Les attaques terroristes du 11 septembre 2001 ont net- tement changé les perceptions de l’environnement international de la défense et de la sécurité et ont mis l’accent de nouveau sur le besoin de favoriser la coopération entre les nations afin de protéger leurs citoyens et leur économie. Le renforcement de la coopération est surtout essentiel pour le Canada et les EÌtats-Unis, deux nations aÌ€ sensibilités culturelles analogues qui partagent des approches maritimes et une frontié€re commune de 8 891 kilomé€tres. Deux nations qui ont une longue histoire de soutien mutuel en tant que bons voisins et alliés, et dont les économies ont des relations d’interdépendance supérieures aÌ€ celles pouvant exister entre deux autres pays dans le monde.
Le changement dans le contexte de la menace et l’in- terdépendence économique entre nos deux pays sont les deux principales raisons qui justifient le renforcement de nos relations sur le plan de la défense et de la sécurité et qui requié€rent une vision pour le futur reflétant ces réalités. Alors que l’on se doit de demeurer alerte contre la menace stratégique nucléaire symétrique illustrée par l’affrontement bipolaire de l’é€re de la guerre froide, la menace asymétrique de notre époque est beaucoup plus complexe. Cette nou- velle menace couvre tous les domaines, est sans frontié€res, et nécessite des ajustements substantiels au niveau stratégique, opérationnel et tactique. Dans ce contexte, les aspects de défense et de sécurité ne peuvent é‚tre abordés séparément si notre objectif commun est de diminuer les écarts et de remplir les vides qui pourraient é‚tre exploités par un adversaire pour causer la peur, l’instabilité et l’inter- férence dans nos échanges commerciaux. Compte tenu du volume de ces échanges évalué aÌ€ 1,8 milliard de dollars par jour, notre intégration économique peut donc é‚tre consi- dérée comme notre centre de gravité sur le plan binational. Dans ce sens, le partage d’information entre le Canada et les EÌtats-Unis est donc essentiel pour renforcer notre défense et notre sécurité combinées.
Les relations de défense actuelles entre les EÌtats-Unis et le Canada datent de 1938. Lors d’un discours spé- cial aÌ€ l’université Queen’s, le président Franklin Roosevelt avait annoncé que le people américain ne resterait pas immobile si la souveraineté du territoire canadien était menacée par un autre empire. Le premier ministre Mackenzie King avait répondu quelques jours plus tard que nous aussi avions nos obligations, aÌ€ titre de voisins et de bons amis. L’une d’entre elles était de voir aÌ€ mettre notre pays aÌ€ l’abri de toute attaque ou invasion, dans toute la mesure ouÌ€ nous pouvions le faire, et, si jamais l’occasion se présentait, de faire en sorte que des forces ennemies ne puissent pas atteindre les EÌtats-Unis par terre, par mer ou par air en passant par le territoire canadien.
Ces déclarations ainsi que la Déclaration d’Ogdensburg de 1940 constituent le fondement des relations de défense que partagent aujourd’hui nos deux pays. Les points essentiels établissent que l’Amérique du Nord constitue un théaÌ‚tre militaire unique, que chaque pays a le devoir d’aider l’autre aÌ€ se défendre et que cela s’ac- complira ensemble.
En ce qui concerne la période des 47 ans précédant les attaques du 11 septembre, trois organismes ont formé le noyau du cadre de défense Canada–EÌtats-Unis : la Commission permanente mixte de défense (CPMD) ; le Comité de coopération militaire (CCM) ; et le Commandement de la défense aérospaciale de l’Amérique du Nord (NORAD).
Suite aux attentats du 11 septem- bre, la mission de NORAD s’est ajustée pour aborder les menaces tant internes qu’externes au continent et la déclara- tion « Smart Border » entre le Canada et les EÌtats-Unis a été signée dans les trois mois qui ont suivi. En plus de ces ini- tiatives, nos deux nations ont créé indépendamment de nouveaux orga- nismes nationaux de défense et de sécu- rité. Nous comptons maintenant six principaux organismes de défense et de sécurité au Canada et aux EÌtats-Unis : NORAD ; United States Department of Justice/Federal Bureau of Investigation (DOJ/FBI) ; Department of Homeland Security (DHS) des EÌtats-Unis ; Sécurité publique et Protection civile Canada (SPPCC) ; Commandement Canada (COM Canada) ; US Northern Command (USNORTHCOM).
