Une quinzaine d’années après le lancement du plan vert canadien par le gouvernement fédéral conservateur en 1990, le ministre du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs du Québec, Thomas Mulcair, vient de soumettre un plan de développe- ment durable à la consultation publique. Ce plan a été salué avec beaucoup d’enthousiasme par les groupes environ- nementaux au moment où il a été rendu public en novem- bre 2004. La tournée de consultation du ministre fut néanmoins l’occasion pour certains groupes environnemen- taux et sociaux de questionner cette nouvelle politique à la lumière d’une compréhension approfondie du concept de développement durable et de ses principes.

On l’a souvent dit, le développement durable est un con- cept flou dont la mise en application est difficile. Il traduit un changement de cap revendiqué par des acteurs, puis par des institutions, qui ont souhaité rompre avec le modèle de développement industriel productiviste. C’est que ce modèle s’avère dépassé, non seulement en regard des enjeux environ- nementaux actuels, mais aussi en regard des inégalités sociales et économiques qui perdurent et s’approfondissent. Si bien que loin d’é‚tre un effet de mode, la diffusion du concept de développement durable traduit un véritable changement de perspective et de valeurs. D’une part, l’activité économique doit désormais s’inscrire au sein des limites de la biosphère.

D’autre part, le partage des richesses ne peut reposer que sur une dynamique de croissance. Enfin, le progrès ne s’incarne plus tant dans une industrialisation à outrance que dans une économie fortement dématérialisée, c’est-à-dire à très faible intensité écologique. C’est donc à une échelle de projet de société que se définit le développement durable.

Le caractère flou du concept de développement durable n’est pas étranger à son succès et à sa large diffusion. L’adhésion généralisée dont il est l’objet traduit la rupture qui s’opère actuellement au niveau de la conception du développement et du bien-é‚tre dans nos sociétés : l’idéal industriel est en train de basculer vers une autre conception du développement et du progrès qui inclut la préservation de l’environnement.

Au-delà des débats d’interprétation, deux définitions du développement durable sont reconnues comme étant les dé- finitions de référence : celle proposée par l’Union mondiale pour la conservation de la nature (1980), pour laquelle « le développement durable est un développement qui tient compte de l’environnement, de l’économie et du social », et celle popularisée par le rapport Brundtland (1987) qui énonce que « le développement durable est un développement qui permet de répondre aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs ». On peut dire de ces défini- tions qu’elles ont été non seulement largement diffusées mais aussi institu- tionnalisées comme en font foi de nom- breux textes officiels.

Ces définitions et les textes qui les commentent érigent généralement le développement durable en nouveau paradigme de développement. Or les dis- cussions entourant le concept de développement durable réfèrent rarement à l’imposant corpus théorique du développement, comme si elles s’étaient tenues à sa marge. Situer l’émergence du développement durable dans les débats qui ont cours aujourd’hui au sujet du développement apporte sans contredit un éclairage indispensable à la compréhension de la signification et de la portée de ce concept.

Rappelons tout d’abord que, mé‚me si on l’emploie souvent, le terme développement au sens où on l’entend aujourd’hui est assez récent. Polysémique, sa si- gnification a changé au cours de l’histoire. Mais il est intéressant de souligner à la suite de Rist que, à l’origine, le concept de développement est construit sur une métaphore naturaliste, qui envisage l’évolution des sociétés comme un cheminement inéluctable vers l’atteinte d’un potentiel déterminé.

L’invention du développement au sens social date de la période de reconstruction de l’après- guerre. Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, les États-Unis ont acquis un poids politique qui leur permet de s’imposer face aux anciennes puis- sances coloniales. Ils mettent de l’a- vant un nouvel ordre mondial dans lequel la dichotomie colonisateur- colonisé cède le pas à un discours d’en- traide en vue du développement de tous. Ainsi, la vision conflictuelle du monde est remplacée par une concep- tion atomisée d’acteurs nationaux inspirée de la microéconomie, où cha- cun peut aspirer à un niveau de développement optimal. Théorisée par Rostow, cette vision du développe- ment comme processus culmine dans l’ère de la consommation de masse, stade ultime de développement des sociétés. Les sociétés sous-développées sont donc perçues comme étant « en retard » par rapport aux sociétés indus- trialisées qui, sur la lancée des trente glorieuses, sont érigées en modèle. Le sous-développement s’explique alors essentiellement par des blocages internes à l’avènement de la société de consommation de masse, dus notam- ment à des structures sociales archaïques.

