmniTRAX, propriétaire du port et de la voie ferrée de Churchill à la gare du Pas (Manitoba), étudie sérieusement la possibilité d’accroiÌ‚tre significativement la capacité du port, et ce d’autant plus que les compagnies pétrolières russes ont investi plus de 5 milliards $ pour augmenter la capacité du port de Mourmansk. Dans l’Arctique russe, la saison de navigation d’été (soit avec une escorte minimale ou nulle), traditionnellement de juillet à octobre, s’étend de plus en plus souvent jusqu’au mois de novembre, voire au début décembre. La route maritime entre Mourmansk et Churchill serait le chemin le plus court pour acheminer l’abondant pétrole russe vers les marchés canadien et américain (voir le tableau 1).
Cette nouvelle donne climatique entraiÌ‚ne d’importantes répercussions au niveau du passage du NordOuest, notamment en regard de la navigation commerciale (Figure 2). Jusqu’à présent, malgré des technologies de construction navale modernes, les rigueurs polaires fermaient cette route à tout trafic commercial. Si les glaces pérennes disparaissent au cours des prochaines années, cette route maritime deviendra praticable pendant plusieurs mois, et permettra de réduire de façon considérable la distance entre l’Europe et l’Asie par rapport au trajet du canal de Panama, avec une réduction majeure des couÌ‚ts associés au transport maritime (voir le tableau 2).
Par le passage du Nord-Ouest, le trajet entre Londres et Tokyo n’est plus que de 15 700 kilomètres, contre 23 300 par Panama et 21 200 par Suez, la principale route entre l’Europe et l’Asie, ce qui présente une route plus courte de 5 500 km (26 p. 100). De plus, à la différence de Suez, et surtout de Panama, le passage du Nord-Ouest n’impose aucune limite de gabarit ni de tirant d’eau aux navires qui voudraient l’emprunter. Avec la fonte de la banquise arctique canadienne, il est possible que cette route devienne, à moyen terme, un chemin très fréquenté pour relier l’Europe à l’Asie. GraÌ‚ce à la baisse des couÌ‚ts des technologies de construction navale comme la double coque renforcée, il est possible pour des cargos de naviguer dans des eaux où flotte une banquise résiduelle.
Un autre des intéré‚ts majeurs de la région de l’archipel arctique canadien est celui des ressources naturelles qu’elle renferme dans une quantité fort importante et pouvant jouer un roÌ‚le considérable dans le futur, par exemple pour l’approvisionnement en pétrole et en gaz naturel. En outre, on retrouve toute une gamme de minerais, tels que le plomb, le zinc, l’or, le tungstène, l’uranium et l’argent. Certes, les gisements prouvés à ce jour sont sans commune mesure avec ceux de l’Arctique russe ; mais leur pauvreté apparente s’explique en bonne part par la méconnaissance de la géologie de la région. Jusqu’à présent, du fait des conditions climatiques difficiles (pergélisol, navigation difficile pour acheminer le matériel et mettre la production en marché), l’exploitation de ces richesses minières supposait des couÌ‚ts élevés. En 1969, une compagnie américaine, Humble Oil, avait construit un pétrolier de 155 000 tonnes à coque renforcée, le Manhattan, pour aller chercher le pétrole de l’Alaska destiné aux marchés de la coÌ‚te est américaine, en transitant par le passage du Nord-Ouest, sans en demander la permission officielle au gouvernement canadien. L’objectif était de démontrer le roÌ‚le commercial stratégique que pouvait jouer cette route maritime nordique. Mais le pétrolier s’était retrouvé bloqué dans les glaces à huit reprises : s’il était possible de franchir le passage avec une importante cargaison marchande, l’expédition constituait néanmoins un échec commercial retentissant. Avec la fonte des glaces que l’on observe actuellement, le développement de l’exploitation de ces ressources pourra é‚tre favorisé, étant donné que le transport maritime des ressources est envisageable pendant une plus longue période, ce qui permettra d’allonger la période annuelle d’exploitation et de diminuer les couÌ‚ts d’acheminement des équipements.
Un important effort de prospection a été entrepris par les gouvernements canadien et du territoire du Nunavut. La publication de chaque nouvelle carte suscite l’intéré‚t marqué des compagnies minières. Des explorations minières majeures sont en cours sur les iÌ‚les Melville et Somerset sur des filons diamantifères, tandis que d’autres sociétés sondent activement les iÌ‚les Baffin, Devon et Petite Cornwallis suite à des indices de gisements de charbon, de molybdène, de tantale, d’argent, de platine et d’or.
