Le 2 septembre 2002, aÌ€ l’occasion du Sommet de Johannesburg sur le développement durable, le Premier ministre du Canada, M. Jean Chrétien, a annoncé qu’il soumettrait la ratification du protocole de Kyoto au vote de la Chambre des communes d’ici la fin de l’année. Bien qu’ac- cueillie favorablement par l’ensemble de la communauté inter- nationale, cette annonce ne fait pas l’unanimité au Canada. Depuis, des lobbies industriels ainsi qu’une province, l’Alberta, ont mis en branle une campagne médiatique visant aÌ€ infléchir cette décision. Par cette campagne, on véhicule l’idée que la ratification du Protocole imposerait des couÌ‚ts inacceptables aÌ€ l’économie canadienne et particulié€rement aÌ€ celle de l’Alberta.
De son coÌ‚té, le gouvernement du Québec ne remet pas en question son appui au protocole de Kyoto. Toutefois, il se préoccupe de l’impact de cette ratification sur l’économie québécoise. En effet, les couÌ‚ts et les bénéfices associés aÌ€ la ratification dépendent des moyens qui seront mis en œuvre pour atteindre l’objectif de Kyoto.
Le 23 octobre dernier, le gouvernement fédéral a soumis aÌ€ la consultation publique un plan préliminaire pour mettre en application le protocole de Kyoto. Or, l’option qu’il favorise clairement ne semble reposer que sur une seule ligne directrice, aÌ€ savoir : ne pas freiner la croissance du secteur de l’énergie fos- sile et plus spécialement de l’exploitation des sables bitu- mineux. En poursuivant une telle approche, on aboutira au résultat suivant : la croissance des émissions du secteur énergé- tique sera supportée par le secteur manufacturier.
Selon le plan déposé, le Canada, pour réduire ses émis- sions de 6 p. 100, en conformité avec l’objectif qui lui a été attribué aÌ€ Kyoto, devra trouver le moyen d’émettre 240 mégatonnes de gaz aÌ€ effet de serre (GES) de moins par année, au cours de la période 2008–2012, que ce qu’il émet- trait si aucun effort de réduction n’était réalisé.
Les prévisions indiquent que le Canada émettra, en 2010, 809 mégatonnes de GES par année alors que son objectif est de n’en émettre que 571. Pour atteindre ce but, le fédéral compte élaborer une stratégie qui repose sur les éléments suivants :
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Actions courantes :
> Plan d’action fédéral 2000 et Budget fédéral 2001 : 50 Mt
> Puits de carbone provenant des foré‚ts et de l’agriculture : 30 Mt
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Grands émetteurs industriels (systé€me de permis échangeables) : 55 Mt
> Réductions ou achats de permis : 25 Mt
> Compensations par des réductions ailleurs dans l’économie : 20 Mt
> Achats de permis internationaux par les entreprises : 10 Mt
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Mesures ciblées (par exemple, dans le transport et les baÌ‚timents) : 30 Mt
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Achats de permis internationaux par le gouvernement : au moins 10 Mt
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Actions à venir (Step III) comme la sensibilisation du public : environ 60 Mt
L’ensemble des intervenants considé€rent ce plan irréaliste puisqu’il exagé€re le potentiel de réduction de certaines mesures. Cependant, notre critique porte essentiellement sur le systé€me de permis échangeables qui sera mis en place en vue d’atteindre l’objectif de 55 Mt chez les grands émetteurs industriels.
Le graphique 1 permet de constater qu’en 1990, au Canada, les émissions des grands émet- teurs industriels étaient de 244 Mt. Dans ce secteur, ne rien faire (Business as usual–BAU) conduirait aÌ€ une augmentation des émissions de 47 p. 100 entre 1990 et 2010. Par ailleurs, le gouvernement fédéral prévoit que son Plan d’action 2000 ainsi que son Budget 2001 engendreront des réductions de 25 Mt par rapport aux émissions prévues pour 2010. Avec son nouveau plan, le gouvernement fédéral ajoute 55 Mt de réduction et plafonne les émissions des grands émetteurs aÌ€ 279 Mt. Un tel plafond représente tout de mé‚me une croissance des émis- sions de 14 p. 100 par rapport aÌ€ 1990.
