(Version anglaise disponible ici)

Le secrétariat de l’appareil gouvernemental, au sein du Bureau du Conseil privé, est un rouage essentiel, mais largement méconnu, de la fonction publique fédérale. Il est si peu connu que, lorsque j’y ai travaillé pendant dix ans comme secrétaire adjoint, on me demandait régulièrement : « Concrètement, ça sert à quoi? »

Voici ma réponse la plus simple.

À une époque où l’action gouvernementale est souvent rythmée par l’urgence médiatique et les réseaux sociaux en continu, l’appareil gouvernemental joue un tout autre rôle. Il s’intéresse aux effets non souhaités des décisions, privilégie la prudence institutionnelle (au sens non partisan du terme) et veille à la cohérence et à la solidité du système dans son ensemble.

Bref, quand la pression est forte pour livrer des résultats immédiats, l’appareil gouvernemental continue de penser au long terme.

Si cette fonction devait être illustrée en une image, ce serait celle d’un moine chantant la messe en latin ou penché sur un vieux manuscrit : discrète, méthodique, et résolument à contre-courant de l’époque.

Il n’est donc pas étonnant que le secrétariat de l’appareil gouvernemental soit souvent perçu, dans la fonction publique elle-même, comme une sorte de boîte noire, dont les mécanismes sont obscurs et parfois encombrants. Pour celles et ceux qui veulent des résultats rapides et visibles, cette fonction peut même donner l’impression d’appartenir aux zones les plus éloignées de ce qu’on appelle l’« État profond ».

Sa mission est pourtant simple : assurer que les institutions publiques soient efficaces, cohérentes et adaptées à une société démocratique.

Concrètement, l’appareil gouvernemental décide comment attribuer (ou réattribuer) à des organismes existants, fusionnés ou nouvellement créés : leurs capacités, leurs responsabilités et leur raison d’être. Dans le jargon administratif, on parle des PDF pour pouvoirs, devoirs et fonctions.

Trois principes clés

Trois principes clés sont au coeur de toutes les discussions.

Il faut d’abord établir qui est responsable de quoi. Même si la question peut être inconfortable, la responsabilité démocratique est au cœur de notre système. En règle générale, elle relève du pouvoir exécutif, notamment à travers le principe de la responsabilité ministérielle.

Cela peut aller d’un ministère directement imputable à son ministre, jusqu’à des relations plus indépendantes, comme c’est le cas pour les tribunaux administratifs ou les organismes quasi judiciaires.

Ensuite, avant toute réorganisation, il faut partir de ce qui existe déjà. Ce principe est parfois appelé la loi de Mitchell, du nom de James Mitchell, ancien secrétaire adjoint à l’appareil gouvernemental au début des années 1990.

Derrière chaque organisation publique se cache une histoire souvent étonnante. Comment expliquer autrement que l’État fédéral soit passé de 12 entités et 368 employés, à Ottawa, en 1867, à plus de 300 organisations et 368 000 employés aujourd’hui ?

Comprendre les fondations d’une organisation et vérifier si sa raison d’être est toujours pertinente fait partie intégrante du travail. Aucune institution n’est éternelle sous sa forme actuelle, mais celles qui durent le font généralement pour de bonnes raisons.

Comme dans toute chose, il y a aussi des bonnes et des mauvaises pratiques.

Les bonnes pratiques

Regarder ce qui se fait ailleurs, en particulier dans les pays de tradition Westminster. D’autres ont souvent déjà trouvé de meilleures solutions à des problèmes similaires.

Associer les praticiens aux réflexions. L’expérience de terrain est indispensable pour éviter les solutions théoriques déconnectées de la réalité.

Agir tôt dans un mandat. Les réformes de l’appareil gouvernemental sont perturbantes et prennent du temps à produire leurs effets. Elles sont donc plus efficaces en début de mandat.

Évaluer d’abord les solutions plus simples : ajuster des politiques, des règlements ou des priorités budgétaires est parfois plus rapide et plus efficace que de créer de nouvelles structures.

Travailler avec le centre. L’appareil gouvernemental relève du premier ministre. Une discussion précoce permet d’éviter les incohérences et les dédoublements.

Incuber les nouvelles organisations au sein de structures existantes lorsque c’est possible, afin qu’elles puissent s’appuyer sur des fonctions administratives déjà en place (RH, TI, finances) et se concentrer sur leur mission.

Les erreurs à éviter

Une nouvelle structure ne doit jamais être un simple outil de communication. Créer des organismes seulement pour soutenir une annonce est une erreur à éviter. Une telle approche, sans fondement solide, coûte souvent plus cher qu’elle ne rapporte.

Ensuite, il faut éviter de Multiplier les « organisations zombies » c’est-à-dire des entités qui ne survivent que parce que des intérêts s’y sont rattachés, alors que leur raison d’être a disparu.

Confondre projet et mandat permanent est un autre écueil à proscrire. Un projet temporaire ne justifie pas la création d’une organisation durable. La question clé à se poser est :« que fera cette organisation une fois le projet terminé » ?

Il ne faut pas non plus ajouter de la complexité inutilement. Avec déjà plus de 300 organisations fédérales, chaque nouveau chevauchement de responsabilités nuit à l’efficacité et à la reddition de comptes.

Enfin, il faut éviter à tout prix d’Adapter les structures à une personnalité. L’appareil gouvernemental ne doit jamais être conçu pour un leader en particulier. Les institutions doivent survivre aux personnes et rester robustes dans le temps.

Cap sur le long terme

Les spécialistes de l’appareil gouvernemental respectent profondément les institutions, sans pur autant tomber dans la nostalgie. Leur rôle est d’aider l’État à évoluer, pour que le Canada demeure un pays fondé sur la « paix, l’ordre et le bon gouvernement » et qu’il soit doté d’institutions solides, claires et capables de servir la population, même en période de bouleversements.