Est-ce faire preuve de beaucoup d’audace que d’affirmer que les relations transatlantiques ne sont plus ce qu’elles étaient et surtout qu’elles ne seront plus jamais ce qu’elles ont été? Beaucoup d’observateurs éclairés me diront que les relations transatlantiques n’en sont pas à leur première crise et qu’elles traverseront celle-ci comme elles ont traversé les autres. Pourtant je garde mes certitudes. La crise des deux dernières années est peut-é‚tre en train de se résorber, mais on ne pourra faire l’économie d’une redéfinition des rela- tions transatlantiques. Il faudra trouver un nouvel équilibre au risque d’assister au lent effritement de cette relation pri- vilégiée. Si j’affirme qu’elle ne sera plus jamais ce qu’elle était, c’est que trop de choses ont durablement changé, que ce soit les Américains, les Européens ou le contexte international. J’attaquerai dans cet ordre mais non sans avoir d’abord précisé que, règle générale, lorsque je parle des Américains, j’entends l’Administration actuelle et que, lorsque je parle des Européens, je me réfère au sentiment dominant sur le conti- nent plutôt qu’aux positions particulières de l’Union européenne ou de l’un ou l’autre de ses pays membres.

Il y a eu bien sûr le 11 septembre et son impact extraordinaire mais je ne m’y attarderai pas parce que tout a déjà été dit sur l’insécurité qui hante, depuis, l’Amérique. Je dirai seulement que cet impact du 11 septembre sur la con- science collective des Américains est une réalité qui reste très mal comprise, pour ne pas dire qu’elle demeure incompréhensi- ble pour les Européens. J’ai envie de citer ici un parlementaire allemand qui me dis- ait un jour : « Nous, depuis Siegfried, on sait que l’invulnérabilité est un mythe. »

Je voudrais plutôt souligner deux autres changements qui me paraissent encore plus fondamentaux. Première- ment, l’Amérique est aujourd’hui l’u- nique super-puissance et l’administration Bush a choisi d’exercer pleinement les prérogatives que ce statut lui confère, à savoir, pour reprendre la formule d’Yvon Deschamps, « faire ce qu’y veulent, quand y veulent, comme y veulent ». La force économique et militaire des États- Unis est ainsi mise au service d’une vision du monde qui leur est propre.

Y perdent-ils une part de légitimité au plan international? Dans l’édition de novembre-décembre 2004 de Foreign Affairs, Robert W. Tucker et David C. Hendrickson définissent ainsi les fonde- ments de la légitimité : le respect du droit, une prise de décision consen- suelle, la modération et l’identification à la cause de la préservation de la paix.

Mesurée à cette aune, l’Amérique a bel et bien sacrifié une part de sa légitimité. C’est son choix. Elle ne cherche plus à convaincre. Elle s’im- pose et sûre de sa stratégie, ne veut é‚tre jugée qu’aux résultats.

La bilatéralisation absolue de leurs rapports avec tous les pays étrangers est une autre nouvelle facette de l’exercice du pouvoir américain. Ceci implique non seulement une marginalisation des institutions internationales, que ce soit l’ONU ou l’OTAN, mais également le refus de considérer l’Union européenne comme étant autre chose que l’addition de 15 ou 25 états membres. À ceux qui pouvaient encore en douter, Donald Rumsfeld a servi la formule choc qui résume tout: c’est la mission qui déter- mine la coalition et non le contraire.

Face à cette Amérique plus domi- nante et perçue comme moins légitime, on trouve une Europe poli- tique toujours en chantier, mais une Europe qui se construit. Elle émerge peu à peu. Certes, la gestation est laborieuse et les reculs sont aussi nombreux que les avancées, mais elle progresse néan- moins. Christoph Bertram, le directeur de l’Institut Stiftung Wissenschaft und Politik, utilise, pour caractériser ce processus, l’expression « euro-creep », c’est-à-dire que, malgré des allers-retours fréquents, l’Europe avance toujours un peu et surtout, et c’est là l’aspect essen- tiel, le vaisseau le plus lent n’est pas celui qui dicte le rythme du convoi.

Là où le changement a été radical par contre, c’est dans la relation que l’Europe entretient avec les États-Unis. Jamais la distance n’a-t-elle été aussi grande et il serait trop facile pour expli- quer cet écart grandissant de simple- ment parler d’anti-américanisme primaire. En fait, les opinions publiques se sont retournées. Sondage après sondage, on peut voir que les Européens contestent la légitimité de la puissance américaine (l’unilatéralisme et le non-respect du droit étant les prin- cipaux motifs) et jugent mé‚me néfaste le rôle des États-Unis dans le monde.

