Péréquation et déséquilibre fiscal sont deux sujets financiers largement abordés dans le débat public canadien et ce sont aussi deux questions particulié€rement techniques. Il en découle que ces concepts sont généralement peu ou mal compris du plus grand nombre, d’autant qu’ils subissent souvent la simplification grossié€re que les discours politiques exigent.
Pourtant, ces problématiques constituent, l’une comme l’autre, des notions essentielles pour le bon fonctionnement de la fédération canadienne. La premié€re ”” la péréquation ”” pour son fonctionnement au jour le jour ; la seconde ”” le déséquilibre fiscal ”” pour son avenir mé‚me, aÌ€ défaut de clarification rapide.
À l’aube des élections québécoises au cours desquelles la question du déséquilibre fiscal risque fort d’é‚tre présente, surtout au lendemain du vote du budget aÌ€ Ottawa et aÌ€ la veille des élections fédérales dont nul n’ignore qu’elles ne tarderont pas, il est impératif de mettre en lumié€re les différences fondamentales entre la péréquation et le déséquilibre fiscal tout comme les liens qui les unissent, politiquement parlant.
La péréquation est un rouage financier capital dans le bon fonctionnement d’une structure fédérale. La plupart des EÌtats fédéraux disposent donc de mécanismes péréquatifs assurant une répartition des richesses entre les entités fédérées (Allemagne, Belgique, Suisse, Australie). Ce principe est décrit par certains comme la pierre angulaire d’une fédération.
Au Canada, la péréquation est une compétence fédérale. Elle assure aux gouvernements provinciaux suffisamment de fonds pour fournir aÌ€ l’ensemble des citoyens « des services publics de niveau comparable et moyennant des taux d’imposition comparables ». Ces fonds sont fournis par le gouvernement fédéral et déterminés par la formule de péréquation expliquée ci-apré€s.
Le besoin de mécanismes péréquatifs n’est pas nouveau : on en retrouve des traces dé€s 1867. La péréquation est d’ailleurs considérée comme un emblé€me fondamental de la fédération, au mé‚me titre que l’hymne national ou… l’hiver ! Le systé€me en vigueur actuellement date de 1982 et représente une part non négligeable du budget fédéral et des budgets des provinces récipiendaires, soit huit des dix provinces. Seules les deux provinces les plus riches ”” l’Alberta et l’Ontario ”” ne sont pas admissibles aÌ€ la péréquation.
Les trois principales caractéristiques de la péréquation sont les suivantes : les fonds versés au terme de la péréquation sont inconditionnels (aÌ€ la différence des transferts); le but est d’atteindre des niveaux comparables de services publics et d’imposition et non pas des niveaux égaux ; la compétence en matié€re de péréquation est purement fédérale : les provinces ne par- ticipent donc pas aÌ€ l’exercice de cette compétence.
C’est donc fort de sa liberté d’agir que le gouvernement fédéral a imaginé une formule dont il estime qu’elle lui permet de satisfaire aÌ€ son obligation constitutionnelle. Cette formule implique trois étapes.
En premier lieu, le ministé€re fédéral des Finances établit la capacité fiscale théorique de chaque province. Il ne tient donc pas compte des revenus réellement perçus par les gouverne- ments, mais plutoÌ‚t du potentiel de revenus, selon le régime fiscal représentatif (RFR). Ce régime prend en compte 33 impoÌ‚ts et sources de revenus, tels que l’impoÌ‚t sur le revenu, les taxes sur le tabac, le pétrole, les jeux, etc., et détermine ainsi la capacité fiscale moyenne par habitant de chaque province.
Il existe de tré€s grandes disparités de capacité fiscale théorique per capita entre les provinces. L’Alberta, en raison de ses revenus pétroliers, possé€de une capacité fiscale plus de deux fois supérieure aÌ€ la province la plus pauvre, aÌ€ savoir l’àŽle-du-Prince-Édouard. Il est frappant également de constater que les quatre provinces les plus pauvres sont les quatre provinces atlantiques, une situation constante depuis la Seconde Guerre mondiale.