Une des pié€ces maiÌ‚tresses de la stratégie fédérale de réduction de GES pour les grands émetteurs est la mise en place d’un systé€me de permis échangeables. Normalement, un tel sys- té€me privilégie les réductions les moins couÌ‚teuses et permet ainsi l’atteinte d’un objectif aÌ€ moindre couÌ‚t. De fait, cela consiste aÌ€ allouer aux entre- prises des quotas d’émissions qui, ensemble, cor- respondent aÌ€ un plafond d’émissions (en l’occur- rence 279 Mt) qu’on ne peut dépasser. Les entre- prises peuvent par la suite s’échanger ces quotas. Ainsi, les entreprises, pour qui il est facile de diminuer leurs émissions, pourraient les réduire davantage et vendre leurs permis excédentaires. Celles pour qui la taÌ‚che est plus difficile pour- raient alors moins réduire leurs émissions et acheter des permis pour compenser. Le marché des permis ferait en sorte que les réductions se concrétisent laÌ€ ouÌ€ elles sont les moins couÌ‚teuses.
On a exécuté certaines simulations afin de savoir ouÌ€, au Canada, pourraient avoir lieu les réductions les moins couÌ‚teuses. Le graphique 2 présente, de façon synthétique, les résultats de ces analyses. On peut y voir le potentiel de réduction dans chacun des grands secteurs de l’économie selon différents couÌ‚ts. On constate qu’il est beau- coup plus facile et moins cher d’obtenir des réduc- tions de GES dans le secteur de la production ther- mique de l’électricité que dans tous les autres secteurs de l’économie. Cela s’explique du fait qu’une partie substantielle de l’électricité produite au Canada l’est aÌ€ partir de charbon. Transformer ces centrales au charbon en centrales thermiques aÌ€ cycle combiné au gaz naturel permettrait de pro- duire environ deux fois et demie moins de GES par kWh. Face aÌ€ d’autres options, ce serait la façon la plus économique d’obtenir des réductions impor- tantes d’émission de GES au Canada. On pourrait donc s’attendre aÌ€ ce que le plan fédéral exploite ce potentiel de réduction dans son plan d’action visant les réductions de GES.
Les modalités initiales d’allocation des permis aux entreprises sont déterminantes dans tout systé€me de permis échangeables. En effet, les quo- tas d’émission constituent un actif important pour les entreprises. Et conséquemment, la façon de les attribuer entraiÌ‚ne une distribution de richesse.
Lorsque vient le temps d’allouer des permis aux entreprises, différentes possibilités s’offrent au gouvernement, notamment la vente aux enché€res et l’attribution gratuite sur la base des émissions passées des entreprises. Avec le souci de ne pas leur imposer un fardeau excessif, le gouvernement fédéral a choisi d’allouer gratuitement ces permis. Par ailleurs, afin de ne pas handicaper la croissance de la production, il a également choisi de les don- ner au prorata de la production des entreprises. Ainsi, celles qui augmentent leur production obtiendront davantage de permis et celles qui diminuent la leur en auront moins.
Concré€tement, dans le contexte de l’approche imaginée par le gouvernement fédéral, les entreprises recevront des permis selon la formule suivante :
Ainsi, une entreprise recevra un nombre de permis qui variera en fonction de sa production et d’un facteur d’« intensité » d’émission propre aÌ€ son secteur. Ensuite, ce nombre de permis sera ajusté, pour toutes les entreprises, aÌ€ l’aide d’un facteur de réduction commun aÌ€ l’ensemble de façon aÌ€ s’assurer que le plafond de 279 Mt pour les grands émetteurs industriels ne soit pas dépassé.
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Cette façon d’allouer les permis avantage les secteurs dont les émissions sont en forte crois- sance au détriment des autres. Ainsi, puisque le nombre de permis est limité, si un secteur reçoit une plus grande part des permis, un autre secteur en recevra nécessairement une plus petite part. Comme le démontre le tableau 1, étant donné la forte croissance de leurs émissions, le secteur de la production thermique d’électricité et celui des combustibles fossiles sortent gagnants aux dépens du secteur manufacturier. En effet, selon ce scénario, la croissance des émissions dans le secteur énergétique (gaz, pétrole, production électrique) serait compensée par des gains d’effi- cacité et des réductions d’émission dans le secteur manufacturier.
Une analyse plus approfondie a permis de déterminer que le secteur manufacturier est affecté négativement par les différents choix du gouvernement fédéral quant aÌ€ la définition des secteurs, l’établissement du facteur d’« intensité » sectoriel ainsi que l’établissement d’un facteur de réduction commun.
En théorie, lorsque la méthode d’allocation utilisée s’appuie sur la production, les secteurs sont regroupés sur la base d’un produit homogé€ne mis en marché. Par exemple, dans le systé€me américain de controÌ‚le des émissions des Nox, un facteur commun en lbs/MWh est utilisé pour le secteur de la production d’électricité. Le secteur est ainsi défini sur la base d’un produit mis en marché, le MWh.