À la mé‚me époque et en réponse aux thèses de la modernisation s’est dévelop- pé le courant des dependentistas porté par Raul Prebish du CEPAL (Commission économique pour l’Amérique Latine et les Caraïbes). En opposition quasi symétrique avec les thèses de la mo- dernisation, les théories issues de ce courant réaffirment le caractère con- flictuel des rapports Nord-Sud et avan- cent que le sous-développement s’explique d’abord et avant tout par les liens historiques et le colonialisme subis par les pays du Tiers-Monde. Il est donc attribuable aux rapports de domination et aux échanges inégaux entre les pays.

Bref, alors que les thèses de la mo- dernisation sociale envisagent les pays comme des entités individuelles à des stades différents de leur développement et expliquent le développement et le sous-développement par des facteurs internes, les théories de la dépendance insistent sur les interrelations existant entre les pays où un centre exploite les pays de la périphérie.

Au milieu des années 1970, une nouvelle génération de théories prend forme autour de l’idée d’un « système monde » proposée par Emmanuel Waller- stein. Selon ce courant, le développement et le sous- développement s’inscrivent tous deux dans la dynamique d’ex- pansion et d’intensification du capitalisme à l’échelle mondiale. Le monde est soumis à un processus auquel sont assujettis tous les pays, et se subdivise en trois zones : centrale, semi- périphérique et périphérique, alors que les échanges entre ces pays sont inégaux.

Mais c’est l’avènement de la crise économique amorcée par le choc pétrolier des années 1970 et le processus de mondialisation qui s’en est suivi pendant les décennies 1980-1990 qui mar- queront une rupture fondamen- tale dans la conception du développement. Alors que les économies du Nord sont déstabilisées et que la crise sonne le glas des trente glorieuses, le Tiers-monde éclate en trois blocs : les pays pétroliers, les nouveaux pays indus- trialisés et les pays moins avancés. Les années 1980 sont qualifiées de décennie perdue pour le développement, alors que les pays du Nord tentent de sauver les meubles et que les pays du Sud se voient imposer des politiques d’ajustement structurel drastiques.

Le processus de mondialisation économique et financière vient trans- former l’ordre international et bous- culer les modes de régulation. Au cœur de cette mondialisation s’affrontent deux visions antinomiques du développement et de ses modalités.

Héritière de la modernisation, la première prône un développement porté par l’intensification des échanges qui nie la thèse des échanges inégaux et repose sur des politiques de libre échange, de privatisation et de déréglementation. La seconde est portée par l’idée d’une autre mondialisation reposant sur des contre- pouvoirs issus d’une société civile de mieux en mieux organisée et à la source de partenariats Nord-Sud inédits. Cette seconde vision s’inscrit dans la mou- vance d’une réinterprétation du développement désormais dissocié de la croissance économique, de l’industriali- sation et de la consommation, mou- vance à laquelle participent la littérature et les discours sur le développement durable, mais aussi celle sur le développement local, le développement communautaire, ou encore le post- développement. D’abord proposé par l’Occident dans le cadre d’une visée hégémonique, le concept de développe- ment jadis industriel, planifié et centra- lisé est ainsi réinterprété par une myriade d’acteurs sociaux à la faveur de projets de société alternatifs s’inscrivant dans une autre mondialisation.

Quelle signification l’émergence et la diffusion du concept de développement durable peuvent-elles prendre dans ce contexte de réinterpré- tation du développement? S’il se posait indubitablement comme une alternative à la vision traditionnelle du développement à ses premières heures, il n’est plus possible aujourd’hui de faire l’économie d’une réflexion sur les définitions concurrentes qui sont pro- posées du développement durable.

Les débats entourant le développe- ment durable s’articulent généralement autour de trois définitions que, par com- modité, on peut qualifier de conserva- trice, modérée et progressiste. La première définition, conservatrice, est courante dans les discours des gens d’af- faires mais aussi de certains responsables gouvernementaux. On y assimile croissance et développement en utilisant notamment les expressions « croissance durable », « rentabilité durable », etc. Cette représentation du développement durable s’appuie sur l’idée que « rentabi- lité et environnement vont de pair » et nie la contradiction possible entre l’in- tensification de l’activité économique et la préservation de la biosphère.

