Depuis maintenant cinquante ans, le gouvernement canadien fait du maintien de la paix l’une des facettes les plus médiatisées de sa politique étrangère. En plus d’é‚tre une activité qui octroie une recon- naissance internationale au pays, il s’agit également d’une des seules fonctions des forces armées canadiennes qui fassent consensus autant chez les francophones que chez les anglo- phones. Par contre, alors que les forces canadiennes entament leur cinquième année d’opération en Afghanistan, plusieurs questionnent la nature et la pertinence de la mission, de mé‚me que ses conséquences sur la politique étrangère cana- dienne. Les sondages d’opinion publique montrent d’ailleurs qu’une partie significative de la population canadienne se montre réticente vis-à-vis de cette opération.

Il est vrai que la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) ne représente pas le modèle-type de mission multilatérale auquel les Canadiens ont été habitués par le passé. En plus de ne pas é‚tre dirigée par les Nations Unies " c’est plutôt l’Alliance atlantique qui mène les opérations ", la mission permet aux militaires canadiens de recourir à la force de manière offensive, si nécessaire, afin d’atteindre leurs objectifs et, surtout, met les soldats canadiens dans des situations beaucoup plus dangereuses que par le passé. Pourtant, la FIAS n’arrive pas comme un cheveu sur la soupe. Elle est plutôt la suite logique d’une série d’initiatives prises tant par le Canada que par ses alliés traditionnels au cours des quinze dernières années. Pour cette raison, il est impératif de situer la participation canadienne à la FIAS dans un contexte plus global pour comprendre ce qui motive Ottawa à s’impliquer dans ce type de mission.

L’implosion de l’Union soviétique entraîna une aug- mentation importante du nombre d’opérations de paix conduites sous les auspices des Nations Unies, de quatre en 1990 à quinze en 2002. La rivalité Est- Ouest n’étant plus, le Conseil de sécu- rité autorisa le déploiement de Casques bleus dans le cadre de conflits intra-étatiques, les autorisant de sur- croît à recourir à la force pour mener à bien leur mandat.

Les interventions onusiennes en Somalie (ONUSOM I & II) et dans les républiques de l’ex-Yougoslavie (FOR- PRONU) sont généralement citées comme reflétant ces opérations dites de « deuxième génération ». Mais elles sont également associées, avec la Mission des Nations Unies au Rwanda (MINUAR), à l’incapacité de l’ONU d’intervenir rapi- dement et efficacement dans des contextes précaires, où aucun accord de paix n’avait été préalablement signé entre les parties belligérantes. Force est effectivement de constater que les seuls effectifs onusiens n’ont pas été en mesure de rétablir la paix dans ces pays et que, dans plusieurs cas, ils se sont trouvés dans des situations aussi chaotiques qu’avant l’arrivée des troupes multinationales.

Si les Casques bleus n’ont pas été en mesure d’appliquer le mandat qui leur avait été confié, ce n’est pas par incom- pétence ou par manque de ressources (quoique, dans plusieurs situations, davantage d’équipements auraient été bienvenus), mais plutôt en raison de l’absence de mandates clairs, atteignables et adaptés à chacune des situations ; en d’autres mots, par manque de volonté politique de la part des États membres du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) et plus particulièrement de ses membres permanents. Puisque le CSNU est davantage un organe poli- tique qu’un centre de planification tac- tique, les résolutions qui y sont adoptées représentent plus souvent qu’autrement une version « consen- suelle » et, par conséquent, édulcorée des objectifs stratégiques, loin des réa- lités opérationnelles.