AÌ€ cet égard, l’orientation que proÌ‚ne actuelle- ment le gouvernement fédéral a pour caractéris- tique de scinder les secteurs de la production pétrolié€re et de la production d’électricité en fonction des matié€res premié€res utilisées, et non en fonction des biens produits. Cette approche est en fait fondée sur les intrants et, par voie de conséquence, sur les procédés de production. Ainsi, on remarque que, pour le secteur de la pro- duction thermique d’électricité, on distingue deux sous-catégories : la production d’électricité aÌ€ partir du charbon et du pétrole et la production d’électricité aÌ€ partir du gaz naturel. La mé‚me logique est appliquée au secteur de la production du pétrole et du gaz, qui est scindé en sous-caté- gories dont les sables bitumineux et la produc- tion de type conventionnel.
Le fait de compartimenter la production d’énergie réduira grandement l’incitatif aÌ€ la conversion aÌ€ une autre source d’énergie plus propre. En effet, de cette façon, on octroie aÌ€ chacun des sous-secteurs des permis en fonc- tion de ses propres besoins, et non en fonction des meilleures technologies disponibles pour produire un bien. Ce faisant, les secteurs de la production thermique d’électricité, aÌ€ partir de charbon, et de la production de pétrole, aÌ€ partir de sables bitumineux, obtiennent beaucoup plus de permis qu’autrement. Au détriment du secteur manufacturier.
Toutefois, on pourrait éliminer ce biais en considérant les divers types de production ther- mique d’électricité comme un seul secteur. On regrouperait alors les différents types de produc- tion d’électricité (charbon/pétrole et gaz naturel). On attribuerait au secteur de la production ther- mique d’électricité dans son ensemble des permis sur la base de l’« intensité » des émissions des cen- trales au gaz naturel aÌ€ cycle combiné. De cette manié€re, on allouerait aÌ€ ce secteur 46 Mt de moins qu’avec l’approche proposée par le gouvernement fédéral. Et ces 46 Mt pourraient é‚tre octroyées, en sus, au secteur manufacturier.
Le mé‚me exercice pourrait é‚tre fait dans le secteur des combustibles fossiles si l’on formait un secteur « pétrole » (sables bitumineux et extraction conventionnelle) et un secteur gaz naturel. Un plus grand nombre de permis serait ainsi accordé au secteur manufacturier et un plus petit nombre aÌ€ celui des combustibles fossiles.
Au moment de choisir parmi les divers facteurs d’« intensité » sectoriels, on peut opter pour l’une ou l’autre des possibilités suivantes. Ainsi, si l’on veut encourager l’adoption des meilleures tech- nologies, on établit le facteur d’« intensité » en fonction des meilleures technologies disponibles. Si l’on veut plutoÌ‚t favoriser ceux qui agissent toÌ‚t, on peut retenir la moyenne d’« intensité » du secteur en 1990, l’année de référence du protocole de Kyoto. Enfin, si l’on veut éviter de nuire aux pol- lueurs, on choisit la moyenne d’« intensité » du secteur en 2010, ce qui permettra aÌ€ ces derniers d’ac- croiÌ‚tre leurs émissions pratiquement en toute impunité. Certaines indications laissent croire que cette dernié€re option est celle que favoriserait le gouvernement fédéral.
Le tableau 2 permet de constater l’impact sur les différents grands secteurs de l’économie du choix d’un facteur d’« intensité » sectoriel. Le choix de la moyenne de l’« intensité » sectorielle en 2010 (plutoÌ‚t qu’en 1990) comme facteur d’« intensité » a pour effet d’octroyer des permis pour 8 Mt supplémentaires au secteur de la pro- duction thermique d’électricité et d’en soustraire 10 Mt au secteur manufacturier.
Si l’on considé€re que les émissions des grands émetteurs industriels seront probablement pla- fonnées, on peut en déduire que, quand un secteur détiendra un grand nombre de permis, les autres en auront nécessairement moins. En effet, la logique veut que l’on donne aÌ€ tous les secteurs le nombre de permis dont ils ont besoin, puis qu’on multiplie leur allocation de permis par un certain ratio pour s’assurer du respect du plafond de 279 Mt. Ce ratio, c’est le facteur de réduction commun. Ce faisant, la croissance des émissions d’un secteur est répartie sur l’ensemble de l’industrie. Finalement, cela engendre aussi un transfert de fardeau des secteurs dont les émissions sont en croissance rapide vers ceux dont les émissions croissent moins vite.
