L’argumentation présentée dans les trois premières parties de ce livre était assez évidente ; par comparaison, celle qui suit l’est peuté‚tre un peu moins. Nous avons essayé d’établir en quoi consistaient les compétences civiques et comment certaines sociétés parvenaient à atteindre des niveaux plus élevés. En dépassant le strict cadre de la description, nous nous sommes aventurés sur le terrain du normatif. Pour une société, disposer d’un niveau élevé de compétences civiques a été traité comme une fin en soi. Reprenant l’hypothèse de Putnam au sujet des communautés à haut niveau de capital social, j’ai tenu pour acquis que la vie est plus enrichissante dans les sociétés jouissant d’un haut niveau de compétences civiques.
Je ne renierai pas cette position éthique. Comme bien d’autres, j’accepte une réduction de revenus, donc de ma consommation de biens matériels, afin d’avoir le temps et l’énergie de m’informer. Ce choix ne repose pas sur un essentialisme platonique, mais plutoÌ‚t sur l’utilitarisme progressif de John Stuart Mill, selon lequel les individus ne parviennent au bonheur qu’en réalisant leur potentiel intellectuel. Or, les sociétés à haut niveau de compétences civiques atteignent sans doute le mieux ces standards. Mill considérait qu’une société organisée en fonction de sains principes utilitaires serait aussi matériellement prospère. Au sens large, un rapport positif entre le progrès intellectuel et le progrès matériel paraiÌ‚t donc intuitivement sensé : une population mieux informée devrait é‚tre en mesure de faire des choix économiques plus éclairés.
L’histoire démontre certainement l’exactitude de cette intuition. Si j’avais écris ce livre il y a quelques décennies, ce chapitre en aurait probablement été la conclusion— et je me serais contenté ici de rappeler aux lecteurs les succès économiques des sociétés à haut niveau de compétences civiques.
Mais j’écris au début XXIe siècle, alors que les États-Unis, avec un faible niveau de compétences, se félicitent toujours d’avoir une main-d’œuvre constituée d’un vaste contingent de jeunes hautement scolarisés pouvant compter sur des salaires qui font l’envie de leurs homologues européens. Au mé‚me moment, le gouvernement travailliste de Grande-Bretagne se tourne moins vers les démocraties d’Europe continentale que vers les États-Unis. Après la chute du Mur de Berlin en 1998, et à nouveau en 2002, l’Allemagne a élu un gouvernement de centre-gauche, mais elle s’inspire d’abord et avant tout de l’Angleterre de Tony Blair, donc indirectement des États-Unis. Il semble en fait qu’il n’y ait plus lieu de chercher de modèles alternatifs. Le si célèbre modèle japonais est désormais dépassé, et la Suède est aujourd’hui rarement invoquée comme une possibilité valable. Les années 1990 ont vu des dizaines, voire des centaines, d’articles sur le déclin du modèle suédois. Et ce, comme nous le verrons, pas toujours sans raison.
Il n’est dorénavant donc plus aussi évident que les compétences civiques entraiÌ‚nent la réussite économique. (…)
La quatrième partie portera donc sur la question essentielle (…) : Se pourrait-il que les compétences civiques donnent lieu à des résultats économiques qui sont nécessaires à la réalisation et au maintien à long terme de conditions relativement égalitaires, ce que nous appelons une « société fondée sur le bien-é‚tre durable (SBD) »?
Cette interrogation oriente notre analyse, non pas vers la croissance économique en tant que telle, mais vers le point de jonction entre celle-ci et l’égalité socio-économique, seule garante de la pérennité d’un État-providence. L’hypothèse sous-jacente demeure que, si la richesse globale reste stable, le bien-é‚tre croiÌ‚tra lorsque les plus démunis en recevront une plus grande part. La prémisse est simple, toutes choses étant égales, un dollar additionnel est plus utile à ceux qui n’en ont que cinq qu’à ceux qui en ont cinquante. Par contre, comme l’ont démontré les événements des années 1980 et 1990, une redistribution qui mine les capacités de production n’est pas viable car on ne peut redistribuer la prospérité que l’on n’a pas créée.
