Dans la littérature savante comparée, on a coutume de classer le Canada et le Royaume-Uni comme des pays appartenant à la catégorie des États dits « libéraux ». Typiquement, l’État dans ces pays se limite à suppléer au marché ou aux solidarités privées en cas de « défaillance » de celles-ci. Ainsi, c’est d’abord le marché qui doit é‚tre sollicité par celui qui a besoin d’aide, puis la famille (clause imposée par le droit civil), et ce n’est qu’en dernier lieu que le nécessiteux tombe dans le domaine de la respon- sabilité publique, qui s’exerce par une action limitée et ponctuelle. Les politiques publiques sont ainsi ciblées en direction de groupes identifiés comme les plus marginalisés. En matière de politique familiale, ces États sont générale- ment très réticents à intervenir dans ce qui relève des attri- buts ordinaires de la famille et la problématique de la conciliation n’est pas un champ d’intervention publique très couru. Pour ce qui est du soin aux enfants, l’aide publique est traditionnellement dirigée vers les familles pau- vres. De mé‚me, les structures de gestion de la « dépen- dance » ou de l’offre de soins, quand il y en a, sont très décentralisées, formant un ensemble peu cohérent où pré- domine le secteur informel et privé.

L’examen des politiques adoptées récemment par le Canada, le Royaume-Uni et le Québec en matière de conci- liation travail-famille révèle toutefois que le régime libéral de bien-é‚tre ne se caractérise pas uniquement par l’inaction de l’État ou de la collectivité, et mé‚me qu’il existe de multi- ples « façons de faire ».

Au cours des dernières années, le Canada et le Royaume-Uni ont en effet mis en place des changements importants à leurs programmes de congés parentaux et de maternité. Ils se sont aussi engagés à développer leurs services de garde à l’échelle nationale. Ils ont également modifié leurs discours et leur perception de la conciliation travail-famille, bien qu’ils aient laissé aux entreprises le soin de mettre en place des horaires de travail plus flexibles, ce qui a donné lieu à des résultats plutôt mitigés. Ces réformes marquent un changement profond d’orientation des poli- tiques à l’égard de la famille par rapport à la traditionnelle attitude de non-intervention de l’État libéral dans la sphère familiale.

Les politiques québécoises apparais- sent, de ce point de vue, particulière- ment innovantes. L’apparition d’une politique familiale explicite, en tant qu’ensemble plus ou moins concerté de mesures destinées ouvertement aux familles à la fin des années 1980, démar- que clairement la situation québécoise de celle des autres sociétés appartenant au régime libéral de bien-é‚tre, et cons- titue à ce titre une rupture. À la dif- férence du Royaume-Uni et des autres provinces canadiennes, la légitimité des interventions de l’État dans la vie familiale des Québécois est aujourd’hui largement reconnue. Le champ de l’in- tervention auprès des familles est ainsi devenu un terrain privilégié d’innova- tion politique et la thématique de la conciliation a contribué à des réformes novatrices par rapport à la logique « his- torique » du régime libéral. Le Québec offre un contre-exemple qui, s’il se pérennise, pourrait ouvrir la voie à d’autres logiques d’intervention.

Que ce soit lors des discussions concernant l’accroissement des heures supplémentaires des tra- vailleurs britanniques, le manque criant de places en service de garde et la lutte contre la pauvreté des enfants, la conciliation travail-famille a été au centre de l’arène politique des dernières années au Royaume-Uni. Cette lutte contre la pauvreté a d’abord consisté à rendre le travail plus attrayant et plus payant, notamment par l’introduction d’un salaire mini- mum (en 1999) et par la généralisation des primes à l’emploi à tous les salariés (en 2003). Le Royaume-Uni offre égale- ment de généreuses allocations familiales universelles qui ont été constamment augmentées.

L’autre type de mesures a consisté à améliorer les opportunités d’emploi des parents en favorisant la concilia- tion travail-famille par l’entremise de congés parentaux et de congés de maternité plus étendus et plus généreux. Au printemps 2003, le congé de maternité rémunéré est passé de 18 à 26 semaines et les prestations ont été bonifiées. Le congé de maternité est clairement lié à la situation en emploi puisqu’il ne concerne que les femmes bénéficiant de contributions suf- fisantes aux régimes d’assurance. Aucune disposition du congé de maternité ne garantit un retour dans le mé‚me emploi que celui précédemment occupé; cependant, l’emploi offert au retour du congé ne doit pas é‚tre moins bien rémunéré qu’avant. Une série de nouvelles mesures ont également été introduites en avril 2003 pour les nou- veaux parents, dont un congé de pater- nité payé d’une durée de deux semaines, un congé payé pour les parents adoptifs et un droit de requé‚te permettant aux parents de réduire leur durée de travail de 25 p. 100 sans com- pensation jusqu’à ce que leur enfant atteigne l’âge de huit ans. Pour ce qui est du programme de congé parental, il est toujours le parent pauvre des poli- tiques familiales au Royaume-Uni. Instauré en 1999 suite à la Directive de l’Union européenne sur les congés parentaux, qui établit un minimum de trois mois de congé impayé pour chaque employé, le congé parental bri- tannique est non rémunéré et d’une durée maximale de 13 semaines.