EÌtant donné que les quatre derniers organismes de défense et de sécurité sont nouveaux, bon nombre de méca- nismes de communication et de coordi- nation parmi ces six organismes doivent é‚tre améliorés afin d’assurer la meilleure réponse possible aÌ€ des me- naces ou aÌ€ des sinistres communs.
Contrairement au NORAD, au CCM et aÌ€ la CPMD qui sont centrés sur l’échelle binationale, les organismes nationaux de défense et de sécurité nouvellement créés sont centrés sur l’échelle nationale. Il y a donc un besoin nouveau et continu de coopéra- tion binationale, multinationale et/ou continentale parmi ces nouveaux organismes afin de mener des efforts outre-frontié€re de façon systématique.
Les attaques du 11 septembre ont également poussé les hauts respon- sables aÌ€ discuter des moyens permet- tant d’améliorer la sécurité des citoyens des deux pays. Un résultat de ces discussions a été la création d’un groupe de planification binational (GPB) par l’entremise d’un « Accord d’amélioration de la coopération mili- taire » signé en décembre 2002 par le ministre canadien des Affaires étrangé€res et par le secrétaire d’EÌtat des EÌtats-Unis. L’accord et le mandat ont donné comme taÌ‚che au GPB d’élaborer des plans d’urgence détaillés bina- tionaux de soutien maritime, terrestre et civil, ainsi que des arrangements de prise de décision dans l’éventualité ouÌ€ des menaces, des attaques, des inci- dents ou des situations d’urgence nécessiteraient des réponses bina- tionales militaires ou civiles/militaires afin de préserver la sécurité du Canada ou des EÌtats-Unis.
Dans le cadre de son mandat défini par le chef d’état-major de la Défense canadienne et le président de l’instance collégiale des chefs d’état- majors américains, le GPB s’est vu attribuer les taÌ‚ches suivantes :
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Procéder aÌ€ des examens de tous les plans et protocoles de soutien mi- litaire actuels liant le Canada et les EÌtats-Unis ;
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Préparer des plans d’urgence binationaux afin de répondre aÌ€ des me- naces, aÌ€ des attaques et aÌ€ d’autres urgences de grande ampleur ;
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Maintenir la prise de conscience des situations susceptibles de s’ag- graver par l’entremise d’activités de surveillance maritime ;
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Concevoir et planifier des exercices et des programmes d’entraiÌ‚nement conjoints et y participer ; valider les plans avant approbation ;
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EÌtablir des mécanismes de coordi- nation appropriés aupré€s des organismes fédéraux canadiens et américains pertinents.
Au cours de son mandat de trois ans et demi, couvrant une période dif- ficile dans les relations entre le Canada et les EÌtats-Unis, le GPB a eu un impact important sur la coopération en matié€re de défense et de sécurité Canada–EÌtats-Unis. Parmi ses réalisa- tions clés, on retrouve les suivantes :
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a rédigé un nouveau document de base sur la défense canado- américaine pour approbation supérieure et coordonné l’élabora- tion d’un plan de défense com- biné, ainsi que d’un plan conjoint d’aide aux autorités civiles afin de coordonner le soutien militaire binational aux autorités civiles ;
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a assuré la présence des Forces cana- diennes au Centre des opérations interarmées du Commandement de l’Amérique du Nord, qui a porté fruit au cours de l’opération Katrina, lorsque les militaires, l’équipement et les navires des Forces cana- diennes ont été déployés dans la région de La Nouvelle-Orléans ;
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a mis sur pied une bibliothé€que de documents binationale renfer- mant plus de 850 documents et accords entre divers niveaux de gouvernement et organismes gou- vernementaux, une compilation réussie pour la premié€re fois ;
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a publié deux rapports : un intéri- maire en octobre 2004, énumérant 42 domaines supplémentaires aÌ€ étudier, et un autre final en 2006 avec 32 recommandations impor- tantes sur la façon de renforcer la coopération Canada–EÌtats-Unis en matié€re de défense et de sécurité ;
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a amélioré la mise en commun du renseignement stratégique sur la détection et l’alerte maritimes entre le Canada et les EÌtats-Unis, a joué un roÌ‚le clé dans la revitalisa- tion du Comité de coopération militaire et exercé une influence sur l’avenir de la Commission per- manente mixte de défense ;
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a élaboré des exercices et des direc- tives binationaux conçus pour éprouver des plans en cours d’élaboration et de l’entraiÌ‚nement dans le cadre d’opérations inter- armées et y a participé ;
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a aidé aÌ€ définir la relation entre le NORAD, le US Northern Command et le Commandement Canada ;
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a aidé aÌ€ renforcer les relations entre les organismes existants.