À la suite des échecs en Somalie et en Bosnie, les alliés traditionnels du Canada (nommément les États- Unis, la Grande-Bretagne et la France) ont remis en question la capacité de l’ONU de mener efficacement ce type d’opérations. Considérant qu’il était beaucoup plus aisé d’obtenir un con- sensus entre Occidentaux qu’au sein du CSNU, ces derniers ont graduellement délaissé cette organisation afin de con- centrer leurs efforts en matière d’inter- vention de paix au sein de l’OTAN. L’exemple yougoslave est d’ailleurs explicite à ce sujet: l’Implementation Force (IFOR) et la Stabilization Force (SFOR), deux opérations de l’OTAN, ont respectivement succédé à la FOR- PRONU parce que le Conseil de sécurité jugeait que l’opération de l’ONU, sous sa forme d’alors, n’était pas en mesure d’atteindre les objectifs qu’on lui avait fixés. Si l’IFOR et la SFOR avaient toutes deux obtenu l’aval des Nations Unies, ce ne fut toutefois pas le cas pour l’opération Allied Force, où les forces de l’Alliance atlantique, au printemps 1999, bombardèrent le Kosovo sans mandat du Conseil de sécurité, pour tenter de contrer le déploiement des troupes serbes dans cette ancienne province yougoslave. Les membres de l’OTAN justifièrent cette décision en invoquant, entre autres choses, l’inca- pacité de l’ONU à réagir promptement et adéquatement en cas de menaces à la paix et à la sécurité internationales. La force terrestre (KFOR), déployée après les frappes aériennes, fut quant à elle avalisée par le Conseil de sécurité, mais son commandement demeura la responsabilité de l’OTAN. En l’espace de cinq ans seulement, les alliés traditionnels du Canada ont ainsi graduellement délaissé les opérations menées dans le cadre onusien, préférant sa légitimation politique seule- ment, et confiant à l’OTAN le commandement de leurs troupes militaires.

Que ce soit le fruit de l’affir- mation explicite de l’hégémonie américaine dans l’ère post-guerre froide, ou le résultat de l’évolu- tion de la nature des conflits, ou les deux, la conséquence pratique pour le Canada fut la mé‚me : s’il souhaitait préserver ou accroître son influence auprès de ses alliés traditionnels en matière de sécu- rité internationale, le Canada devait s’engager dans de nou- veaux types de missions, plus complexes et plus dangereux. C’est ce qu’il fit en participant aux opérations militaires en ex- Yougoslavie, de l’IFOR à la SFOR, en passant par Allied Force, déployant dans les Balkans plusieurs mil- liers de soldats au cours des années 1990.

Avec cette évolution géostratégique en té‚te, il n’est pas surprenant de voir que, suite aux attentats de septem- bre 2001, Américains et Européens ont préféré confier le mandat d’intervenir en Afghanistan à l’OTAN plutôt qu’aux Nations Unies. À cet effet, la réponse de Bruxelles ne se fit pas attendre: le recours quasi immédiat et historique à l’article 5 du Traité de l’Atlantique-Nord, qui stipule qu’une attaque contre l’un de ses membres est considérée comme une attaque contre tous ses membres, en témoigne explicitement. La réponse d’Ottawa fut toute aussi prompte. Le 13 septembre 2001, le premier ministre Chrétien invoqua le mé‚me article 5 et assura Washington que le Canada pré‚terait assistance aux États-Unis. Devant un manque flagrant de ressources, le ministre de la Défense nationale eut toutefois du mal à rassurer ses alliés quant à la capacité du Canada d’honorer ses engagements. Il participera néanmoins aux multiples opérations militaires en Afghanistan, aux côtés de ses alliés européens et américains.

Après avoir publiquement lié les attaques terroristes de 2001 au régime taliban en Afghanistan, qui abri- tait sciemment les membres et sympa- thisants d’Al-Qaïda, les États-Unis ont appelé leurs alliés à former une coalition de volontaires afin de renverser le régime tyrannique. Le Canada a initialement répondu à l’appel, mais de façon mo- deste. En octobre 2001, Ottawa mit sur pied l’opération Apollo, qui se voulait la contribution canadienne à l’opération américaine Liberté immuable (Enduring Freedom). Dans le cadre de cette mission, plus d’une centaine de militaires cana- diens ont participé à la traque de terro- ristes et au renversement du régime taliban en Afghanistan. Bien que les Nations Unies et l’OTAN encouragèrent la communauté internationale à com- battre le terrorisme, la coalition multina- tionale qui s’est déployée en Afghanistan à la fin de 2001 n’était mandatée par aucune organisation internationale et ce, mé‚me si les Américains la justifiaient par une résolution du CSNU exhortant la communauté internationale à « redou- bler d’efforts pour prévenir et éliminer les actes terroristes » (RES 1368).

En décembre 2001, l’Alliance atlantique créa la FIAS et l’autorisa à se déployer dans la région de Kaboul, capitale afghane. Le Canada réagit par le déploiement, en février 2002, de près de 900 soldats. Il est à noter que, à ce moment-là, malgré l’appui onusien et celui l’OTAN, la FIAS n’était pas une opération de paix, mais encore une coalition d’États volontaires.