Il est intéressant de voir aussi com- bien le fossé s’est creusé mé‚me en matière de politique intérieure. Le directeur d’un think-tank républicain, dans une conférence qu’il donnait récemment à Berlin, définissait en ces termes le nouveau concept d’« Own- ership Society », le leitmo- tiv du deuxième mandat de George Bush au plan domestique : « More is bet- ter, mine is better ». Quand on met cela en parallèle avec la manière dont les Européens s’enté‚tent à vouloir concilier la crois- sance économique avec la justice sociale et la compéti- tivité avec la protection de l’environnement, on comprend à la fois pourquoi ils ne progressent pas très vite et pourquoi les points de con- vergence avec l’Amérique se font rares. La liste des points de divergence, elle, ne cesse de s’allonger.

En matière de politique étrangère, ce sont paradoxalement les valeurs com- munes qui les séparent. En effet, c’est autour de la façon de promouvoir les idéaux de liberté et de démocratie qu’Européens et Américains se départa- gent. Les uns veulent mettre la puissance militaire et financière au service de ces idéaux, les autres parlent plutôt de réponses institutionnelles, de négocia- tions et d’actions en amont pour atténuer les tensions et réduire les dis- parités. L’Amérique reste fidèle à ses ori- gines révolutionnaires. L’Europe, quant à elle, projette sa propre expérience des 60 dernières années et s’offre en modèle.

Avec raison, les Américains rap- pellent aux Européens que, sans leur puissance militaire, qui a toujours garanti leur sécurité, ils n’auraient pas pu construire cette Europe dont il sont si fiers. Cet argument qui a pesé lourd pendant longtemps n’a pourtant plus, lui non plus, le poids qu’il avait. C’est que le contexte global a également fortement changé.

C’est la chute du mur de Berlin qui constitue le point tournant dans les relations transatlantiques, et non le 11 septembre. En effet, la fin de l’empire soviétique prive les Occidentaux de leur ennemi commun. Quinze ans après le fait, on commence tout juste à prendre la pleine mesure des conséquences de cette nouvelle donne. Comme ennemi com- mun, le terrorisme international ne peut pas prendre le relais. Les façons de l’ap- préhender et de le combattre sont trop différentes. Et surtout, les Européens ne croient pas les Américains capables de les protéger contre un ennemi aussi diffus et polymorphe. En ce sens, c’est le lien qui unissait le protégé à son protecteur qui s’est rompu. Nulle part est-ce plus visible qu’en Allemagne. Qui s’en étonnera?

Le deuxième changement majeur dans l’environnement international, c’est la régionalisation. Effet surprise de la globalisation, l’identification à sa région n’a jamais été plus forte. Des pays comme l’Australie l’ont compris avant beaucoup d’autres et il ne manque pas de gens au Canada pour dire qu’il serait temps qu’on com- prenne aussi que notre destin est et ne peut é‚tre que nord-américain. Un tout autre débat dans lequel je me garderai pour l’heure de m’engager.

En Europe, ce phénomène uni- versel de régionalisation se surimpose sur un processus d’intégration poli- tique et économique engagé depuis des décennies. Le résultat facile à prévoir est une Europe totalement absorbée par elle-mé‚me et pour laquelle le lien transatlantique fait déjà partie du passé plutôt que de l’avenir. « Nous avons d’abord cessé de nous compren- dre, puis nous avons cessé de nous en soucier », disait-on encore cette semaine pour résumer l’évolution récente des relations transatlantiques.

Bien qu’il ne s’agisse pas, à propre- ment parler, d’un changement dans le contexte international, je voudrais évo- quer brièvement la question de l’écart entre les capacités militaires des États- Unis et celles de leurs partenaires transat- lantiques. À ce chapitre, les États-Unis dépensent à eux seuls deux fois plus que l’Union européenne et plus que tous leurs alliés occidentaux réunis. L’effort requis pour réduire cet écart, mé‚me de minime façon, est au-delà des moyens financiers, et politiques, de tous les alliés. Lorsque les Américains disent que les Européens rejettent les solutions mili- taires parce qu’ils n’ont pas les moyens militaires requis pour les mettre en œuvre, ils n’ont peut-é‚tre pas tout à fait tort. En revanche, lorsque les Européens affirment que des moyens militaires supérieurs n’entraînent pas nécessaire- ment une capacité supérieure de déter- miner quand et comment s’en servir, ils n’ont peut-é‚tre pas tort non plus. Ce débat sur les « capacités militaires » pol- lue les relations transatlantiques depuis longtemps. Ce qui est nouveau depuis la guerre en Iraq, c’est que les Américains exigent de leurs alliés, d’abord et avant tout, la loyauté. Le vieux débat sur les capacités militaires risque d’en é‚tre durablement affecté. De façon plus fondamentale, on peut se demander si une équipe où un des joueurs pèse plus lourd que tous les autres réunis est encore une équipe.