En 1998, le Royaume-Uni se dotait d’une première Stratégie nationale en matière de service de garde (the National Childcare Strategy). À plus court terme, le gouvernement du Royaume-Uni s’était fixé comme objec- tif d’assurer une place en service de garde de qualité et à prix raisonnable pour tous les enfants de quatre ans et pour 70 p. 100 des enfants de 3 ans avant la fin de 2003. Les carences en service de garde ont longtemps été con- sidérées comme un frein majeur à l’em- ployabilité des femmes.

Tout comme le Royaume-Uni, le Canada fait piètre figure en matière d’offre et d’accès aux services de garde et n’a aucune politique nationale en la matière. Cependant, les engagements du Royaume-Uni sont plus clairs que ceux du Canada, pour qui les services de garde passent par une meilleure entente entre les gouvernements des provinces et le fédéral. On estime qu’en 2001, seule- ment 12 p. 100 des enfants cana- diens de 0 à 12 ans avaient une place en garderies. Pourtant, depuis 1980, les gouvernements fédéraux (conser- vateurs et libéraux) ont pris l’engage- ment d’investir dans un système de services de garde à l’échelle du pays, mais ces promesses ont été reléguées au second plan, suite aux échecs des négociations avec les gouvernements provinciaux et, pour mieux laisser place à l’objectif du « déficit zéro » lancée par le gouvernement fédéral en 1995.

En fait, le support offert aux familles par le gouvernement canadien passe essentiellement par le système fiscal (exception faite des congés parentaux et de maternité). Par exem- ple, la déduction pour frais de garde d’enfants permet aux parents de déduire une partie de leur frais en ser- vice de garde de leurs impôts, ce qui diminue le revenu imposable d’au maximum 7000$ par enfant par année. Une autre déduction d’impôt pour personne à charge (qui peut aussi é‚tre un époux) reconnaît aux familles qui le désirent qu’un des parents demeure à la maison pour s’occuper des enfants. Le Canada n’offre pas aux parents de réelles subventions pour les services de garde, mais il fait en sorte que ces services représentent un coût non imposable pour eux.

Bien que le gouvernement cana- dien n’ait pas de politique générale de réduction de la pauvreté, il a été fort actif sur le front de la pauvreté infantile depuis 1998. La réduction de la pauvreté infantile passe par l’employabilité des parents (en particulier les mères) qui est encouragée par des mesures visant à ren- dre le travail payant, mé‚me pour les petits salariés. Le programme phare du gouvernement canadien à cet égard est la Prestation nationale pour enfant (PNE), qui cible les enfants pauvres et dans laquelle le gouvernement a investi des sommes considérables, qui seront majorées graduellement d’ici 2007. Le gouvernement fédéral transfère égale- ment des sommes aux provinces afin qu’elles investissent dans des pro- grammes liés au développement de la petite enfance. Plusieurs provinces utilisent ces sommes pour consolider des programmes déjà existants plutôt que pour mettre en place un véritable réseau de services de garde. La situation qui prévaut dans ce secteur est pour le moins paradoxale dans un pays où l’em- ployabilité et la participation des parents au marché du travail sont les nouveaux mots d’ordre.

Les contradictions de la politique fédérale en matière de conciliation tra- vail-famille se reflètent aussi dans la récente extension du congé parental qui, en 2000, est passé de 26 à 52 semaines payées à raison de 55 p. 100 du salaire. L’extension du congé parental avait pour but de permettre aux parents de main- tenir leur attachement au marché du tra- vail et de réduire la demande pour les services de garde les plus coûteux, soit pour les enfants de moins d’un an. Toutefois, cette démarche apparaît con- tradictoire puisque l’admissibilité au sys- tème d’assurance-emploi (qui donne droit aux congés parental et de mater- nité) a été réduite considérablement en 1996 lors de la réforme de l’assurance- emploi. Cette réforme a amené bon nom- bre de travailleurs à temps partiel à se retirer du système dans son ensemble et les demandes de prestations de maternité ont chuté de 7,3 p. 100 entre 1996 et 1997. Malgré des assouplissements intro- duits en 2001 dans la législation, environ la moitié des femmes qui travaillent n’ont pas accès au congé de maternité.

