J’étais membre du gouvernement du Québec lors des débats qui entouré€rent le référendum sur l’Entente de Charlottetown. Je fus appelé en cette qualité aÌ€ prononcer des discours et aÌ€ signer des textes dans lesquels je soute- nais que l’Entente comportait de nombreux avantages pour le Québec et le Canada. Je ne renie rien de ce que j’affirmais alors et je continue de penser que, tout compte fait, l’Entente était avantageuse pour le Québec.
Parmi les avantages que l’Entente de Charlottetown procurait au Québec, notons un pouvoir de veto élargi en matié€re de modification constitutionnelle (art. 32); un droit de retrait élargi, avec compensation financié€re, aÌ€ l’endroit de tout transfert au Parlement fédéral de pouvoirs dévolus aux provinces par la Constitution (art. 32); la garantie aÌ€ per- pétuité pour le Québec d’un nombre de sié€ges équivalant aÌ€ 25 p. 100 du nombre total de sié€ges aÌ€ la Chambre des Communes (art. 5); la nomination des membres québécois de la Cour supré‚me aÌ€ partir de noms proposés par le gou- vernement du Québec (art. 15); la compétence exclusive accordée aux provinces en matié€re de culture (art. 10), d’af- faires municipales, de tourisme, de loisirs, de logement, de mines et de foré‚ts (art. 11); l’ouverture aÌ€ des accords pou- vant entraiÌ‚ner le retrait du gouvernement fédéral de pro- grammes touchant le développement de la main-d’œuvre et le développement régional (art. 11); un droit de retrait élar- gi aÌ€ l’endroit de programmes fédéraux cofinancés dans des domaines relevant de la compétence exclusive des provinces (art. 16); l’ouverture aÌ€ l’enchaÌ‚ssement constitutionnel des accords Ottawa-Québec sur l’immigration (art. 12); l’engagement du gouvernement fédéral aÌ€ négocier un meilleur encadrement du pouvoir fédéral de dépenser (art. 31).
Nonobstant ces nombreux avantages, l’Entente de Charlottetown fut néanmoins rejetée par la population du Québec. Cet échec est sans doute attribuable en grande partie au climat d’improvisation et de précipitation dans lequel l’Entente fut soumise aÌ€ l’approbation du peuple. Lors du déclenchement de la campagne référendaire, nous ne dispo- sions que d’un résumé de l’Entente. Ce n’est que plus tard dans la campagne que nous euÌ‚mes accé€s aÌ€ un texte juridique complet. Mais, mé‚me ce texte tardif n’était que provisoire. Les adversaires de l’Entente utilisé€rent les carences de ce texte qualifié de « brouillon de contrat », afin de laisser soupçonner que l’accord intervenu aÌ€ Charlottetown était plein de dangers pour le Québec.
Les promoteurs fédéraux de l’Entente furent les pre- miers responsables de son échec puisqu’ils eurent la direc- tion de l’entreprise. AÌ€ leur décharge, il faut cependant reconnaiÌ‚tre qu’une loi québécoise adoptée par l’Assemblée nationale au lendemain du dépoÌ‚t du rapport Bélanger- Campeau prescrivait la tenue d’un référendum sur l’indépendance dans un délai d’un an aÌ€ défaut du dépoÌ‚t par le reste du pays de nouvelles propositions en vue du renou- vellement du fédéralisme. Ce contexte avait contraint le gouvernement fédéral et les provinces aÌ€ convenir en tré€s peu de temps d’un texte qui était aÌ€ vrai dire un brouillon honné‚te mais difficilement digestible.
En sus des circonstances peu propices dans lesquelles elle fut proposée aÌ€ la population et par-delaÌ€ le caracté€re souvent déma- gogique des critiques dont elle fut l’objet, l’Entente de Charlottetown présentait des défauts importants qui joué€rent un roÌ‚le décisif dans son échec au Québec. AÌ€ partir d’une perspective québécoise, trois de ces fai- blesses retiendront notre attention : la clause Canada, la reconnaissance de la diversité et l’autonomie gou- vernementale des Premié€res Nations.
Si on la lit sans la situer dans le contexte de l’époque, on peut avoir l’impression que la clause Canada incluait tous les éléments requis pour une reconnaissance efficace du caracté€re distinct du Québec. Mais l’Entente de Charlottetown était en réalité moins satisfaisante sur ce point précis que l’Accord du lac Meech.