Les sociétés jouissant des plus hauts niveaux de compétences civiques sont celles qui ont le plus haut taux de redistribution. Le fait que les pays scandinaves, suivis par ceux du Bénélux (voir le graphique 2) continuent à occuper le premier rang au chapitre de la proportion des ressources globales (PIB) consacrées aux dépenses publiques dans leur ensemble, et aux programmes sociaux en particulier, constitue un indicateur fort simple de cette réalité. Pour que ce rapport perdure, les sociétés fortement distributives doivent aussi maintenir une croissance économique. Est-ce bien là le cas? Que savons-nous du rapport entre les deux composantes du rendement économique que sont la création et la distribution de la richesse? (…)
Le graphique 1 présente le rapport entre la croissance économique par habitant des pays entre 1985 et 1995, d’une part, et le coefficient de Gini pour les revenus disponibles par foyer au cours des dernières de ces années (tiré du tableau 11-16), d’autre part ; on voit qu’il n’y a effectivement aucun lien entre les deux. Certains pays démocratiques hautement distributifs s’en sortent mieux que la moyenne, d’autres plus mal. Le mé‚me exercice effectué sur une autre période donnerait des résultats similaires. Les années récentes ne nous fournissent aucune raison d’assumer la présence d’effets, favorables ou néfastes, sur la croissance des politiques de redistribution dans les démocraties industrielles prospères. Le graphique 1 montre aussi qu’en moyenne la décennie 19851995 avait été difficile pour la Finlande et la Suède, mais assez bonne pour la Norvège et le Danemark. Depuis lors, les résultats des pays nordiques dans leur ensemble se sont considérablement améliorés. Bien que l’économie prospère de la Norvège ait connu un certain ralentissement à la fin des années 1990 et que celle du Danemark se soit stabilisée, la Suède et la Finlande ont montré des signes d’une amélioration encore plus grande vers la fin du siècle. L’économie de la Suède connut à ce moment-là une croissance de plus de 4 p. 100, ainsi qu’une baisse du taux de choÌ‚mage qui, lui aussi, atteignait 4 p. 100. En Finlande, la croissance fut du mé‚me ordre, et le taux de choÌ‚mage qui était très élevé s’est rétabli à moins de 9 p. 100.
Globalement, la position macroéconomique des pays scandinaves est tout à fait solide— surtout lorsque l’on considère les difficultés du début de la décennie. (…)
Le graphique 2 attire aussi notre attention sur le cas des Pays-Bas, dont l’économie s’est particulièrement bien comportée au cours des dernières années— à tel point que, si quelque chose a remplacé « le modèle suédois », il ne peut s’agir que du « modèle hollandais ». Du coÌ‚té de la redistribution, les extrants et les revenus classent les Pays-Bas quelque part entre la Scandinavie et l’Allemagne.
Globalement, ils se rapprochent de la première au chapitre des dépenses sociales, alors que leur distribution des revenus et la dispersion globale des salaires reproduisent le profil continental. La comparaison détaillée de l’influence de l’État-providence à partir des exemples allemand, hollandais et américain (Goodin et al. 1999) permet donc de tirer des perspectives utiles. L’étude en question est exceptionnelle par son utilisation de vastes ensembles de données exhaustives portant sur une période de dix ans, et sur un certain nombre d’indicateurs liés à des répercussions provenant de panels comparables. Le régime social-démocrate hollandais de « bien-é‚tre » se classe devant les régimes « corporatistes » d’Allemagne, et « libéraux » des ÉtatsUnis pour chacun des indicateurs, dans la mesure où il minimise les inégalités et réduit la pauvreté tout en favorisant la stabilité, l’intégration sociale et mé‚me l’autonomie individuelle (…)
En Scandinavie, l’accès à l’information contribue à l’intelligibilité de la carte politique et à la capacité d’une société fondée sur le bien-é‚tre durable (SBD) d’adapter les politiques de manière à préserver des réalisations socioéconomiques égalitaires. Ce rapport agit non seulement au niveau de l’élite mais aussi à celui du citoyen « ordinaire », puisque des individus bien informés sont plus en mesure de distinguer les politiques porteuses de conséquences sociales positives, ainsi que les acteurs capables de mettre celles-ci en application. Encadrés par des institutions adaptées— le « coÌ‚té offre » des compétences civiques—, ces citoyens sont également plus conscients de l’effet de leurs choix individuels sur les arrangements institutionnels eux-mé‚mes.