Le GPB a conclu qu’un nouveau cadre de défense et de sécurité est néces- saire pour synchroniser tous les inter- venants dans le contexte de l’apré€s 11 septembre, qui est caractérisé par des changements continus et le besoin de réponses plus rapides dans les domaines aérospatial, maritime, terrestre et élec- tronique. Trois niveaux distincts, cha- cun avec son propre ensemble défini de fonctions, caractérisent ce cadre de défense Canada-U.S. (CANUS).
Le niveau politique/diplomatique met l’accent sur la coordination stratégique parmi les dirigeants poli- tiques et militaires supérieurs CANUS. La CPMD constitue l’organisme binational de niveau supérieur sur le plan politique et diplomatique et sa fonction essentielle consiste aÌ€ veiller aÌ€ la coordination et aÌ€ la synchronisation entre les instruments de pouvoir nationaux canadiens et améri- cains. La CPMD fournit l’occasion aux décideurs CANUS de haut rang de dis- cuter de questions de défense et de sécu- rité binationales en temps opportun, présente des recommandations clés et relé€ve directement du premier ministre du Canada et du président des EÌtats-Unis en ce qui concerne les questions liées aÌ€ la défense et aÌ€ la sécurité.
Le niveau stratégique/national met l’accent sur la coordination straté- gique/nationale entre les intervenants militaires supérieurs de l’EÌtat-major stratégique interarmées des Forces cana- diennes (EMSI FC) et le U.S. Joint Staff. Parmi les fonctions importantes au niveau stratégique/national, on retrou- ve : l’élaboration de politiques et de documents binationaux ou multina- tionaux tels que la mise aÌ€ jour du docu- ment de base sur la défense CANUS, les programmes de coordination bina- tionaux (p. ex., le partage d’informa- tion), les besoins en matié€re d’inter- opérabilité (p. ex., l’architecture de commandement et de controÌ‚le ou la coordination d’exercices communs), les initiatives de transformation et la doc- trine ”” interarmées et combinées. Le CCM s’est récemment vu attribuer un nouvel objectif en tant que lien stratégique principal entre l’EMSI cana- dien et le U.S. Joint Staff et coordonnera maintenant les questions militaires binationales parmi les intervenants clés au niveau stratégique.
Le niveau théaÌ‚tre stratégique/opéra- tionnel met l’accent sur la coordination parmi NORAD, le Commandement Canada et le US Northern Command. Parmi les fonctions importantes aÌ€ ce niveau, on retrouve le partage d’informa- tion et de renseignement, la planification collaborative/coopérative, la coordina- tion d’opérations quotidiennes, l’instruc- tion et les exercices interarmées et combinés, la capacité réseaucentrique et la coopération entre organismes. Les mécanismes de coordination entre ces trois organismes commencent aÌ€ se for- maliser, mais il est important de signaler qu’ils ne sont pas symétriques. Le NORAD est un organisme binational qui met l’accent sur le domaine aérospatial et qui est organisé régionalement ; sa mission a récemment été étendue pour comprendre l’alerte maritime. Commandement Canada, de son coÌ‚té, est un organisme national centré sur l’échelle régionale. Il est organisé avec des forces opérationnelles interarmées subor- données avec des forces affectées. Enfin, le US Northern Command est également un commandement national centré sur l’échelle régionale qui comprend neuf pays dans sa zone de responsabilité. Il est organisé avec des commandants fonctionnels et des forces opérationnelles interarmées subordonnées.
EÌtant donné que le Groupe de plani- fication binational ne constituait pas un organisme de prise de décisions, son objectif consistait aÌ€ trouver des occasions d’amélioration, aÌ€ les trans- mettre et aÌ€ fournir des concepts ou des recommandations sur chacune des taÌ‚ch- es. Voici un bref résumé des conclusions et recommandations clés du GPB.
