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Le secrétariat de l’appareil gouvernemental, au sein du Bureau du Conseil privé, est un rouage essentiel, mais largement méconnu, de la fonction publique fédérale. Il est si peu connu que, lorsque j’y ai travaillé pendant dix ans comme secrétaire adjoint, on me demandait régulièrement : « Concrètement, ça sert à quoi? »

Voici ma réponse la plus simple.

À une époque où l’action gouvernementale est souvent rythmée par l’urgence médiatique et les réseaux sociaux en continu, l’appareil gouvernemental joue un tout autre rôle. Il s’intéresse aux effets non souhaités des décisions, privilégie la prudence institutionnelle (au sens non partisan du terme) et veille à la cohérence et à la solidité du système dans son ensemble.

Bref, quand la pression est forte pour livrer des résultats immédiats, l’appareil gouvernemental continue de penser au long terme.

Si cette fonction devait être illustrée en une image, ce serait celle d’un moine chantant la messe en latin ou penché sur un vieux manuscrit : discrète, méthodique, et résolument à contre-courant de l’époque.

Il n’est donc pas étonnant que le secrétariat de l’appareil gouvernemental soit souvent perçu, dans la fonction publique elle-même, comme une sorte de boîte noire, dont les mécanismes sont obscurs et parfois encombrants. Pour celles et ceux qui veulent des résultats rapides et visibles, cette fonction peut même donner l’impression d’appartenir aux zones les plus éloignées de ce qu’on appelle l’« État profond ».

Sa mission est pourtant simple : assurer que les institutions publiques soient efficaces, cohérentes et adaptées à une société démocratique.

Concrètement, l’appareil gouvernemental décide comment attribuer (ou réattribuer) à des organismes existants, fusionnés ou nouvellement créés : leurs capacités, leurs responsabilités et leur raison d’être. Dans le jargon administratif, on parle des PDF pour pouvoirs, devoirs et fonctions.

Trois principes clés

Trois principes clés sont au coeur de toutes les discussions.

Il faut d’abord établir qui est responsable de quoi. Même si la question peut être inconfortable, la responsabilité démocratique est au cœur de notre système. En règle générale, elle relève du pouvoir exécutif, notamment à travers le principe de la responsabilité ministérielle.

Cela peut aller d’un ministère directement imputable à son ministre, jusqu’à des relations plus indépendantes, comme c’est le cas pour les tribunaux administratifs ou les organismes quasi judiciaires.

Ensuite, avant toute réorganisation, il faut partir de ce qui existe déjà. Ce principe est parfois appelé la loi de Mitchell, du nom de James Mitchell, ancien secrétaire adjoint à l’appareil gouvernemental au début des années 1990.

Derrière chaque organisation publique se cache une histoire souvent étonnante. Comment expliquer autrement que l’État fédéral soit passé de 12 entités et 368 employés, à Ottawa, en 1867, à plus de 300 organisations et 368 000 employés aujourd’hui ?

Comprendre les fondations d’une organisation et vérifier si sa raison d’être est toujours pertinente fait partie intégrante du travail. Aucune institution n’est éternelle sous sa forme actuelle, mais celles qui durent le font généralement pour de bonnes raisons.

Comme dans toute chose, il y a aussi des bonnes et des mauvaises pratiques.

Les bonnes pratiques

Consulter d’autres pays (en particulier les pays de Westminster). La conception des mécanismes bénéficie de l’expérience d’autres pays qui ont peut-être développé de meilleures approches pour résoudre des problèmes communs. Cela peut aider à la prise de décision. Être un « fast follower » dans de telles situations peut créer un cercle vertueux où les pays apprennent les uns des autres, mais aussi du secteur privé et d’autres paliers de gouvernement.

Faire participer les praticiens à la discussion. L’appareil gouvernemental s’améliore lorsqu’il s’inspire de ce qui fonctionne (et de ce qui ne fonctionne pas). Si un changement organisationnel potentiel implique que le cercle de décision doit rester restreint, un modèle de consultation qui rassemble les praticiens et ceux qui connaissent l’appareil gouvernemental donne de meilleurs résultats que ce que chacun des groupes pourrait obtenir seul.

Tenir compte du cycle du mandat. Comme les mécanismes perturbent les organisations concernées et qu’il faut parfois du temps avant que les organisations nouvelles ou reconstituées soient pleinement opérationnelles, on considère généralement que les changements doivent être opérés au début du mandat d’un gouvernement. C’est pourquoi le début d’un mandat (dans le cadre d’une transition gouvernementale) est souvent une bonne occasion de procéder à une réforme importante des processus.