Puisque des individus informés perçoivent plus clairement les effets des choix politiques sur leurs intéré‚ts personnels et ceux de leur communauté, il y a des raisons de s’attendre à ce que les sociétés mieux informées soient plus égalitaires. L’information est une ressource comme les autre : ceux qui sont au bas de l’échelle sociale ont tendance à en avoir moins. Mé‚me lorsqu’ils n’en sont pas la cible directe, les politiques et les choix institutionnels conçus pour réduire les couÌ‚ts de l’information affectent les démunis de façon disproportionnée. Car chaque dollar d’information est plus couÌ‚teux pour celui qui ne dispose que de cinq dollars que pour celui qui en a cinq cents. Cette asymétrie comporte un autre aspect. Comme le démontre Mancur Olson (1990 : 58), les couÌ‚ts de redistribution aux pauvres sont moindres, mais— contrairement à leurs besoins— ils sont aussi plus apparents que les couÌ‚ts de l’ensemble des tarifs, quotas, subventions, réglementations et autres formes de redistribution « implicite » qui servent les intéré‚ts des classes dominantes. Mé‚me si théoriquement les organisations représentant ces intéré‚ts sont politiquement vulnérables, puisque, comme le souligne Olson, elles ne représentent qu’une petite minorité de la population, la source du problème est que les intéré‚ts plus larges sont mal compris. « Un groupe d’intéré‚ts particuliers peut obtenir ce qu’il veut [lorsque] la majorité de la société ne remarque pas, ou ne comprend pas, ce qui se passe » (Olson 1996 : 78).
Cette compréhension, poursuit-il, dépend « de la qualité de la pensée économique et du degré de compétence économique ». Dans une monographie peu connue, Olson applique cette perspective à l’analyse de la performance économique de la Suède entre 1950 et 1980. Il en vient à la conclusion qu’un des facteurs explicatifs de la capacité des Suédois à résister à la redistribution implicite réside, d’une part, dans la perspicacité peu commune des décideurs politiques qui ont su voir au-delà de ces distorsions et, d’autre part, dans l’influence prépondérante d’économistes hautement compétents. Par contre, il ne formule aucune hypothèse sur la manière dont ces connaissances parviennent au niveau du processus politique. S’il avait poursuivi sa réflexion, il aurait sans nul doute compris l’importance du roÌ‚le des politiques et des arrangements institutionnels qui rendent les connaissances des économistes et d’autres spécialistes accessibles au grand public à un couÌ‚t minime.
Il aurait pu prendre conscience des efforts concertés pour, comme l’a exprimé Olof Palme (parlant des citoyens handicapés) « organiser les institutions […] de façon à ce que leurs exigences et leurs besoins soient aussi évidents au niveau de la planification sociale que le sont les besoins et intéré‚ts d’autres citoyens mieux nantis » (cité par Tilton 1994 : 218).
Les politiques favorisant les compétences civiques, surtout lorsqu’elles encadrent la consommation médiatique, contrebalancent la capacité des groupes d’intéré‚ts à, comme le souligne Olson (1990 : 58), déguiser le couÌ‚t de la redistribution implicite sous une « publicité de trente secondes ». C’est-à-dire qu’elles réduisent les effets néfastes du pouvoir combiné de l’argent, de la télévision commerciale et de la politique, sur les compétences civiques; situation qui fait que le couÌ‚t du bas niveau des compétences civiques est assumé surtout par les plus défavorisés, alors que les nantis en tirent les avantages. Afin d’éviter cet écueil, l’approche scandinave a consisté à égaliser les chances justement en améliorant les compétences civiques. Les sociétés à haut niveau de compétences civiques fournissent en effet à leurs citoyens l’accès aux connaissances nécessaires pour faire des choix appropriés aux niveaux individuel, politique et institutionnel, y compris ceux qui rendent possible la SBD. Comme nous l’avons souligné, la difficulté ne provient pas du fait que ces choix vont à l’encontre des intéré‚ts personnels et doivent donc é‚tre sous-tendus par l’altruisme, mais plutoÌ‚t dans le fait que, dans un monde complexe et économiquement interdépendant, les conséquences de choix spécifiques sont souvent loin d’é‚tre évidentes. Faire des choix qui renforcent la capacité de la SBD à redistribuer, sans mettre en péril celle de s’adapter, requiert une information appropriée permettant au citoyen de faire le lien entre les acteurs, les politiques et les institutions. (…)
Nous sommes maintenant en position d’examiner si le rapport entre compétences civiques et performance socio-économique transparaiÌ‚t au niveau agrégé. Les nations plus civiquement compétentes sont-elles plus justes socialement?
Ensemble, les trois graphiques suivants illustrent clairement le rapport agrégé entre les indicateurs de compétences civiques et les conditions socio-économiques associées avec la SBD. Sur l’axe X, nous reproduisons pour chacun des pays les taux combinés de compétences civiques. Ce score associe l’échelle de dépendance télévisuelle aux taux moyens de participation aux élections municipales— à la différence que celleci est établie sur une base de 100. Comme nous pouvons le voir, il y a une corrélation remarquablement forte avec la redistribution indiquée par le coefficient des revenus disponibles Gini. (Notons que les compétences civiques, tout comme la redistribution, se traduisent par des scores bas.) En fait, le graphique 3 fournit probablement la meilleure illustration du rapport agrégé au cœur de notre analyse.