Si le régime libéral de bien-é‚tre n’est pas resté insensible à la cause de la conciliation travail-famille ces dernières années, l’intervention publique est tout de mé‚me restée li- mitée, tant au Canada qu’au Royaume- Uni, et ce en dépit du fait que le marché du travail y est relativement plus accessible aux femmes qu’il ne l’est dans les États d’Europe continen- tale et que le taux d’activité féminine y est relativement élevé. On continue d’entrevoir les mesures de conciliation en des termes propres aux États libéraux, comme faisant partie d’une politique d’emploi et d’activation plus vaste visant à remettre au travail cer- taines catégories de prestataires, comme les mères seules. Dans ces deux pays, cette remise en emploi des mères a comme toile de fond une lutte contre la pauvreté chez les enfants et les familles, qui fait suite à l’augmentation considérable de la pauvreté infantile durant les dernières décennies.

L’expérience québécoise suggère qu’il est possible de sortir de ce moule et de faire mieux. Jusqu’à la fin des années 1970, le Québec avait, à l’instar des autres provinces canadiennes, une politique familiale axée surtout sur les familles dans le besoin et des services de garde très peu développés. Ce n’est qu’à partir des années 1980 que le développement d’une politique familiale d’envergure devint un objectif explicite des acteurs politiques et de la société civile au Québec. Si les 10 premières années de la politique familiale québécoise (de 1987 à 1996) se sont surtout concentrées sur des préoccupa- tions démographiques et des objectifs natalistes, la mise en place des nouvelles dispositions de la politique familiale en 1997 témoigne d’un éloignement consi- dérable de l’approche nataliste en direc- tion d’une approche favorisant la conciliation travail-famille et l’interven- tion auprès de la petite enfance. Alors que le Canada et les autres provinces se dotent de politiques d’aide à la famille de plus en plus sélectives qui ciblent en premier lieu les familles à faibles revenus, le gouverne- ment du Québec s’engage dans le développement de politiques universelles pour les familles.

À l’automne 1996, le gouverne- ment du Parti québécois, bénéficiant de l’impulsion déterminante du Premier Ministre de l’époque, Lucien Bouchard, et de la ministre respon- sable de la Famille, Pauline Marois, annonçait ainsi trois nouvelles disposi- tions en matière familiale, dont deux touchaient directement l’objectif de la conciliation :

  • Le développement progressif d’un réseau public de services éducatifs à la petite enfance (CPE) au prix fixe de 5$ par jour, accessible à tous les enfants, ainsi que des ser- vices de garde en milieu scolaire, aussi à 5$ par jour, pour les enfants qui fréquentent la mater- nelle ou une école primaire du secteur public.

  • L’instauration d’une nouvelle allo- cation familiale variant en fonc- tion de la situation familiale (famille monoparentale ou biparentale), du revenu familial et du nombre d’enfants. Jusque-là universelles, ces allocations sont depuis 1997 sélectives à l’image des prestations fiscales cana- diennes, et en ce sens, tout à fait conforme à la tradition libérale d’intervention sociale.

  • Enfin, un projet d’assurance parentale, incluant un congé pour les pères, plus accessible et plus généreux que celui offert actuellement par le régime d’assurance-emploi du Canada, et qui doit faire l’objet de négociations avec le gouvernement fédéral.

Comme le Canada, le Québec compte aussi sur la bonne volonté de l’entreprise privée afin qu’elle assume ses responsabilités « sociales ». Ainsi, selon le Plan concerté pour les familles du Québec développé par le gouverne- ment québécois en mai 2002, l’État s’en- gage a donné l’exemple aux entreprises en devenant lui-mé‚me un employeur soucieux de l’équilibre travail-famille et en faisant de ce thème un élément important des prochaines négociations en vue du renouvellement des conven- tions collectives du secteur public. Dans un mé‚me ordre d’idées, le gouverne- ment a procédé à des modifications à la Loi sur les normes du travail faisant passer de 5 à 10 le nombre de journées par année où un employé peu s’absenter du travail " sans salaire toutefois " pour des raisons familiales. Le Québec est d’ailleurs l’une des seules provinces, avec l’Ontario et la Colombie- Britannique, à offrir un congé pour obli- gations familiales, mais les modalités sont un peu différentes d’une province à l’autre (le Québec prévoit 10 jours, l’Ontario également mais seulement pour les employés des entreprises de plus de 50 employés et la Colombie-Britannique 5 jours).

En perspective comparée, les mesures envers les familles du Québec relèvent de différentes logiques d’inter- vention, faisant davantage penser à un processus d’hybridation des systèmes de bien-é‚tre qu’à un mouvement de conti- nuité avec l’idéal-type d’origine. Ainsi, la mesure-phare de la politique familiale québécoise, la mise en place des centres de la petite enfance, appartient plus à une approche scandinave de la pro- blématique de la conciliation, notam- ment par son caractère universel. De mé‚me, le projet d’assurance parentale généreux sur papier emprunte aux pra- tiques suédoises.