La seconde étape consiste aÌ€ fixer le montant estimé nécessaire aux gouvernements provinciaux afin d’as- surer des services comparables. Ce montant est appelé norme de péréquation. Depuis 1982, celle-ci consiste en la moyenne des cinq provinces moyennes. Pour le calcul de la norme, on ne tient pas compte de la plus riche ”” l’Alberta ”” et des quatre plus pauvres ”” les provinces atlantiques. Il reste donc les provinces dites moyennes : Manitoba, Québec, Saskatchewan, Colombie-Britannique et Ontario.
Avant 1982, la norme de péréquation tenait compte de la moyenne des dix provinces, mais la crise pétrolié€re des années 1970 a eu pour effet une tré€s forte augmentation des revenus pétroliers en Alberta et a entraiÌ‚né une hausse de la norme et, donc, des droits de péréquation de toutes les provinces récipiendaires. Afin d’éviter une telle volatilité, onéreuse pour le gouvernement fédéral, celui-ci décida d’exclure l’Alberta du calcul de la norme. Mais cette exclusion devait é‚tre compensée par l’exclusion, au bas de l’échelle, des quatre provinces les plus pauvres, équivalentes aÌ€ l’Alberta en termes de population. Ces dernié€res années, cette norme de péréquation s’élé€ve aÌ€ environ 6 200 dollars par habitant.
Enfin, aux provinces dont la capacité fiscale est inférieure aÌ€ la norme, Ottawa verse en espé€ces par habitant la différence entre la norme et la capacité fiscale provinciale. AÌ€ l’heure actuelle, la somme totale avoi- sine les 10 milliards de dollars.
La force du systé€me de péréquation canadien est d’é‚tre réfléchi, cohérent et, surtout, dégagé au mieux des considérations purement poli- tiques. Bien suÌ‚r, les tractations politiques sont présentes en amont du systé€me (dans le choix des revenus aÌ€ prendre en compte pour le RFR, par exemple), il n’en reste pas moins que son application au jour le jour échappe aux marchandages financiers. Le seul élément que l’on peut éventuellement déplorer est le choix d’une norme de péréquation limitée aÌ€ cinq provinces, ce qui ne se justifie plus aÌ€ l’heure actuelle.
Depuis 1982, cette formule a connu quelques aménagements afin de corriger d’éventuels effets pervers qu’elle pouvait engendrer. Citons :
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l’instauration d’un plafond, aboli en 2002, dont le but était de li- miter la croissance des transferts aÌ€ celle du taux de croissance du PIB ;
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l’instauration d’un plancher dans le but de contenir les baisses des paiements de péréquation de chaque province d’une année aÌ€ l’autre aÌ€ un maximum de 1,6 p. 100 de la norme ;
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la solution dite générique dans les rares situations ouÌ€ une assiette fis- cale est concentrée dans une seule province afin d’éviter que cette province détermine, par son taux d’imposition réel, la moyenne nationale sur cette source. Cette disposition vise, par exemple, le pétrole lourd de troisié€me degré en Saskatchewan.
Mais l’intégrité du systé€me est mise aÌ€ mal depuis plusieurs années par les accords dits parallé€les. Ces accords con- cernent les revenus tirés des ressources naturelles. En février 2005, le premier ministre Paul Martin a conclu avec Terre-Neuve-et-Labrador et la Nouvelle-Écosse de nouvelles ententes. Celles-ci prolongent la période de protection jusqu’en 2020 et prévoient la pleine compensation des baisses des paiements de péréquation découlant de la hausse des revenus tirés des ressources extracoÌ‚tié€res. En d’autres termes, une augmentation de la capacité fiscale de un dollar graÌ‚ce aÌ€ l’exploitation des ressources naturelles ne fera plus baisser la péréquation de un dollar.
Les principales critiques émises aÌ€ l’endroit du régime sont résumées dans la boiÌ‚te 1.
The inner workings of government
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À partir de l’an 2000, les paiements de péréquation ont commencé aÌ€ diminuer apré€s avoir culminé aÌ€ 10,9 milliards de dollars. En effet, le ralen- tissement de l’économie ontarienne avait provoqué une réduction des dis- parités et, en conséquence, une réduction des paiements aÌ€ effectuer aux termes de la péréquation. De plus, les pressions des provinces en vue d’une majoration de la péréquation étaient alimentées par les excédents importants que le gouvernement fédéral dégageait depuis plusieurs années et, plus globalement, par la problématique croissante du déséquilibre fiscal.