Aujourd’hui, tant la confirmation de l’existence de ces gisements prometteurs d’hydrocarbures et de minerais dans l’Arctique canadien que la conjoncture de retrait des glaces, suscitent l’intéré‚t actif d’Ottawa comme du secteur privé. Des projets de construction de ports en eau profonde sont envisagés à Kugluktuk (ex-Cambridge Bay), sur le détroit Union, ainsi qu’à Bathurst Inlet : leur conception est directement reliée aux nouveaux projets miniers ainsi qu’à la perspective de navigation plus libre sur un passage du Nord-Ouest moins englacé. Le 7 mai 2004, le ministre des Affaires du Nord, Andy Mitchell, a dévoilé un projet évalué à 85 millions de dollars pour construire un port capable d’accueillir des navires de 45 000 tpl et un aérodrome. Les prévisions de marché tablent sur une durée de navigation de 110 jours par an, ce qui permettrait de rentabiliser de nombreux gisements actuellement connus mais non exploités.
En effet, en Russie comme au Canada, des mers navigables cinq ou six mois par an permettraient aux sociétés minières et pétrolières de rentabiliser l’exploitation commerciale d’un plus grand nombre de gisements et de diversifier leurs clients : le pétrole et le gaz, par exemple, pourrait transiter tant vers l’Asie que vers l’Europe ou l’Amérique du Nord. La compagnie maritime canadienne Fednav, notamment, suit, avec un intéré‚t non dissimulé, la frénésie d’exploration minière qui se déploie actuellement dans l’archipel arctique, tant pour les hydrocarbures que pour les gisements métalliques ou diamantifères. Fednav assure déjà la desserte des mines du nord graÌ‚ce à six cargos spéciaux pour les mers polaires, soit cinq cargos de classe 1A (29 500 et 43 700 tpl) et un de classe 1A Super (28 400 tpl).
Si la mise en exploitation du potentiel minier russe et canadien, tel qu’il est pressenti à l’heure actuelle, se confirmait, c’est un important trafic qui en résulterait, tant pour le transport des pondéreux par vraquiers que pour assurer la logistique des mines. Cette hypothèse de développement de la navigation dans l’Arctique, soit un trafic engendré par la mise en exploitation des ressources du Nord, semble plus crédible à moyen terme. Outre que les ressources doivent é‚tre transportées et induisent de fait une demande en transport, les compagnies maritimes qui exploitent des vraquiers, à la différence des porte-conteneurs, n’ont pas besoin de consolider des lignes dont la régularité et la fiabilité des délais d’acheminement sont un élément marchand central. Les navires qui assurent le transport des vracs établissent leur itinéraire en fonction de la demande ponctuelle, et non afin d’assurer des dessertes régulières.
En aouÌ‚t 1985, le brise-glace Polar Sea, qui relève comme tous les BG américains de la marine militaire, avait traversé l’archipel arctique par le passage du Nord-Ouest, en refusant de demander l’autorisation au gouvernement canadien : Washington estimait que le passage du Nord-Ouest était un détroit international, de fait ouvert à tout navire. L’incident avait provoqué la colère d’Ottawa et contribué à la détérioration des relations canadoaméricaines. Puis, la tension était retombée, et l’incident classé.
Les changements climatiques menacent de changer cette situation. Corollaire de l’ouverture possible du passage du Nord-Ouest, la souveraineté canadienne sur ces eaux pourrait à nouveau é‚tre remise en cause par Washington. Ce n’est pas sur le territoire des iÌ‚les de l’archipel que porte le différend : la souveraineté canadienne semble bel et bien acquise. Par contre, en ce qui concerne les espaces maritimes, le Canada tente d’affirmer sa souveraineté en avançant que le passage du Nord-Ouest relève des eaux intérieures canadiennes et que, de fait, le Canada peut exercer son controÌ‚le sur toute activité dans ce secteur, selon les dispositions de la Convention de Montego Bay sur le droit de la mer, opportunément ratifiée par le Canada le 6 novembre 2003. Le gouvernement canadien souhaite affirmer et protéger la souveraineté qu’il revendique sur le Grand Nord, l’archipel arctique et ses eaux, un vaste espace dont les terres émergées représentent 40 p. 100 du territoire canadien, soit 3,9 millions de kilomètres. En réponse à l’épisode du Polar Sea et au manque de respect perçu de la souveraineté canadienne, il avait été projeté, en 1985, de construire deux bases aériennes dans le Grand Nord et d’y stationner un grand brise-glace, véritable porte-drapeau canadien, capable de demeurer en mer dans l’Arctique une année durant, le Polar 8. Face à la présence des submersibles étrangers, américains, soviétiques puis russes, et vraisemblablement français (comme en 1999 à Pangnirtung), le gouvernement envisagea également, en 1987, d’acheter à la France ou à la GrandeBretagne des sous-marins nucléaires d’attaque (SSNA) et de mettre sur pied une puissante marine « dans trois océans ». Mais ces projets d’équipement et d’infrastructures ont sombré en avril 1989 avec la croissance du déficit budgétaire.