Pour mesurer ce transfert, on a fait l’expérience d’attribuer le plafond de 279 Mt entre les différents grands secteurs industriels. On a alloué aÌ€ chaque secteur un plafond correspondant aÌ€ une croissance de 14 p. 100 de ses émissions de façon aÌ€ s’assurer qu’il n’y ait pas de transfert de fardeau entre les dif- férents grands secteurs.
Le tableau 3 présente les résultats de cet exer- cice. On y réalise que le facteur de réduction unique engendre un transfert de fardeau de 34 Mt du secteur des combustibles fossiles vers le secteur manufacturier et de la production ther- mique d’électricité. Encore une fois, le secteur manufacturier est désavantagé.
En résumé, l’allocation selon la production, en utilisant un facteur de réduction commun aÌ€ l’ensemble des secteurs couverts et en scindant le secteur énergétique sur la base des procédés de production, pénalise le secteur manufacturier au profit des secteurs énergétiques. L’utilisation de l’intensité moyenne en 2010, au lieu d’un stan- dard de performance, comme facteur d’intensité sectoriel empire la situation pour le secteur manufacturier.
La stratégie avancée par le gouvernement fédéral est contradictoire en ce qu’elle per- met, aÌ€ la fois, la croissance fondée sur l’exploita- tion de l’énergie fossile, tout en prétendant engager le Canada dans une démarche moins « intense » en contenu de carbone aÌ€ long terme. L’allocation de droits d’émission selon la produc- tion avantage les secteurs en forte croissance, soit ceux du pétrole et du gaz au détriment du secteur manufacturier.
Autre contradiction tout aussi grave : la stratégie que le gouvernement fédéral privilégie ne s’appuie pas, aÌ€ l’intérieur du pays, sur la mé‚me logique que lorsqu’il réclame la reconnaissance des crédits pour l’exportation d’énergie propre. Son option de différencier les différentes formes de production d’énergie en fonction de l’intrant (input) nuit, voire mé‚me incite les entreprises aÌ€ ne pas effectuer le transit des énergies fossiles (émet- trices) vers des énergies renouvelables (propres).
Ainsi, d’une part le gouvernement fédéral pré- tend que la conversion aux EÌtats-Unis aÌ€ des sources d’énergie propre d’origine canadienne doit é‚tre reconnue comme un apport du Canada aÌ€ la lutte aux changements climatiques, mais d’autre part il ne favorise pas ce type de conversion sur son territoire. En effet, le type d’allocation proposée encourage la production de pétrole, l’exploitation des sables bitumineux particulié€rement, alors que les constats scientifiques et les principes sous-ten- dus par le protocole de Kyoto supposent une réduction de la consommation des combustibles fossiles (décarbonisation de l’économie) et une réorientation vers des sources d’énergie plus écologiques.
En fait, le gouvernement canadien manifeste une vision aÌ€ tré€s court terme et introduit un biais dans l’information qu’il transmet aux entreprises. Ainsi, la formule de distribution des permis, qui tend aÌ€ réduire le fardeau sur les secteurs aÌ€ forte « intensité » en carbone, fait porter un plus grand poids aux autres. Par conséquent, le gouverne- ment fédéral véhicule un mauvais signal aux dif- férents agents économiques participant au sys- té€me. En effet, les entreprises qui ont pris des mesures de réduction ou qui n’ont pas une « intensité » d’émission élevée sont peu encou- ragées, alors que l’on proté€ge les entreprises au pire comportement.
Par ailleurs, en mettant en œuvre une telle approche, qui défavorise la conversion aÌ€ des sources d’énergie plus propres, le gouvernement fédéral se prive des réductions les moins couÌ‚- teuses au Canada et il fait ainsi supporter un fardeau indu aÌ€ la population canadienne dans son ensemble. Sa stratégie apparaiÌ‚t donc totale- ment inefficace. En conséquence :
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les secteurs énergétique (gaz, pétrole, électricité) et manufacturier devraient é‚tre distin- gués et différenciés par des objectifs explicites et une formule d’allocation différente qui tienne compte des réductions d’émission réalisées dans certains secteurs depuis 1990 et qui n’encourage pas la croissance des émissions d’ici aÌ€ 2008;
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suivant la logique et l’esprit d’une vérita- ble approche de type « output base », la défini- tion des secteurs devrait se faire sur la base des produits mis en marché;
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la méthode d’allocation au niveau intérieur devrait promouvoir les énergies moins émettrices de manié€re aÌ€ inciter un transfert vers ces formes d’énergie. Concré€tement, on devrait utiliser comme étalon de mesure, lors de l’attri- bution des permis dans le secteur énergétique, le kWh pour l’électricité et le baril de pétrole dans le cas de la production pétrolié€re.