La société distincte était en effet reconnue explicitement dans l’Entente de Charlottetown. On y reproduisait également une disposition interprétative confirmant le roÌ‚le qui incombe aÌ€ l’Assemblée nationale et au gouvernement du Québec « de préserver et de promouvoir » cette société distincte. Mais le texte établissant la reconnaissance de la société distincte différait de façon significative de celui de Meech. L’Accord du lac Meech ne se bornait pas en effet aÌ€ affirmer le caracté€re distinct du Québec. Il situait cette reconnaissance dans le cadre d’une affirmation plus large et plus nette de la dualité linguistique comme caractéristique fondamentale du Canada. Il reconnaissait également l’existence de deux sociétés majoritaires au Canada, le Québec aÌ€ majorité francophone et le reste du Canada aÌ€ majorité anglophone. La dualité linguistique et culturelle du Canada et la place essentielle qu’y occupe le Québec étaient ainsi clairement recon- nues. Cependant, on ne trouvait plus ces affirma- tions fondamentales dans l’Entente de Charlottetown. Tout ce que l’on y trouvait, c’était un écho de « l’attachement des Canadiens et de leurs gouvernements aÌ€ l’épanouissement et au développement des communautés minoritaires de langue officielle dans tout le pays ». En ramenant la dualité aÌ€ une question de droits lin- guistiques minoritaires, on occultait, plus ou moins subtilement, la dimension politique des problé€mes soulevés par l’existence d’une société distincte au Québec. Les adversaires de l’Entente eurent beau jeu de soutenir que les promoteurs de l’Entente n’avaient défini la société distincte que pour mieux la limiter, qu’ils l’avaient en réa- lité noyée dans la clause Canada, et qu’ainsi encadrée, elle n’avait plus aucune valeur pour le Québec.
La dimension historique du roÌ‚le joué par le Québec dans l’édification du Canada était de mé‚me escamotée dans l’Entente de Charlottetown. On y évoquait explicitement le roÌ‚le de « premiers gouver- nants du territoire » joué par les Premié€res Nations. On y parlait aussi de l’apport de « citoyens d’ori- gines multiples » aÌ€ l’édification du Canada. Mais il n’était nullement question dans le texte du roÌ‚le premier joué par les deux peuples fondateurs.
AÌ€ ceux qui revendiquent la reconnaissance du caracté€re distinct du Québec, on a toujours opposé le fait que le Canada, depuis le deuxié€me conflit mondial, n’a cessé de se diversifier davan- tage quant aÌ€ l’origine et au caracté€re culturel de sa population. Pour un grand nombre, le Canada est devenu et sera de plus en plus, aÌ€ toutes fins utiles, un pays multiculturel ouÌ€ la minorité fran- cophone est destinée aÌ€ n’é‚tre plus q’un groupe culturel parmi bien d’autres. Dans une société comme celle-laÌ€, ajoute-t-on, l’égalité de tous les individus doit primer, par-delaÌ€ toute distinction d’origine, de race et de culture, quitte aÌ€ ce que des aménagements particuliers soient conçus aÌ€ l’intention de certains groupes minoritaires.
Il serait certes injuste d’affirmer que les auteurs de l’Entente de Charlottetown versé€rent té‚te baissée dans une vision envahissante du mul- ticulturalisme que le Québec a toujours jugée incompatible avec la thé€se des deux peuples fon- dateurs, reprise aÌ€ l’époque moderne sous des vocables comme les deux nations, les deux sociétés majoritaires ou les deux sociétés d’ac- cueil. Mais on doit leur reprocher d’avoir manqué de netteté et de cohérence aÌ€ ce sujet. En relisant la clause Canada, on a l’impression qu’ils com- mirent l’erreur de promouvoir la diversité sans prendre soin de la situer clairement par rapport aÌ€ la dualité linguistique et culturelle du pays. En voulant plaire aÌ€ tout le monde en mé‚me temps, ils réussirent aÌ€ mécontenter aÌ€ la fois les tenants de la société distincte, ainsi que l’illustra le résul- tat du vote référendaire au Québec, et les tenants du multiculturalisme, ainsi que le fit voir le vote référendaire dans les provinces de l’Ouest.
Les auteurs de l’Entente de Charlottetown entre- prirent enfin de régler un autre contentieux majeur, celui du droit des Premié€res Nations aÌ€ l’au- tonomie gouvernementale. Non sans raison, les propositions qu’ils soumirent aÌ€ ce sujet soulevé€rent autant de difficultés que celles ayant trait aÌ€ la société distincte et au multiculturalisme.