Sur le plan juridique, afin d’appuyer sa position, le Canada a proclamé une ligne de base qui englobe l’ensemble de l’archipel arctique, ligne de base qui transforme les eaux en deçà de son tracé en eaux intérieures, selon la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982.
Afin de démontrer que ces eaux sont historiquement canadiennes, le Canada doit non seulement faire la démonstration d’un controÌ‚le exclusif et d’un usage de longue date, mais aussi du fait que les États étrangers, et plus particulièrement ceux touchés par la revendication, ont acquiescé à la reconnaissance de souveraineté. Or, la position canadienne est réfutée par les États-Unis et l’Union européenne, qui affirment que le tracé des lignes de base est invalide au regard mé‚me de la Convention de Montego Bay, et que le passage du Nord-Ouest serait plutoÌ‚t un détroit international, dans lequel s’applique la liberté de transit. Le libre passage des navires devient alors la norme lorsqu’il y a respect des règles internationales.
Si le passage du Nord-Ouest est reconnu comme un détroit international, le Canada ne peut plus alors prétendre à un controÌ‚le unilatéral et exclusif sur le transport maritime dans la région ; il ne pourrait donc plus y empé‚cher le passage de navires. En controÌ‚lant les entrées du passage du Nord-Ouest, le Canada pourrait pourtant organiser une meilleure veille de sa sécurité environnementale et économique : prévenir le passage de navires marchands non sécuritaires ou mal adaptés à la navigation arctique, dont le naufrage provoquerait des catastrophes importantes pour le fragile environnement nordique ; prévenir le trafic illicite d’or et de diamants qui risque de se développer avec la mise en exploitation de nouvelles mines dans la région, tout comme d’éventuels attentats contre ses intéré‚ts économiques. Mais tous ces avantages ne sont possibles qu’avec des moyens, navires, systèmes de communication, et couverture aérienne adéquate.
Il importe donc au gouvernement fédéral, pour prouver ses prétentions, non seulement de revendiquer une souveraineté canadienne sur ce secteur, mais aussi de démontrer qu’elle est effective. Ceci afin d’empé‚cher l’internationalisation du passage du Nord-Ouest qui est perceptible par l’accroissement du nombre de transits et de leur importance, du nombre de pavillons et des pays, surtout si ces transits ne sont pas au préalable autorisés par le gouvernement canadien. Or, la présence et les activités canadiennes dans le passage du Nord-Ouest ont diminué : le nombre de patrouilles maritimes a diminué et aucun brise-glace canadien ne peut naviguer dans les eaux arctiques en hiver, à la différence des baÌ‚timents russes et américains. Les projets d’acquisitions de sousmarins, de patrouilleurs et de brise-glaces modernes et puissants (le plus puissant brise-glace canadien est trois fois moins puissant que ses homologues américains de la classe Polar Sea ; voir le tableau 3) ont sombré à la fin des années 1989 avec l’explosion du déficit budgétaire. Les patrouilles aériennes se font de plus en plus rares : dans les années 1980, 26 patrouilles de souveraineté étaient organisées en moyenne par année ; en 2000, on n’en a compté que quatre pour tout le territoire nordique. Une aussi faible couverture aérienne implique que la dimension de surveillance est nulle : les vols ont une utilité purement symbolique. Le 19 février 2001, le ministère de la Défense annonçait la réduction des effectifs des avions de chasse de 125 à 80, des avions de patrouille de 21 à 16 et des heures de vol totales de ces derniers, de 11 000 à 8 000 pour l’ensemble du territoire.
La présence civile est des plus faibles également : on peut déplorer le manque de financement pour la recherche sur l’Arctique canadien. Tout récemment, le 30 avril 2001, lors d’une conférence sur l’Arctique canadien, les chiffres suivants ont été divulgués sur les sommes consacrées par divers pays à la recherche polaire : États-Unis, 463 millions de dollars canadiens par année ; Suède, 11 millions de dollars canadiens par année ; Canada, moins de 3 millions de dollars canadiens par année. La somme consacrée aux sciences sociales dans cette région est si dérisoire que les participants n’en ont mé‚me pas parlé. L’auteur de ses lignes, après avoir déposé une demande de subvention au Centre canadien pour le développement de la politique étrangère (CCDPE) sur l’impact géopolitique des changements climatiques dans l’Arctique canadien, en janvier 2003, s’est vu répondre que ce sujet « ne concernait pas suffisamment la politique étrangère du Canada ».