La deuxième définition puise sa source dans les travaux de plus en plus nombreux de l’économie environ- nementale et de l’économie écologique, pour lesquelles le développement durable nécessite un nouvel arrimage entre l’économie et l’écologie. Celui-ci pourrait se faire à travers l’internalisa- tion des externalités pour les tenants de l’économie environnementale, ou la refondation des principes économiques en regard des logiques écosystémiques qui caractérisent les régulations naturelles pour l’économie écologique. Mais en prônant la croissance zéro, cette seconde proposition n’emporte pas une large adhésion si bien que la définition modérée du développement durable s’articule surtout autour du projet d’in- ternalisation des coûts, sans toutefois élaborer sur les dimensions politiques et sociales des stratégies de mise en œuvre d’une telle internalisation.

La troisième définition, dite progres- siste, inclut la dimension du social comme élément incontournable du développement durable et se traduit par une conception tripolaire où le social acquiert une importance égale à l’envi- ronnement et à l’économie. Popularisée par l’Union mondiale pour la conserva- tion de la nature et explicitée par plusieurs chercheurs, la conception tripo- laire du développement durable s’est aujourd’hui institutionnalisée au point d’é‚tre reprise par la plupart des textes offi- ciels et de servir de définition de référence, comme l’illustre bien le Plan de développement durable du Québec.

Toutefois, mé‚me si elle est souvent présentée comme la définition la plus progressiste, ou encore la plus conforme à l’esprit du développement durable, nous avons montré ailleurs que dépen- damment des interactions qui sont pos- tulées entre l’économique, le social et l’écologique, la définition tripolaire peut se ramener à la perspective conserva- trice, modérée ou, au contraire, ouvrir la voie à une véritable prise en compte du social. Ainsi, le postulat d’une interac- tion fondée sur l’hypothèse dite de soutenabilité faible permet des substitu- tions entre le capital « humain » et le capital naturel, de telle sorte que la dégradation écologique peut é‚tre com- pensée dans ce modèle par une avancée économique. L’hypothèse de soute- nabilité forte interdit cette substitution et le modèle de développement durable qu’elle sous-tend repose sur le nécessaire maintien d’un capital écologique donné. Ces deux hypothèses de soute- nabilité confondent néanmoins les pôles économique et social, alors qu’un pôle social indépendant suppose la reconnaissance d’une dissociation entre la croissance économique et le développement social. On comprend dès lors que le développement durable se pose en plus ou moins grande contra- diction avec le développement indus- triel traditionnel selon la définition qu’on lui donne.

Il n’en reste pas moins que mé‚me dans ses définitions plus conserva- trices, la diffusion du concept de développement durable traduit un renouvellement de la pensée sur le développement quant à quelques élé- ments clefs. D’une part, les ressources naturelles et la capacité de charge de la biosphère ne peuvent plus é‚tre ignorées et doivent é‚tre, d’une manière ou d’une autre, prises en compte dans la planifi- cation et les stratégies de développe- ment. D’autre part, les irréversibilités introduisent le long ou le très long terme dans un processus décisionnel qui était jusqu’alors axé sur le présent. L’environnement ne peut plus é‚tre totalement instrumentalisé dans un schéma de ressources et acquiert le statut surdéterminant de support à la vie (life support). De plus, en rupture avec les postulats rostowiens, la recon- naissance, mé‚me uniquement séman- tique, d’un pôle social indépendant du pôle économique illustre la disso- ciation aujourd’hui admise entre l’économie " et plus spécifiquement la croissance économique " et le développement. Enfin, l’émergence des problèmes environnementaux globaux tels que les changements climatiques ou la préservation de la biodiversité consacre l’interdépendance entre les pays, tout spécialement ceux du Nord et ceux du Sud.

Mais dans la mesure où on souhaite lui donner un véritable contenu et traduire la rupture qu’appellent les défis de la problématique environnementale, le développement durable repose sur un agencement hiérarchisé de ses trois pôles environnemental, économique et social, à travers lequel le développement respecte l’intégrité de l’environnement en préservant les grandes régulations écologiques (climat, biodiversité, eau, etc.), contribue effectivement au mieux- é‚tre des personnes et des sociétés et instrumentalise l’économie à cette fin. Bref, l’intégrité écologique est une con- dition, l’économie un moyen, et le développement social et individuel une fin du développement durable, alors que l’équité en est à la fois une condition, un moyen et une fin. La mise en œuvre du développement durable suppose par ailleurs un système de gouvernance qui assure la participation de tous aux processus de décision et permet l’expres- sion d’une éthique du futur grâce à laquelle sont prises en compte les générations à venir.