Néanmoins, comme précédemment, il ne faudrait pas accorder un poids numérique excessif à ce rapport statistique, compte tenu du niveau d’abstraction élevé de l’argument sur lequel il repose et du nombre limité de cas. Les données rendent néanmoins indéniable le rapport entre les compétences civiques et l’État-providence durable.
Le graphique 4 illustre le rapport tout aussi fort entre les compétences civiques et les dépenses sociales. La logique est évidente : plus la distribution est égalitaire, plus grand est le roÌ‚le du gouvernement, et plus élevé sera le niveau de compétences civiques. Le graphique suivant trace le rapport parallèle entre la coopération corporatiste et la redistribution. Sur la base de ce que nous avons vu jusqu’à présent, nous nous serions naturellement attendus à ce que les sociétés corporatistes aient de hauts niveaux de compétences civiques. Néanmoins, la très forte corrélation entre les indicateurs de ces deux phénomènes, dans ce cas-ci en utilisant l’indice de coopération économique de Kenworthy (graphique 5), reste tout à fait remarquable. De toute évidence, il y a un lien entre les choix politiques favorisant les compétences civiques et les arrangements institutionnels corporatistes. En renforçant les institutions favorisant la capacité des citoyens à comprendre les choix politiques qui touchent les individus et leur communauté, les fondateurs des SBD, en Suède et ailleurs, baÌ‚tissaient sur des bases solides. Le résultat en est un « cercle vertueux » illustré schématiquement par le graphique 6 de l’introduction. Une population informée optera pour des institutions et des politiques qui favorisent la distribution égalitaire, et qui contribuent indirectement à la garder informée. La SBD maintient le niveau de compétences civiques en encourageant la lecture des journaux et l’éducation des adultes. De plus, la dépendance télévisuelle est réduite, limitant ainsi l’influence de l’argent sur la communication politique, et rendant les lois et les règlements transparents. Indirectement, le niveau des compétences civiques est soutenu par le renforcement des institutions consensuelles, qui favorisent à leur tour la participation politique à divers niveaux et, par le fait mé‚me, les compétences civiques. Les SBD arrivent ainsi à des politiques économiques, sociales, et de la main-d’œuvre, qui, à leur tour, rendent durables les résultats et ainsi soutiennent le SBD. Enfin, le succès de ces politiques renforce l’appui populaire pour diverses mesures politiques— y compris celles qui contribuent directement aux compétences civiques.
Notre compréhension de la façon dont les compétences civiques sont développées et préservées, ainsi que de leurs effets socio-économiques, nous permet de mieux distinguer les rapports potentiellement susceptibles d’entraiÌ‚ner politiques et conséquences dans un cercle vicieux. Examinons d’un peu plus près ce qui sous-tend ce phénomène. Il nous faut d’abord distinguer deux dimensions propres aux compétences civiques, l’une quantitative et l’autre qualitative. Alors que la seconde touche à l’identification des intéré‚ts concernés, la première pose la question de la nature des intéré‚ts en jeu dans le processus de prise de décisions.
La seconde, la dimension quantitative, est associée d’abord et avant tout à l’aspect civique des compétences civiques. Elle apporte à l’équation la réponse à la question portant sur la nature des intéré‚ts qui se reflètent dans les choix politiques. Ce ne sont pas les « citoyens moyens » qui sont exclus du processus à cause de leur manque de compétences. Du coÌ‚té civique, comme le démontrent les données sur l’identité de l’électorat, si la participation moyenne est de 50 p. 100 dans le pays ou durant la période A, et 80 p. 100 dans le pays ou durant la période B, nous pouvons raisonnablement tenir pour acquis que les intéré‚ts agrégés « A » seront différents de ceux de « B ». Les choix politiques en A pencheront davantage en faveur des intéré‚ts de gens jouissant de niveaux de revenus et de richesse plus élevés.
Une étude sur la relation entre le degré de mobilisation électorale des classes inférieures au moment du vote et la générosité des paiements de bien-é‚tre social des États américains abonde en ce sens. Mé‚me après avoir tenu compte d’autres facteurs pouvant servir à prédire les politiques en matière de bien-é‚tre social— tels que le niveau de libéralisme dans l’État, le taux de contribution au bien-é‚tre social du gouvernement fédéral pour chaque État, le taux de choÌ‚mage et les impoÌ‚ts de l’État—, des rapports solides furent découverts entre le degré de participation politique des électeurs de classes inférieures et la générosité des paiements d’aide sociale. En d’autres termes, la participation influe sur les conséquences politiques, et les politiques qui en résultent ont un effet important sur les chances pour les pauvres d’avoir une vie saine (Daniels, Kennedy et Kawachi 2000 : 9).