Le Groupe de planification bina- tional a conclu que, d’un point de vue national, tant le Canada que les EÌtats-Unis ont exprimé le besoin de ren- forcement de la coopération en matié€re de sécurité dans leurs documents de stratégie nationale ainsi que dans le partenariat pour la prospérité et la sécu- rité signé par le Canada, les EÌtats-Unis et le Mexique en 2005. Cependant, une vision d’ensemble pour les organismes de défense et de sécurité continentale entre le Canada et les EÌtats-Unis n’existe pas. La plus importante recommanda- tion consiste donc en l’élaboration d’un énoncé de vision combinée des gou- vernements du Canada et des EÌtats-Unis. Cette vision combinée a pour objectif de fournir l’orientation et l’au- torité permettant le renforce- ment de la coordination et de la coopération parmi nos organismes de politique étrangé€re, de défense et de sécurité afin d’atteindre un niveau de renforcement de coopération dans tous les domaines (terre, mer, et « cyber ») comparable aÌ€ celui qui existe actuellement dans le NORAD.
Cette vision combinée devrait é‚tre mise en œuvre par un « Accord global en matié€re de défense et de sécurité » entre le Canada et les EÌtats-Unis qui met l’accent sur une approche conti- nentale aÌ€ la défense et aÌ€ la sécurité CANUS. Ce nouvel accord fournirait une orientation, une direction et une autorité au Commandement de la défense aérospatiale de l’Amérique du Nord, au Commandement Canada, au US Northern Command, ainsi qu’aÌ€ cer- tains organismes de sécurité pour l’élaboration de plans, la mise en place du partage d’information binational continu, l’élaboration d’architectures de communication, la tenue d’instruc- tion et d’exercices interarmées, com- binés et interorganismes, ainsi que l’élaboration de mécanismes de coordi- nation, y compris des accords parmi les intervenants militaires et les com- munautés de sécurité intérieure et de politique étrangé€re. Ce nouvel accord permettrait un changement de para- digme et de cultures dépassées, créant des plans, des politiques, des procé- dures et des exercices plus efficaces. Le résultat est que les peuples canadien et américain deviendraient moins vulnérables aux menaces d’origine humaine et naturelle.
En plus de l’élaboration d’une vision combinée et d’un accord global en matié€re de défense et de sécurité, le GPB a présenté 31 autres recommanda- tions dans les domaines suivants :
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Le partage d’information : EÌlaborer un accord et des procédures de partage d’information parmi des organismes gouvernementaux clés de défense et de sécurité de façon que ces organismes passeraient d’un paradigme « besoin de savoir » aÌ€ un paradigme « besoin de partager ».
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Le commandement, le controÌ‚le, les communications, l’architecture d’ordinateur et l’interopérabilité : EÌlaborer des initiatives et des architectures compatibles d’in- teropérabilité afin de permettre un partage d’information plus oppor- tun et efficace.
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La vision des trois commande- ments : Au niveau stratégique- national, élaborer et diffuser une vision continentale de l’avenir des relations militaires entre le Canada et les EÌtats-Unis. Elle devrait donner un aperçu de la relation voulue entre le NORAD, le US Northern Command et le Commandement Canada, ainsi que fournir une vision de la relation future parmi ces com- mandements.
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L’examen et l’élaboration de plans CANUS : EÌtablir des mécanismes de coordination ou des orga- nismes de planification afin de faciliter la planification délibérée, efficace et effective afin de combler les lacunes aux niveaux stratégique-théaÌ‚tre et opérationnel parmi le NORAD, le COM Canada et le US NORTHCOM.
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Les exercises, l’instruction et la validation : EÌlaborer une liste de taÌ‚ches essentielles de missions combinées et interarmées, interor- ganismes, intergouvernementale et binationale qui soutient un pro- gramme d’exercice pluriannuel qui créerait une synergie dans les efforts de soutien civil et de défense.
Les dirigeants politiques et militaires doivent évaluer, dans son ensemble, le cadre Canada et EÌtats-Unis qui se des- sine. Au fur et aÌ€ mesure que les orga- nismes évoluent, il est important de s’assurer que les fonctions essentielles demeurent en place et qu’elles soient rationalisées dans le contexte de ce cadre de défense CANUS. Les changements dans les organismes nationaux ou bina- tionaux auront une incidence sur le cadre dans son ensemble et les effets de ces changements doivent é‚tre examinés et évalués de façon continue. Le cadre CANUS dispose d’organismes de défense et de sécurité nouveaux et anciens.
