La nouvelle é€re de coopération intergouvernementale et de fédéralisme asymétrique que plusieurs entrevoyaient aÌ€ la suite de la rencontre de la mi-septembre sur la santé n’a pas fait long feu. Deux semaines apré€s cette rencontre, que plusieurs qualifiaient d’historique, le discours du TroÌ‚ne présentait un pro- gramme de gouvernement sans référence aÌ€ la notion d’asymétrie et construit autour d’un ensemble d’in- terventions dans des champs de com- pétence provinciale. Le Premier ministre Martin s’inscrivait sans ambiguïté dans la continuité d’un gouvernement dont il a été un acteur clé pendant pré€s de neuf ans, et il mettait mé‚me les partis d’opposition au défi de le renverser.

Les semaines qui ont suivi ont donné lieu aÌ€ l’habituelle annonce d’un surplus budgétaire fédéral dépassant de tré€s loin les prévisions du budget du printemps, et aÌ€ des désaccords ou aÌ€ des tensions sur le déséquilibre fiscal, le financement des municipalités, la pro- tection de l’environnement, les garderies et la fiscalité. Mais plus que tout, c’est la rencontre du 26 octobre sur la péréquation qui a confirmé les orien- tations fédérales, en montrant aussi les désaccords importants qui divisent les gouvernements provinciaux.

AÌ€ cette occasion, Ottawa a annon- cé la mise en place d’un nouveau cadre pour la péréquation. Celui-ci prévoit un plancher global de financement, qui devrait croiÌ‚tre au taux de 3,5 p. 100 par année, une protection contre les diminutions de paiements qui pourraient affecter certaines provinces, et la création d’un groupe d’experts afin de réfléchir aÌ€ la réparti- tion de ce transfert entre les provinces.

En apparence généreuse, cette annonce a été plutoÌ‚t bien accueillie par l’Ontario et l’Alberta. Mais elle a été vivement critiquée par les provinces qui reçoivent de la péréqua- tion. Le Premier ministre de Terre- Neuve-et-Labrador, notamment, a quitté la réunion en claquant la porte. Le ministre des Finances du Québec, quant aÌ€ lui, a accusé le gouvernement fédéral de « Quebec bashing », un terme que Jean Charest a plus tard écarté, en réaffirmant sa confiance dans l’évolution de la fédération.

On peut voir ces désaccords entre les différents gouvernements comme une nouvelle démonstration de la fragilité des ententes interprovinciales, qui tendent aÌ€ s’effondrer dé€s qu’il est question d’argent. Claude Morin notait déjaÌ€ cette tendance dans ses ouvrages sur les relations intergou- vernementales des années 1960, et le mé‚me genre de dynamique a été aÌ€ l’œuvre lors des négociations de 1999 sur l’union sociale.

Mais laÌ€ n’est pas l’essentiel. La péréquation n’est pas un programme de transfert comme les autres et sa transformation, qui est bien réelle, est bien plus qu’un épisode addition- nel dans la saga des disputes finan- cié€res intergouvernementales. Le nouveau cadre fédéral consacre, en effet, le triomphe complet de l’ap- proche discrétionnaire des transferts, favorisée depuis plusieurs années par Paul Martin. Pour le comprendre, il faut prendre en compte la nature particulié€re du programme que l’on est en train de transformer.

De tous les transferts aux provinces, la péréquation est certaine- ment celui qui incarne le mieux le principe fédéral. Le programme, en effet, relé€ve explicitement de la com- pétence fédérale et prévoit la redistri- bution des revenus sans condition afin de permettre aux provinces d’offrir « des services publics aÌ€ un niveau de qualité et de fiscalité sensiblement comparables ».

Par ailleurs, contrairement aux autres transferts, la péréquation relé€ve moins des priorités budgétaires fédérales ou de négociations entre les gouvernements que de l’application d’une formule. L’objectif est de cor- riger les écarts entre la capacité fiscale par habitant d’une province moins riche et la capacité fiscale moyenne de cinq provinces dites représenta- tives. Les gouvernements ont bien suÌ‚r des désaccords sur une formule qui n’est pas aÌ€ l’épreuve de toute manipu- lation statistique ou comptable, mais ces désaccords portent sur la formule et sa mise en œuvre plutoÌ‚t que sur la taille ou le partage d’une enveloppe budgétaire donnée.

Ces deux caractéristiques ”” assises constitutionnelles et application d’une formule ”” ont fait de la péréquation un des programmes les moins con- testés du pays. AÌ€ plusieurs occasions, des chercheurs ont prédit le déclin de ce programme qui est couÌ‚teux ”” pré€s de 1 p. 100 du PIB il y a quelques années ; moins maintenant ”” et qui ne profite pas aÌ€ toutes les provinces. Le gouvernement fédéral a bien trouvé des façons de limiter ses engagements financiers, mais au total la péréquation s’est avérée beaucoup plus stable et résiliente que les autres transferts.

C’est dans ce contexte qu’il faut juger le nouveau cadre proposé aÌ€ la fin octobre. Que fait en effet le gouverne- ment Martin en proposant un plan- cher et une formule d’indexation? Il s’engage bien suÌ‚r aÌ€ ne pas aller plus bas qu’un certain montant. Mais en mé‚me temps, pour l’avenir, il propose d’établir par voie législative un cadre financier « assorti de niveaux de paiement globaux fixes propres aÌ€ assurer un financement prévisible et croissant ». En passe d’une logique de formule, ouÌ€ les dépenses sont déterminées par une norme et des paramé€tres comptables, aÌ€ une logique d’enveloppe budgétaire, par laquelle la péréquation rejoint les autres transferts laissés aÌ€ la discrétion du gouvernement fédéral ou, au mieux, aux aléas de la négociation.

Le contraste entre les deux approches n’est pas absolu. De 1982 aÌ€ 2003, par exemple, le gouvernement fédéral s’est gardé la possibilité d’im- poser un plafond aux paiements totaux de péréquation. La logique d’ensemble n’en est pas moins inversée. Alors que jusqu’ici on appliquait aÌ€ l’occasion un plafond pour limiter les conséquences budgétaires de l’application de la for- mule, on utilisera dorénavant cette for- mule, ou une autre, pour répartir apré€s coup un montant établi au préalable par la Chambre des communes. Mé‚me si on présume de la bonne foi d’un gou- vernement qui s’engage aÌ€ ne pas réduire les transferts au titre de la péréquation, on peut comprendre que le programme devient plus discrétion- naire, et s’inscrit maintenant entié€re- ment dans le cadre de l’exercice budgétaire fédéral. La nouvelle logique place aussi les provinces dans un jeu aÌ€ somme nulle, ouÌ€ le gain de l’une est nécessairement la perte de l’autre. Ce n’est pas pour rien que le premier ministre parle d’une réforme sans précé- dent dans l’histoire du programme.

L’opération commencée par Paul Martin avec l’élimination en 1995 du Régime d’assistance publique du Canada (RAPC) est donc complé€te. Tous les grands transferts fédéraux aux provinces sont devenus des programmes de dépenses ordinaires, discrétionnaires.

Jean Charest a bien rai- son de dire que le fédéra- lisme canadien continue d’évoluer. Comme le gou- vernement d’un pays uni- taire, Ottawa peut maintenant dépenser aÌ€ sa guise, en affectant ses revenus en rapi- de progression aÌ€ ses propres pro- grammes, aÌ€ la péréquation, aÌ€ des transferts conditionnels, ou aÌ€ toute autre initiative qu’il souhaite justifier en invoquant un présumé « pouvoir fédéral de dépenser ».

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