Explorer d’abord les alternatives non institutionnelles. L’utilisation des processus existants, la redéfinition des priorités en matière de ressources et le traitement des questions de politique ou de réglementation offrent souvent des alternatives plus rapides et potentiellement plus efficaces que les changements institutionnels formels.

Impliquer le noyaux central de l’exécutif. Cela peut surprendre, mais les institutions relèvent de la prérogative exclusive du Premier ministre au sein du pouvoir exécutif. Il s’agit là d’un moyen important d’éviter les redondances et de garantir la rationalité de l’univers institutionnel. Une consultation en amont du noyaux exécutif par les ministères peut aider à définir le champ des possibilités.

Incuber les nouvelles organisations lorsque cela est possible. Pour accélérer son évolution, il peut être judicieux d’incuber la nouvelle organisation au sein d’une organisation existante. Elle peut ainsi s’appuyer sur des processus et outils administratifs établis, comme le réseau informatique, les ressources humaines et d’autres fonctions corporatives. Cela permet à la nouvelle organisation de se concentrer sur sa mission principale le temps de trouver ses propres repères. Une fois qu’elle est opérationnelle, on peut alors envisager de la transformer en une entité totalement indépendante.

Les mauvaises pratiques

Utiliser la fonction pour servir un objectif de communication. On ne devrait pas créer une nouvelle organisation uniquement pour des raisons de communication. Même si, parfois, créer une nouvelle structure peut faire partie d’une vraie solution à un problème de gestion, le simple fait de vouloir faire une annonce publique n’est pas une raison valable pour créer une nouvelle entité.

D’une part, l’annonce en elle-même ne produit qu’une impression passagère d’action, impression qui s’estompe rapidement si la structure mise en place est mal conçue. Lorsqu’elle constitue la seule justification du projet, le gain communicationnel ne compense presque jamais les coûts (financiers, administratifs et organisationnels) qu’entraîne la création d’une nouvelle structure.

La création d’organisations « zombies ». Certaines organisations continuent d’exister longtemps après la disparition de l’objectif qui avait justifié leur création. Privées de mandat clair, elles errent sans direction ni impact tangible. Elles sont en outre souvent difficiles à dissoudre, car les parties prenantes finissent par en devenir dépendantes.

Confondre projet et mandat permanent. Des erreurs surviennent fréquemment lorsque l’on confond un projet, aussi important soit-il, mais, par nature, temporaire, avec un mandat organisationnel permanent. En règle générale, les projets devraient être confiés à des organisations existantes, capables de poursuivre une mission utile une fois le projet terminé. En matière de mécanismes, la question fondamentale à se poser demeure simple : « De quoi l’organisation se nourrit-elle une fois l’urgence passée ? »

Entretenir le désordre dans l’univers des mécanismes. Avec plus de 300 organisations au seul niveau fédéral, la gouvernance canadienne est déjà d’une grande complexité. Les mécanismes ne devraient pas contribuer inutilement à cette confusion. Multiplier les organisations aux pouvoirs qui se chevauchent est une recette éprouvée pour l’inefficacité, l’ambiguïté et la dilution des responsabilités. Une conception rigoureuse vise au contraire à clarifier — voire à « déconflicter » — les champs d’intervention afin que chacun sache qui fait quoi, et qui en répond.

Assujettir l’appareil gouvernemental au culte de la personnalité. L’appareil de l’État ne doit ni servir à régler des enjeux de gestion du personnel ni être façonnée autour d’un dirigeant en particulier. Les pouvoirs, responsabilités et fonctions d’une organisation doivent découler de sa mission, non des qualités ou du style de son dirigeant du moment. Parce que les changements dans l’appareil sont rares, les institutions doivent être conçues pour survivre à leurs dirigeants et faire preuve de résilience dans le temps.

L’objectif à long terme

Les experts en appareil d’État respectent les institutions, mais ils ne doivent pas se laisser aller à la nostalgie. Ce qu’il faut, c’est un état d’esprit facilitateur et axé sur les solutions pour faire évoluer les institutions afin que le Canada continue d’être le berceau de « la paix, de l’ordre et du bon gouvernement », avec des organisations spécialement conçues pour servir les Canadiens dans des périodes troubles et difficiles.