Rendu public en novembre dernier, le Plan de développement durable du Québec proposé par le ministre Mulcair comportait notamment une démarche de consultation, un avant- projet de loi sur le développement durable, de mé‚me qu’un plan gouverne- mental 2004-2007 sur la diversité biologique com- prenant une stratégie ainsi qu’un plan d’action.

Déposé en juin dernier suite à la consultation ministérielle, le projet de Loi sur le développement durable, une des pièces maîtresses du plan dont l’ap- plication relève du ministère de l’Environnement, vise à instaurer un cadre de gestion permettant à l’adminis- tration publique de concourir à un développement durable. Il contient des mesures visant l’intégration du développement durable dans les poli- tiques, programmes et actions publiques, de mé‚me que la cohérence des actions gouvernementales grâce à l’adoption d’une stratégie globale de développe- ment durable. À l’instar du gouverne- ment fédéral, il instaure un poste de commissaire au développement durable pour assister le vérificateur général. Le projet de loi prévoit également la créa- tion d’un fonds vert destiné au finance- ment d’activités ou de mesures de développement durable mises de l’avant par le ministère de l’Environnement, plus particulièrement dédiées à la dimension environnementale, ainsi qu’au financement des municipalités ou des groupes environnementaux. Enfin, il insère un nouveau droit à un environ- nement sain et respectueux de la biodi- versité dans la section des droits économiques et sociaux de la Charte des droits et libertés de la personne.

Il faut saluer l’initiative du gou- vernement et le leadership du ministre de l’Environnement qui posent, avec ce plan de développement durable, un premier jalon essentiel de la modernisation écologique du Québec et de son économie. Un engagement en faveur du développement durable requiert en premier lieu, et cela est reconnaissable dans la démarche proposée, une orien- tation claire de l’administration en faveur du développement durable et l’intégration de ses principes à tous les échelons et dans tous les domaines de gouvernement. À cet égard, le projet de loi est l’élément indispensable d’une nouvelle gouvernance susceptible de relever les défis de la problématique environnementale dans le contexte par- ticulier d’une réorganisation des pôles de régulation inhérente au processus de mondialisation économique. La nomi- nation d’un commissaire au développe- ment durable, notamment, est une mesure essentielle qui permettra de mesurer les progrès et d’assurer l’im- putabilité de l’administration. Toutefois, le Plan suscite quelques ques- tions ainsi que des réserves que n’ont pas manqué de relever les analystes à l’occasion de la tournée de consultation du ministre Mulcair.

En premier lieu et de façon générale, bien que l’initiative du ministre soit très positive et qu’on peut penser « qu’il était temps », il ne faudrait pas réduire l’inévitable Plan de développement durable du Québec à sa composante gou- vernementale. Le Plan de développement durable pour le Québec est un intitulé qui suscite la confusion, car ce qui est proposé par le gouvernement, outre la stratégie concernant la biodiversité, est d’abord et avant tout un plan de « verdissement » de l’administration publique. Or, à la lecture des mémoires déposés dans le cadre de la Commission ministérielle, on peut se demander si la population du Québec ne souhaitait pas déjà é‚tre conviée à un exer- cice de réflexion plus englobant sur le développement du Québec et les défis d’un virage, notamment quant à la struc- ture économique et industrielle, vers un développement durable. Une stratégie de développement durable requiert notam- ment de se pencher sur l’intensité écologique des activités économiques en vue de « découpler les pressions sur l’en- vironnement de la croissance économique » comme nous y invite l’OCDE dans sa Stratégie de l’environ- nement : Bilans en 2004, ce qui suppose de repenser la structure industrielle du Québec et de réfléchir aux habitudes de consommation des Québécois.

En ce qui concerne le projet de loi plus spécifiquement, plusieurs de ses éléments mériteraient une réflexion plus approfondie, à commencer par la formulation, l’organisation et la hiérar- chisation des principes de développe- ment durable retenus. Le projet de loi comporte d’ailleurs une amélioration notable au chapitre de la définition du développement durable par rapport à l’avant-projet de loi où on avait opté pour la définition suivante : « processus continu d’amélioration des conditions d’existence des populations actuelles qui ne compromet pas la capacité des générations futures de faire de mé‚me et qui intègre harmonieusement les dimensions environnementale, sociale et économique du développement ». On peut comparer la définition du développement durable proposée par l’avant projet de loi avec celle du rap- port Brundtland, publié par la Com- mission des Nations unies sur l’Environnement et le Développement (1988) : « Un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des généra- tions futures de répondre aux leurs ».