La présence officielle canadienne se limite en fait à peu de choses : une garnison militaire, éparpillée à travers le territoire, qui ne dépasse pas 150 hommes ; un seul poste fixe de la Garde coÌ‚tière, situé à Iqaluit ; des bases militaires vides, dont celle d’Iqaluit, construite en 1993 mais qui reste inoccupée ; des compagnies de Rangers dans les villages inuits. Les Rangers (1 500 hommes) sont des milices paramilitaires locales, recrutées à temps partiel parmi la population civile, et chargées, du temps de la guerre froide, de patrouiller le Grand Nord pour y signaler toute activité anormale. Outre qu’elle est un facteur puissant d’intégration des Inuits à la structure gouvernementale canadienne, l’institution des Rangers a été conservée après la fin de la guerre froide, car, pour symbolique qu’il soit, c’est encore l’outil le plus efficace pour assurer la présence officielle du Canada sur le Grand Nord.
Afin de compenser sa faible présence effective, le Canada a adopté diverses mesures juridiques pour renforcer sa position à chaque fois qu’un événement se produisait sur son territoire arctique, toujours dans le but d’affirmer sa souveraineté. Par exemple, le Canada s’est efforcé d’exercer un controÌ‚le sur le transit des navires, par le biais de la Loi sur la prévention de la pollution dans les eaux arctiques, en invoquant un danger de pollution qui serait une menace à sa sécurité nationale : la loi permet, en théorie, de dénier un droit de passage inoffensif à un navire qui présenterait des risques de pollution pour l’environnement arctique, particulièrement fragile, mais ce, de façon temporaire. Mais ces artifices juridiques risquent d’é‚tre de peu de poids si la communauté internationale décide de ne pas reconnaiÌ‚tre, sur le fond, les prétentions canadiennes.
Conscient de la faiblesse inhérente aux seuls outils juridiques en l’absence de moyens de faire appliquer le droit canadien sur le territoire arctique, Ottawa commence à accroiÌ‚tre peu à peu sa présence militaire et civile dans cette région. Depuis 2002, des patrouilles de souveraineté en motoneige, regroupant une vingtaine de soldats, sillonnent les iÌ‚les de l’archipel arctique, mais au rythme d’une par an, car ces patrouilles couÌ‚tent cher à une armée en mal de financement : 500 000 $. Une autre démonstration de la présence effective canadienne consiste en la tenue en aouÌ‚t 2004 d’un exercice militaire, l’Exercice Narwhal (5 millions de dollars), qui comprendra la frégate HMCS Montréal, cinq hélicoptères, quatre avions Twin Otter, 220 marins et 200 soldats d’infanterie. Pour la surveillance, l’armée envisage de recourir à des drones, avions sans pilote. Et le projet de surveillance par satellite Polar Epsilon devrait é‚tre opérationnel en 2008.
Au cours des prochaines années, il importera au gouvernement du Canada de mettre en œuvre des actions et des politiques afin d’assurer un controÌ‚le effectif de la région de l’archipel arctique canadien, empé‚cher l’internationalisation du passage du NordOuest, et se voir reconnaiÌ‚tre la souveraineté canadienne sur cette région. Cette reconnaissance importe d’autant plus qu’une fois que ce passage serait considéré comme international, Ottawa ne pourra plus réglementer le trafic selon les dispositions de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer. Mais de tels objectifs paraissent ambitieux eu égard à la montée en puissance des pressions européennes et américaines pour ouvrir l’accès à ces eaux, et du caractère symbolique de la présence militaire et civile canadienne dans la région.
Afin de faire valoir sa position, le gouvernement canadien n’a pas d’autre choix que d’augmenter la présence réelle du Canada dans la région : un éventuel arbitrage juridique de la Cour internationale ne saurait manquer de souligner le faible investissement du pays dans cette région, faible investissement contradictoire avec les prétentions canadiennes à la régir:en particulier, les Américains souligneront sans doute le manque d’infrastructure d’aide à la navigation (balises, couverture aérienne, systèmes de communication, ports, brise-glaces). Ottawa pourrait donc réinvestir l’Arctique par le biais de brise-glaces, d’octroi de licences d’exploration et d’exploitation minière et donc d’incitatifs à ces entreprises, d’un financement accru de la recherche dans cette région, à défaut d’une forte présence militaire très couÌ‚teuse. Par ailleurs, Ottawa pourrait coordonner ses positions sur sa souveraineté sur le passage du Nord-Ouest avec Moscou, qui se trouve face aux mé‚mes objections américaines quant à la souveraineté russe sur les eaux du passage du Nord-Est, ou route maritime du Nord.