Dans son rapport final, le GPB a donc proposé quatre concepts pour étude par les intervenants et décideurs clés afin de déterminer les relations futures parmi les organismes de défense et de sécurité CANUS. Ces concepts ont pour but de stimuler la discussion parmi les communautés de défense et de sécurité. Ils fournissent également une analyse des impacts politiques et opérationels de chacun afin que des choix informés pour l’avenir puissent é‚tre dévelopés par les intervenants clés des divers organismes impliqués. Tous ces concepts se fondent sur les principes qui ont contribué aÌ€ la réussite de NORAD au cours des dernié€res décen- nies : la flexibilité, une approche conti- nentale de la défense mutuelle et des Canadiens et des Américains travaillant coÌ‚te aÌ€ coÌ‚te pour aborder des questions de préoccupation commune. Parmi les crité€res clés énoncés dans chaque con- cept, le roÌ‚le central que joue le partage de renseignement et d’information est vital et se doit de refléter de façon con- cré€te le besoin de partager et non de protéger l’information, et ce, tout en respectant les législations nationales. Et finalement, tous les concepts présentés dans le rapport final dépendent de l’établissement de mécanismes de coor- dination robustes parmi tous les parte- naires de défense et de sécurité.
En élaborant les options pour définir les relations futures entre les organismes de défense et de sécurité des deux pays, les intervenants et décideurs clés peuvent utiliser les élé- ments spécifiques et d’analyse de cha- cun des concepts trouvés dans le rapport final du GPB. D’ailleurs, le GPB suggé€re que chacune des options découle d’une vision commune pour l’avenir de la défense et de la sécurité CANUS afin de fournir une unité d’efforts pour nos institutions et nos organismes de façon aÌ€ mieux faire face aux menaces actuelles et futures aux- quelles les deux nations sont ou seront confrontées. Sans une vision concré€te qui reflé€te le vouloir politique et la fer- meté d’action, les relations organisa- tionnelles peuvent évoluer au hasard plutoÌ‚t que de façon planifiée.
Une analogie du début de la guerre froide peut nous aider aÌ€ mieux comprendre l’évolution et l’ampleur des changements dont nous sommes témoins en matié€re de défense et de sécurité continentales depuis les attaques terroristes du 11 septembre 2001. Il aura fallu treize années apré€s la Deuxié€me Guerre mondiale pour que NORAD soit établi, et ainsi formaliser la relation canado-américaine en matié€re de défense dans l’esprit de la Déclaration d’Ogdensburg de 1940 et la suite de la montée en puissance de l’Union soviétique. Ainsi, cinq ans apré€s les événements du 11 septembre, on peut qualifier d’évolutionniste la relation Canada-US sur le plan défense et sécurité. On peut également carac- tériser les ajustements sur le plan défense et sécurité d’ad hoc et princi- palement motivés par des enjeux nationaux et en réponse aux attentats du 11 septembre.
De façon générale, le rapport final du GPB a été tré€s bien reçu par les prin- cipaux intervenants supérieurs des deux pays et fait l’objet d’une révision détaillée. Plusieurs des recommandations au niveau tactique et opérationnel sont déjaÌ€ en voie d’é‚tre mises en application dans la mesure du possible. Cependant, il est important de garder en perspective les facteurs temps, technologiques, et politiques qui viennent tous jouer un roÌ‚le compte tenu des réalités actuelles. Les conclusions et les recommanda- tions du rapport surviennent aÌ€ une période de grandes transformations au sein des Forces canadiennes et d’ajuste- ments organisationnels au niveau national des deux coÌ‚tés de la frontié€re.
L’articulation d’une vision com- binée et sa mise en œuvre par le biais d’un « Accord global en matié€re de défense et de sécurité » sur le plan stratégique représentent un défi de taille, compte tenu de la complexité de ce dossier et du nombre d’intervenants et d’organismes impliqués. Néanmoins, le GPB est convaincu de leurs importances pour adopter formellement et consolider la relation canado-américaine en matié€re de défense et de sécurité dans le contexte de la menace asymétrique et de la protec- tion de nos échanges com- merciaux pour des décennies aÌ€ venir.
Le renouvellement récent de l’accord NORAD, introduisant l’extension de sa mission pour inclure l’alerte maritime, constitue une étape importante pour améliorer la défense et la sécurité de l’Amérique du Nord. Cependant, il ne représente pas un état final de notre relation avec les
EÌtats-Unis en matié€re de défense et de sécurité ”” il y a encore beaucoup aÌ€ faire. Dans ce sens, le rapport final du GPB devrait avoir un effet catalyseur pour renforcer nos relations trans- frontalié€res avec les EÌtats-Unis.
Le rapport complet (en anglais seulement) est disponible à www.canadianally.com/bpg