Deux concepts sont inhérents à cette notion : le concept de besoins et plus particulièrement des besoins essentiels des plus démunis, à qui il convient d’accorder la plus grande priorité, et l’idée des limitations que l’état de nos techniques et de notre organisation sociale impose sur la capac- ité de l’environnement à répondre aux besoins actuels et à venir.

Sur la base d’un texte subséquent, le gouvernement avait choisi de rem- placer la notion de « besoins » par celle de « conditions d’existence des popu- lations actuelles », et il ne s’agissait plus tant de « répondre » à des besoins que d’« améliorer » des conditions d’existence. Le gouvernement semblait vouloir éviter le concept de « besoin » qui peut donner lieu à de multiples interprétations. Mais le concept de « conditions générales d’existence » était encore plus imprécis, sans compter qu’il nous éloignait de la pré- cision contenue dans le rapport Brundtland concernant la priorité des « besoins essentiels des plus démunis ». Faisant écho à plusieurs critiques émis- es lors de la consultation, le projet de loi est revenu à la définition tradition- nelle du développement durable héritée du rapport Brundtland.

Contrairement à l’avant-projet de loi, le projet de loi n’envisage plus explicitement le développement durable comme un processus qui intè- gre harmonieusement les dimensions environnementale, sociale et économique du développement. En insistant sur cette visée harmonieuse, le gouvernement évacuait dans son avant- projet de loi les arbitrages inévitables entre les dimensions environnemen- tale, sociale et économique que suppose la prise de décision, et évitait l’hypothèse d’une éventuelle hiérarchie entre les dimensions, ce qui ouvrait la voie à une substituabilité des capitaux humain, social et économique. Cette perspective « d’harmonie » tend à réduire le développement durable à un développement traditionnel et à le vider de son sens. Par contre, le projet de loi fait toujours peu de place à l’équité et à la gouvernance.

Les principes de développement durable mis de l’avant dans le plan et sur lesquels s’appuieront les stratégies de développement durable des ministères sont pour leur part exhaustifs, précis et assez bien formulés. Mais mé‚me s’ils s’inspirent des principes adoptés à Rio, ils s’en distinguent néanmoins en né- gligeant d’intégrer certains éléments qui nous paraissent essentiels à toute stratégie de développement durable, tels que l’équité sociale et l’intégration des femmes, des jeunes et des autochtones.

Enfin, mé‚me si on a fait grand cas du droit à un environnement sain que le ministre a proposé d’inclure dans la Charte des droits et libertés au moment de l’annonce du plan en novembre dernier, plusieurs spécia- listes estiment que la portée de ce droit en termes de contribution à la protec- tion de l’environnement serait assez limitée. L’inclusion d’un tel droit, compte tenu notamment de son inti- tulé actuel qui le limite « dans la mesure et suivant les normes prévues parlaloi»,nedoitpassefaireàla légère en raison de ses répercussions potentielles sur l’ensemble du corpus législatif relatif à la protection de l’en- vironnement.

A insi, bien que l’initiative du gou- vernement doive é‚tre saluée, cer- tains éléments du plan pourraient é‚tre bonifiés et mé‚me questionnés. Par ailleurs, il n’est pas certain qu’un plan de développement durable dédié à l’administration publique puisse é‚tre mis en œuvre au sein de l’administra- tion par le ministère de l’Environnement, qui ne dispose ni des ressources ni de l’autorité nécessaires pour convaincre les autres ministères, d’une part, et n’a de juridiction que sur l’un des pôles du développement durable, l’environnement, d’autre part.

De plus, le fonds vert prévu dans le projet de loi ne viendra pas régler les problèmes de sous-financement chronique du ministère de l’Environ- nement, mé‚me s’il assurera une cer- taine autonomie dans le financement de diverses activités. La création du fonds vert ne dispense pas le gouverne- ment de procéder aux investissements massifs que nécessitera un véritable virage du Québec vers le développe- ment durable, sans compter que l’absence d’un budget associé au plan proposé enlève beaucoup de crédibilité à la démarche et à la volonté réelle du gouvernement d’entamer un tel virage. Les décisions précédentes du gouverne- ment dans de multiples dossiers tels que le transport de mé‚me que les coupures dont a encore fait l’objet le ministère du Développement durable, Environnement et Parcs tendent à questionner cette volonté et nour- rissent l’hypothèse d’une opération visant davantage l’accroissement du capital politique que la protection effective de l’environnement. 

 

Cet article a été écrit avec la collaboration de Jean- Pierre Revéret, Gisèle Belem, Véronique Bisaillon et Patrick Laprise.