Affirmant le droit des peuples autochtones « de promouvoir leurs langues, leurs cultures et leurs traditions et de veiller aÌ€ l’intégrité de leurs sociétés », les auteurs de l’Entente disaient recon- naiÌ‚tre « le fait que leurs gouvernements forment un des trois paliers de gouvernement du pays ». Cette affirmation ne reposait cependant pas sur des fondements historiques et juridiques solide- ment établis et largement acceptés. Aux yeux de la population, on créait de toutes pié€ces un nou- veau palier de gouvernement sans avoir défini avec précision ce qu’il faudrait y inclure et com- ment il se relierait aux paliers de gouvernement déjaÌ€ existants. Le Québec avait vécu quelques mois plus toÌ‚t la crise amérindienne et connaissait l’ampleur des revendications mises de l’avant par certains porte-parole autochtones. Sa population n’était pas d’humeur aÌ€ embrasser facilement le saut dans l’inconnu constitutionnel qui lui était proposé dans l’Entente de Charlottetown.
L’Entente fixait en outre un délai de cinq ans pour la négociation d’ententes devant conduire aÌ€ l’implantation de gouvernements autonomes pour les Premié€res Nations. AÌ€ défaut de telles ententes dans le délai prévu, les dossiers en suspens devaient é‚tre transférés aux tribunaux, lesquels eussent été investis du pouvoir nécessaire pour en disposer au meilleur de leur connaissance. Il s’agissait laÌ€ d’un transfert dangereux de compétence du pouvoir politique au pouvoir judiciaire. L’aménagement de gouvernements autonomes pour les Premié€res Nations est un objectif noble auquel une majorité de Canadiens seraient probablement disposés aÌ€ souscrire. Mais il s’agit laÌ€ d’une question haute- ment politique qui doit se régler par la voie poli- tique, non par la voie judiciaire.
AÌ€ l’article 29 (3), les nations autochtones se voyaient reconnaiÌ‚tre le droit de préserver et de développer non seulement leurs langues, leurs cultures et leurs traditions mais aussi leurs iden- tités, leurs économies et leurs institutions. Je fus agréablement étonné de trouver le mot « institu- tions » dans cette liste. Je me suis cependant sou- venu que les légistes et les politiciens fédéraux ont toujours refusé que le mé‚me terme soit utilisé dans tout projet d’entente traitant de la recon- naissance du caracté€re distinct du Québec.
En guise de conclusion, je suis enclin à retenir les propositions suivantes :
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La clause Canada embrassait trop de choses. AÌ€ vouloir trop circonscrire la reconnais- sance du caracté€re distinct du Québec, elle sema la confusion et dépouilla ce projet de toute saveur politique aux yeux de la population québécoise.
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Les promoteurs de l’Entente minimisé€rent la signification symbolique que pouvait revé‚tir au Québec mé‚me l’apparence d’un recul par rapport aÌ€ l’Accord du lac Meech, lequel avait toujours été mis de l’avant comme un strict minimum.
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Tout projet futur de ré€glement politique avec le Québec devra reconnaiÌ‚tre :
> le fait que la dualité linguistique est une caractéristique fondamentale du Canada, qu’elle donne lieu aÌ€ l’exis- tence de deux sociétés majoritaires et que le Québec est le sié€ge de l’une de ces deux sociétés;
> le droit que possé€de le Québec de main- tenir, de défendre et de promouvoir son caracté€re distinct et d’insister pour que ce caracté€re soit accepté et reconnu dans la fédération canadienne;
> la protection spéciale qui doit é‚tre accordée, au Québec et dans le reste du Canada, aux droits des minorités de langue officielle dans divers domaines de la vie collective, notamment en matié€re d’accé€s aux services de l’ad- ministration publique et aux services scolaires, sanitaires et culturels.
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Avant de saisir la population de tout nou- veau projet de modification constitutionnelle ayant une certaine envergure, les dirigeants poli- tiques devront s’assurer qu’il traduit un consensus politique plus précis et plus réel que celui sur lequel reposait l’Entente de Charlottetown. Ils devront aussi veiller aÌ€ ce que l’opinion publique soit mieux préparée aÌ€ recevoir leurs propositions graÌ‚ce aÌ€ un meilleur travail d’information que celui qui a eu lieu autour de l’Entente de Charlottetown.
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Autant il faut reconnaiÌ‚tre le droit des Premié€res Nations aÌ€ l’autonomie gouvernemen- tale, autant il importe que les négociations néces- saires pour en arriver aÌ€ ce résultat aient lieu au niveau politique plutoÌ‚t qu’au niveau judiciaire.
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L’acceptation du caracté€re multiculturel de la population canadienne s’impose. Elle doit toute- fois demeurer subordonnée aÌ€ la reconnaissance du statut de langues officielles et égales que se sont vu accorder dans la Constitution canadienne les langues anglaise et française. Si l’on veut é‚tre con- séquent, la reconnaissance accordée aÌ€ la langue des deux communautés fondatrices devra toutefois embrasser non seulement leurs langues respectives mais aussi les valeurs culturelles qu’elles véhiculent et le besoin d’institutions appropriées pour en favoriser l’épanouissement et l’expression.