C’est pourquoi, en octobre 2004, Paul Martin présentait un « Nouveau cadre de la péréquation » qui avait pour originalité fondamentale de fixer l’enveloppe que le gouvernement fédéral entendait désormais consacrer aÌ€ la péréquation. Le montant global n’était plus dé€s lors le fruit de la formule décrite ci-dessus. Il fut fixé aÌ€ 10 milliards de dol- lars pour 2004-2005 avec un taux de croissance de 3,5 p. 100 par an jusqu’en 2009-2010. Dé€s lors, la seule modification annuelle possible est la répartition entre les provinces. Les effets aÌ€ attendre de cette nouveauté sont que, si une province additionnelle devient admis- sible aÌ€ des paiements de péréquation, la part des autres provinces diminuera en conséquence, et inversement.
Le nouveau cadre prévoyait égale- ment un régime transitoire pendant deux ans afin de permettre au gouvernement fédéral de trouver une nouvelle formule plus prévisible, taÌ‚che ardue s’il en est. À cette fin, le gouvernement avait mandaté un groupe d’experts pour étudier la question.
Entre-temps, le gouvernement libéral est tombé et le rapport d’experts déposé en mai 2006 semble laisser indifférent le gouvernement Harper. Il est vrai que ce dernier s’est davantage prononcé sur la question du déséquilibre fiscal, alors que la péréquation avait occupé une place importante dans le Discours du TroÌ‚ne de Martin. En outre, le rapport du groupe d’experts lui-mé‚me ne propose pas de modification radicale du systé€me.
Trois raisons semblent expliquer les difficultés politiques qu’éprouve le gouvernement fédéral dans l’exercice de sa compétence juridique.
Tout d’abord, la complexité mé‚me du programme. Alors que l’idée initiale était fort simple dans son principe comme dans ses modalités, ce n’est plus le cas actuellement. Beaucoup appellent aÌ€ une simplification du systé€me sans pour autant proposer un instrument qui tiendrait compte des revendications de tous. Et que faire des divers bricolages instaurés en vingt années d’expérience? Leur suppression, si elle est souhaitable dans une optique de simplification et de respect de l’intégrité du systé€me, susciterait d’autres controverses délicates. Pensons par exemple aÌ€ l’abolition des accords parallé€les conclus en 2005.
Une autre difficulté réside dans le systé€me de partis. Au Canada, les partis sont horizontaux : il y des partis fédéraux, des partis provinciaux et des partis municipaux. Ces partis n’exercent leur fonction que sur leur entité. Mé‚me s’ils portent le mé‚me nom, ils sont organiquement distincts. Au sein de ces partis, les acteurs politiques ne cherchent donc qu’aÌ€ satisfaire l’intéré‚t de l’entité politique dont ils sont l’émanation, au détriment éventuellement de l’échelon institutionnel voisin. Certes, les partis nationaux couvrent l’ensemble du territoire canadien, mais cela n’inclut pas la prise en compte des intéré‚ts provinciaux. Il n’existe pas de structure partisane animée par la volonté de rencontrer l’intéré‚t le plus général.
Enfin, les rapports de force entre les entités ne doivent pas é‚tre négligés. La péréquation passe pour un élément constitutif essentiel de la fédération canadienne, comme « the glue that holds a federal state together ». En conséquence, Ottawa ne peut pas se permettre d’agir sans prudence et sans concertation, c’est-aÌ€-dire unilatéralement. L’aspect financier est également prépondérant, autant pour le gouvernement fédéral, les provinces récipiendaires que pour l’Alberta et l’Ontario ”” qui contribuent au systé€me sans en bénéficier directement. Le gouvernement fédéral doit éviter de les froisser inutilement par un exercice unilatéral de compétence qui pourrait passer pour arrogant.
Péréquation et déséquilibre fiscal sont deux notions fort distinctes. Leurs uniques points communs sont, peut-é‚tre, de hanter l’actualité canadienne, en particulier en période élec- torale, et d’é‚tre bien souvent mal comprises par les citoyens.