Dans ces circonstances, quel diagnostic peut-on poser? Certes, la température est retombée. On ne peut plus vraiment parler de crise dans les relations transatlantiques. De part et d’autre, l’heure est aux bilans et ceux-ci ne concordent pas toujours.

Les Européens sont convaincus que la situation qui prévaut en Iraq aujourd’hui valide l’analyse qui est la leur depuis le début. Néanmoins, ils poursuivent pour la plupart un dialogue constructif avec les autorités américaines sur les moyens à prendre pour combattre, chacun chez soi et tous ensemble, le fléau du terror- isme. Des mécanismes nouveaux de coopération ont été mis en place et fonc- tionnent souvent très bien. Plusieurs pays européens hostiles à la guerre en Iraq font, comme le Canada, un effort militaire majeur en Afghanistan.

Du côté américain, le bilan n’est évidemment pas le mé‚me. On mise toujours sur une issue positive en Iraq. Cela dit, on partage généralement la satisfaction des Européens sur la coopération en matière de sécurité. L’effort particulier des Allemands et des Français en Afghanistan est aussi perçu très positivement.

Pour autant, au niveau politique, les relations restent fragiles et on s’em- ploie à reconstruire des ponts. Chose étonnante, les tentatives de rapproche- ment, à l’heure actuelle, viennent plutôt du côté des Américains. S’il y a une main tendue, ce serait plutôt la leur. Ils auraient tirer leur leçon de l’Iraq et ce seraient maintenant eux les demandeurs? C’est un discours que bien des Européens n’hésitent pas à tenir. La visite du Président Bush au Canada a été interprétée comme une répétition générale pour la tournée européenne qu’il entreprendra bientôt.

Une capacité assez illimitée à s’imaginer que l’autre est demandeur est la première caractéristique des rela- tions transatlantiques aujourd’hui. La seconde consiste à affirmer l’immi- nence du déclin économique de l’autre. On en veut pour preuve, selon qu’on est d’un côté ou de l’autre, ou le double déficit des États-Unis ou la non-compétitivité des économies européennes et le vieillissement accélérée de leurs populations.

Mon pronostic est que le lien transatlantique va continuer à se disten- dre, à moins qu’on n’arrive à trouver un nouvel équilibre. À court terme, il y des choses qui peuvent atténuer ou accentuer le processus de distanciation. Parmi les facteurs qui pourraient ralentir le processus, c’est-à-dire donner aux rela- tions transatlantiques une sorte de rémission, on doit évoquer le Moyen-Orient. Un agenda commun et des succès, mé‚me relatifs, pour- raient, pendant un temps, redonner vie à la coopération transatlantique. Un changement de stratégie aux États-Unis et une légitimité retrouvée pourraient aussi avoir ce genre d’impact. Enfin, une Europe qui réussirait à intégrer ses nouveaux membres et qui demain s’élargirait au-delà de ses frontières actuelles pour- rait voir rejaillir en son sein une nouvelle ferveur transatlantique.

D’aucuns estiment que les relations économiques entre l’Europe et l’Amérique sont trop importantes pour que l’écart se creuse irrémédiablement. C’est la thèse défendue par Daniel S. Hamilton et Joseph P. Quinlian dans Partners in Prosperity : The Changing Geography of the Transat- lantic Relationship. À cette thèse, on peut évidemment opposer celle de Michael Adams dans Fire and Ice : the United States, Canada and the Myth of Converging Values ou celle de Joydeep Mukheiji de Standard & Poors dans « Growing together ; Staying apart », qui eux parlent évidemment des relations entre le Canada et les États-Unis mais qui soutiennent qu’une intégration économique ne se traduit pas nécessaire- ment par des convergences au plan poli- tique, bien au contraire. Peut-on vraiment s’éloigner politiquement d’un partenaire dont on se rapproche économiquement? Il semblerait que oui, mais est-ce vrai à long terme? La réponse à cette question n’est ni simple, ni innocente. J’entends par là que la réponse donnée à cette ques- tion dépend essentiellement de l’avenir que l’on se souhaite.