D’autres éléments rapprochent les politiques québécoises des politiques françaises. C’est le cas des mesures dites natalistes (présentes au Québec à partir des années 1970 jusqu’au milieu des années 1990), mais c’est surtout le cas des institutions intervenant dans le champ « famille ». Comme en France, le Québec s’est doté d’un Conseil de la Famille et de l’Enfance et d’un mi- nistère du mé‚me nom (rattaché, depuis l’élection du Parti libéral du Québec au ministère de l’Emploi et de la Solidarité). Enfin, comme en France (et à la différence de l’ensemble des autres pays industrialisés) existent au Québec des associations familiales actives qui ont joué et jouent encore un rôle de premier plan dans les débats entourant la politique familiale. Couvrant un large spectre de tendances et d’attitudes, le mouvement familial a su rallier à certaines de ses revendications, notamment les revendi- cations en matière de services de garde, le mouvement des femmes. Cette alliance, pour surprenante qu’elle soit, a notamment permis à ces acteurs de porter le projet politique de valorisation et de prise en charge collective des questions reliées à la famille jusqu’au sommet de l’État.

Ceci étant dit, le nouveau gou- vernement élu en avril 2003 ne semble pas porter une attention aussi soutenue aux questions reliées à la famille. Le gouvernement actuel, au nom de la nécessaire « réduction de la taille de l’État » et au nom du « libre- choix » des parents, ne prévoit pas faire la promotion de solutions collec- tives à la question de la conciliation. Il propose plutôt de concentrer son action sur la réduction d’impôt des familles avec enfants (et en particulier celles avec de jeunes enfants) et de développer les garderies privées en remettant en question les deux fonde- ments du système des CPE; le principe de l’universalité (qui consiste en un coût unique pour tous les parents peu importe leurs revenus) et le maintien d’un réseau de services de garde public.

Dans ce contexte, les chances de survie du « modèle québécois » de poli- tiques familiales paraissent faibles. Parce qu’au Québec, il ne s’agit pas seulement de mettre en place des directives européennes mais bien de sortir du « moule libéral » dans un ensemble géo- graphique, l’Amérique du Nord, peu porté à se tourner vers l’État pour résoudre les questions sociales. Toute réforme majeure en ce domaine nécessite la présence d’un gouvernement très volontariste, porteur d’un projet poli- tique global; ce qui ne semble pas é‚tre le cas du gouvernement en place.

Malgré tout, il est peu probable, que le Québec suive la voie américaine ou celle des provinces conservatrices du Canada (comme l’Alberta) pour des raisons d’ordre culturel (la légitimité plus grande de l’intervention de l’État), historique (la présence d’acteurs so- ciaux qui veillent au grain) et institu- tionnel (le dossier famille est déjà ancré dans des structures). Il ne faut pas oublier que l’intervention de l’État auprès des familles remonte aux années 1960 (pour ce qui est du gouvernement québécois) et n’a fait que s’accroître depuis. Ainsi, les dépenses du gouverne- ment québécois en direction des familles ont augmenté de manière con- tinue depuis le milieu des années 1980, contrairement à la tendance observable au palier fédéral. Mé‚me si une stagna- tion ou un arré‚t du développement est fort probable, un retour en arrière sem- ble plus difficile à envisager, ne serait-ce qu’en raison des coûts politiques, le programme des services de garde jouis- sant d’un fort appui populaire.

L’analyse comparative des interven- tions à l’égard de la famille dans la période récente, nous apprend deux choses : que les États libéraux évoluent avec leur temps et doivent répondre, eux-aussi, à de nouveaux « problèmes sociaux » (celui de la conciliation en étant un de taille); que les réponses apportées, en termes de politiques publiques mises en place, suivent la logique d’ensemble du régime libéral, à moins d’un gouvernement ayant une volonté politique extré‚mement forte de faire autrement. Le premier enseignement soulevé éclaire sous un jour un peu différent le débat concer- nant la « grosseur » de l’État. En effet, les problèmes sociaux aux- quels nos sociétés modernes sont confrontées se diversifient et se complexifient. Il n’est pas éton- nant alors que l’intervention de l’État suive elle aussi cette voie, et apparaisse là où on ne la con- naissait pas (le terrain de la famille), mé‚me si la mise en œuvre concrète des politiques élaborées peut faire intervenir d’autres acteurs que l’État, comme c’est le cas au Québec. Le deuxième enseigne- ment nous montre clairement que si on veut défendre des solutions novatrices, qui sortent du cadre libéral toujours restreint (comme prendre en charge de manière universelle la garde des jeunes enfants), les effets d’annonce ne suf- firont pas. Quel que soit le palier d’in- tervention retenu, il faudra mettre en place un travail législatif contraignant. 

 

Une version antérieure de cette article a été publiée dans la revue belge Politiques Sociales, en novembre 2003.