La péréquation est un mécanisme institutionnel qui se veut le garant d’un minimum de solidarité de Terre-Neuve aÌ€ la Colombie-Britannique. Elle garantit que les citoyens, parce qu’ils sont tous canadiens d’un océan aÌ€ l’autre, reçoivent des services de mé‚me qualité moyen- nant des impoÌ‚ts de mé‚me grandeur. C’est le reflet d’un sentiment bien ancré d’appartenance collective. En outre, les montants financiers qui en résultent ne sont pas, directement, le fruit de discus- sions politiques. Si le choix des revenus pris en compte reste, bien suÌ‚r, dicté par un calcul politique, le résultat de la formule, parfois imprévisible, et son fonctionnement d’année en année sont de l’ordre arithmétique.
Le déséquilibre fiscal, au contraire, est l’objet d’un débat éminemment poli- tique et fort récent, soutenu par les provinces et déclenché initialement par la Commission Séguin mise sur pied par le gouvernement du Québec en 2001. Il consiste aÌ€ dénoncer l’étendue des capa- cités fiscales du gouvernement fédéral par rapport aÌ€ ses responsabilités consti- tutionnelles. En d’autres termes, c’est prétendre que Ottawa s’autorise de prélever 100 dollars d’impoÌ‚t laÌ€ ouÌ€ l’exer- cice de ses compétences lui permettrait de se contenter, par exemple, de 85 dol- lars. Et ce, alors que les provinces disent faire face aÌ€ des compétences lourdes que leur espace fiscal ne permet pas d’as- sumer, ce qui provoque des déficits. En effet, si les provinces disposent d’un pouvoir fiscal, elles ne peuvent se permettre de taxer davantage, car le fardeau serait trop lourd en raison des champs fiscaux qui, disent-elles, sont d’ores et déjaÌ€ occupés par le fédéral. Cette théorie est, selon elles, corroborée par les excédents budgétaires qu’Ottawa dégage depuis quelques années, ce aÌ€ quoi celui-ci répond que ces surplus ne sont que le fruit d’une bonne gestion financié€re et que les provinces devraient, au contraire, le prendre comme exemple.
Cette problématique du déséquili- bre fiscal est d’autant plus croustillant que le Parti libéral du Canada, du temps de Paul Martin et encore aujourd’hui sous Stéphane Dion, nie l’existence de ce déséquilibre, alors que les conservateurs l’ont reconnu et ont promis de le régler. Le premier ministre Harper déclarait d’ailleurs aÌ€ cet égard, le 7 février dernier :
Dans notre prochain budget, nous prendrons enfin des mesures afin de rétablir l’équilibre fiscal au Canada de façon aÌ€ ce que les provinces et les territoires disposent des ressources nécessaires pour respecter leurs obligations aÌ€ l’égard des Canadiennes et des Canadiens. GraÌ‚ce au budget, les relations fiscales entre les gouvernements s’appuieront de nouveau sur des principes en offrant un appui et des transferts fédéraux prévisibles et aÌ€ long terme.
Néanmoins, si ces deux notions sont conceptuellement distinctes, elles sont liées politiquement. Il va de soi que les provinces aspirent aÌ€ recevoir plus de fonds du fédéral; que ces moyens soient dégagés par le biais d’une augmentation des fonds de péréquation ou par un espace fiscal libéré en leur faveur par Ottawa n’y change rien.
La péréquation peut donc servir aÌ€ limiter l’écart entre les revenus propres des gouvernements provinciaux et leurs dépenses, en d’autres termes, aÌ€ remplir les caisses que les provinces ne peuvent remplir par elles-mé‚mes en raison du déséquilibre fiscal. La réforme contenue dans le « Nouveau cadre » en témoigne d’ailleurs : elle fut lancée en automne 2004 alors que les provinces étaient aÌ€ cran sur… le déséquilibre fiscal. La péréquation a donc servi de moyen politique pour contenir, pendant un temps, la question du déséquilibre fiscal.
S’il convient de rectifier les trop fréquentes confusions entre ces deux concepts, il faut aussi considérer leur complexité comme une circonstance atténuante et reconnaiÌ‚tre que ces sujets restent souvent obscurément entremé‚lés, d’argent, de politique, de technicité…
En définitive, ces débats démontrent qu’une structure commune de gouvernement implique la mise en place de modes de financement appropriés et légitimes. AÌ€ défaut, la cohésion des institutions risque de se voir mise en péril.
Cet article est une version révisée d’un texte d’abord paru dans la Revue Gouvernance aÌ€ l’automne 2006. www.revuegouvernance.ca