Donc, au niveau des conséquences, la spécificité des intéré‚ts reflétés par les politiques fait toute la différence. Toutes choses étant égales, une société dont 40 p. 100 des citoyens sont exclus d’une citoyenneté active et informée par l’absence des ressources fondamentales nécessaires aux compétences civiques choisirait des politiques, donc renforcerait des institutions, nettement différentes de celles que favoriserait une société avec seulement 15 p. 100 d’exclus.
Mais la quantité ne saurait é‚tre un substitut à la qualité. La première dimension, qualitative, est associée surtout à l’aspect compétence (capacité de lecture), et de ce coÌ‚té-là il existe aussi un étroit rapport du mé‚me genre. à l’instar de la participation politique, la dépendance télévisuelle constitue un phénomène relatif à la classe sociale. En règle générale, les ressources en information dont disposent les classes supérieures et moyennes dépassent largement les cadres de la télévision commerciale. Si la circulation totale des quotidiens est d’environ un par quatre habitants, comme c’est le cas dans les pays à haut niveau de dépendance télévisuelle, cela indique clairement que les citoyens qui se situent au niveau inférieur de l’échelle socio-économique sont dans une large mesure dépendants de la télévision commerciale. Là où cette circulation est d’un pour deux, comme dans les pays à haut niveau de compétence civique, cette dépendance est beaucoup plus faible. Et ce n’est que dans de telles circonstances qu’on peut s’attendre à ce que la dimension quantitative débouche sur les conséquences durables soulignées ici : une participation politique non informée de 90 p. 100 ne saurait engendrer des résultats comparables à ceux d’une participation informée de 80 p. 100.
La comparaison des pays scandinaves avec la Belgique et l’Italie constitue une éloquente illustration de cette réalité. à cause du vote obligatoire, ces deux derniers pays ont des niveaux de participation politique équivalents ou plus élevés que ceux de la Scandinavie. Si nous revoyons le graphique 1, nous remarquons que, alors que le coefficient scandinave de Gini reste stable, et faible durant la récession du début des années 1990, celui de la Belgique est passé de faible à moyen, et celui de l’Italie, de supérieur à la moyenne, à très élevé au cours de la mé‚me période. Les taux d’endettement notoirement élevés de l’Italie et de la Belgique nous laissent croire que les politiques de fortes dépenses en matière sociale conçues pour réduire les inégalités de revenus sont plus fragiles dans les pays à faible niveau de compétences où une participation élevée amène les gouvernements à s’endetter pour payer les programmes sociaux. C’est le cas car, contrairement à ce qui se passe dans les pays scandinaves, ils n’ont pas les moyens de recourir à des compromis corporatistes élaborés qui ne sont possibles que dans les pays à haut niveau de compétences civiques.
Pour résumer, en faisant des choix politiques qui renforcent les dimensions à la fois quantitatives et qualitatives des compétences civiques, une société favorise aussi les conséquences de la SBD. à leur tour, celles-ci engendrent des compétences civiques élevées car les principales politiques, qui concernent non seulement la distribution des ressources matérielles mais aussi celle des ressources intellectuelles, favorisent ou nuisent aux compétences civiques. On peut donc dire que les sociétés à haut et à bas niveau de compétences se distinguent les unes des autres par leur cercle vertueux ou vicieux de politiques, d’institutions et de conditions socio-économiques ; cette différence est exacerbée par les nouvelles technologies de l’information et leur potentiel de création d’un « fossé numérique ».
Les politiques favorables aux compétences civiques et aux institutions qui s’y rapportent permettent l’implantation de mesures qui soutiennent l’État-providence. Mais permettre n’équivaut bien suÌ‚r pas à réaliser. Tous les mouvements syndicaux n’ont pas imité celui de la Suède en tirant profit des avantages historiques pour implanter des programmes favorisant les compétences civiques de leurs membres. Certains étaient des « syndicats d’affaires » intéressés uniquement à leur part du gaÌ‚teau, alors que d’autres étaient aux prises avec une idéologie marxiste, qui faisait fi des intéré‚ts individuels— donc des connaissances s’y rapportant— qualifiés de « fausse conscience ». Des é‚tres humains faillibles peuvent faire des choix non appropriés et ainsi briser « le cercle vertueux »— surtout dans le contexte de défis extérieurs inattendus.