Quels sont les facteurs qui, au con- traire, pourraient accélérer l’effritement de la relation transatlantique? Les sujets de crise potentiels ne manquent pas. L’Iran déjà. La Russie bientôt? Mais à mon sens la question cruciale est celle de savoir à quel rythme progressera la construction européenne. On peut vouloir croire qu’une Europe plus forte signifie une Alliance atlantique plus forte, mais l’épreuve des faits nous enseigne déjà que plus d’Europe, c’est plus de tensions dans les relations transatlantiques, indépendamment de la question de savoir si, à terme, c’est la vision française, anglaise, allemande ou encore une autre qui prévaudra. Dans tous les cas de figure, une identité européenne en matière de défense et de sécurité entraînera forcément un recali- brage de la relation transatlantique.

Nous saurons bientôt ce que signifie le fait que l’Union européenne ait rem- placé l’OTAN en Bosnie. Nous verrons, bientôt aussi, si la nouvelle constitution européenne favorisera l’émergence d’une politique étrangère commune et si demain on pourra empé‚cher Tony Blair ou un autre chef de gouvernement européen de faire cavalier seul en Europe et cause commune avec les États-Unis.

En attendant, on parlera beaucoup d’un pilier européen et on évitera, sauf à Paris, de parler de contrepoids. La réalité est que les Européens rejettent la tutelle des États-Unis et leur leader- ship, si celui-ci est sans partage.

Je viens de faire exactement ce que font toujours les Européens et les Américains lorsqu’ils parlent des relations transatlantiques, j’ai oublié le Canada. Qu’en est-il de cette relation pour notre pays?

Il faut d’abord reconnaître que l’OTAN est de très loin notre point d’ancrage le plus solide en Europe. Cette idée ne fait pas plaisir à tout le monde. Des gens qui, comme moi, ont passé beaucoup de temps à construire des relations bilatérales avec les pays européens ou d’autres qui essaient de négocier depuis trente ans un accord avec l’Union européenne pour donner vie et substance à cette relation, n’ai- ment pas nécessairement se voir rap- peler que notre participation à l’OTAN reste ce qui nous ouvre le plus de portes et nous confère le plus de poids en Europe. La France est peut-é‚tre à cet égard l’exception qui confirme la règle.

Au cours des quatre dernières années, on m’a demandé au moins 100 fois pourquoi nous avions retiré nos troupes stationnées en Allemagne. Notre présence militaire dans les Balkans et aujourd’hui en Afghanistan nous donne une présence sur l’écran radar des Européens et je considère qu’on pourrait et devrait essayer d’en tirer davantage profit.

Deuxième observation, lorsque les Américains et les Européens ne sont pas sur la mé‚me longueur d’onde, nous sommes souvent plus près des posi- tions européennes. Ce fut le cas sur l’Iraq, c’est toujours le cas sur Kyoto, la Cour internationale de justice pénale, le multilatéralisme en général et les solutions négociées en particulier.

Cela dit, nos instincts européens ne se réconcilient pas toujours facile- ment avec notre réalité nord-améri- caine et les Européens sont souvent les premiers à nous le rappeler.

En dépit de nos convergences de vues, les Européens savent dresser des obstacles sur notre chemin. Deux exemples : nos efforts mal récompensés pour nous associer à des opérations de main- tien de la paix sous l’égide de l’UE et le fameux contrat des moteurs d’avion pour l’Airbus A400M où, contre toute logique économique ou technologique, Pratt & Whitney Canada a été écarté parce que cet avion de transport, futur fleuron de la défense européenne, ne pouvait pas voler avec des moteurs canadiens.

La polarisation actuelle entre l’Europe et l’Amérique et l’émergence d’un pilier européen au sein de l’OTAN sont un vrai défi pour le Canada. Il devient à la fois plus difficile et plus inconfortable d’avoir un pied dans les deux mondes. Tony Blair en fait lui aussi l’expérience. Serions-nous plus aptes que lui à forger un nouveau lien transatlantique? On peut en douter mais il ne faudrait pas non plus craindre d’alimenter un débat au sein de l’OTAN sur les termes d’un nouveau contrat.

Ce qu’il faut souhaiter, c’est l’émergence d’un nouvel agenda com- mun qui nous permettra de construire peu à peu un nouvel équilibre au sein de l’Alliance atlantique. Les Européens ne se satisferont pas éternellement de l’équilibre actuel et les Américains devront é‚tre convaincus qu’un nouvel équilibre peut servir leurs intéré‚ts.

 

Cet article est tiré d’une con- férence prononcée le 14 décembre dernier au Centre d’études et de recherches inter- nationales de l’Université de Montréal.