La FIAS évolua parallèlement à l’opération américaine Liberté immuable. Les mandats des deux mis- sions sont complémentaires, mais pas- sablement différents. Alors que celui de la FIAS s’apparente davantage à celui d’une opération de paix de l’ONU (« stabilisation », « reconstruction » et organisation d’élections démocratiques " les militaires ayant toutefois le droit d’ouvrir le feu sous certaines condi- tions), celui de Liberté immuable en est carrément un de guerre.

En 2003, alors que la FIAS éprou- vait depuis quelque temps de la diffi- culté à trouver des États « volontaires » pour assurer le commandement, le Canada, appuyé par les Pays-Bas et l’Allemagne, fit pression auprès de l’Alliance atlantique pour que l’organi- sation prenne elle-mé‚me les ré‚nes de l’opération qu’elle avait créée deux ans plus tôt. C’est en août 2003 que l’OTAN prit le commandement de la FIAS. En plus de devenir une véritable opération de paix, le mandat de la FIAS changea également de manière significative : à l’automne 2003, il passa de la seule région de Kaboul à l’ensemble du pays. L’élargissement du mandat se fit étape par étape, débutant par les régions où régnait une stabilité relative.

Au cours de cette période, le gou- vernement canadien décida d’accroître sa participation à la mission. Au cœur de la crise diplomatique concernant la guerre en Irak, le ministre de la Défense nationale, John McCallum, annonça l’envoi de 1 000 nouveaux soldats à Kaboul, qui se joignirent aux autres Canadiens au cours de l’été 2003. Quelques mois plus tard, pour souligner le travail du Canada, le général Rick Hillier, maintenant chef d’état-major, se vit confier le poste de commandant de la FIAS entre février et août 2004. Cette époque marqua le début de l’opération canadienne Athéna, remplaçant l’opération Apollo.

À la suite des pressions en ce sens de la part du général Hillier (et à son apparente garantie que le Canada dis- poserait de suffisamment de troupes pour intervenir ailleurs, dont au Soudan), le premier ministre Martin annonça, au printemps 2005, que les soldats canadiens quitteraient la région de Kaboul pour se diriger vers la province de Kandahar. Les con- séquences de cette décision furent multiples. Kandahar étant une région bien plus hostile que la capitale, les risques de pertes humaines y étaient de beaucoup supérieurs. Ainsi, au cours de l’année 2006 seulement, près de trois fois plus de militaires canadiens ont perdu la vie à Kandahar qu’au cours des interventions onusiennes en Somalie et en ex-Yougoslavie réunies. De plus, cette région n’était, à l’époque, pas encore sous la juridiction de l’OTAN, mais plutôt sous le mandat de Liberté immuable.

De par cette décision, le Canada a donc intentionnellement quitté une région relativement stable et cha- peautée par l’OTAN pour se concentrer sur une province plus dangereuse, sous le commandement d’aucune organisa- tion internationale. Pour justifier sa décision, Paul Martin expliqua qu’il souhaitait que les forces canadiennes préparent le terrain à l’expansion de la FIAS dans le sud du pays, prévue pour la fin du printemps 2006 (l’expansion aura finalement lieu en août). Il serait plus exact d’affirmer que le Canada désirait jouer un rôle clé en Afghanistan afin (1) de signaler à Washington qu’il prenait la menace du terrorisme international au sérieux (malgré son refus de participer à la guerre en Irak) et (2) d’é‚tre considéré, au Canada et à l’étranger, comme un allié fiable et influent.

Lorsque, au milieu des années 1990, les alliés traditionnels du Canada ont amorcé un virage stratégique en matière d’opérations de paix multi- latérales, Ottawa fut placé devant le dilemme suivant : l’ONU ou l’OTAN? La participation canadienne aux opérations onusiennes lui a valu, au cours de la guerre froide, une réputa- tion internationalement reconnue, en plus de jouir d’un appui pratiquement unanime au sein de la population canadienne. Cependant, en poursui- vant son implication dans le cadre de ces missions, le Canada craignait d’é‚tre marginalisé par ses alliés et ainsi de ris- quer de perdre ce qu’il jugeait é‚tre son influence au sein de l’OTAN (elle- mé‚me sujette à discussion).

L’histoire récente mon- tre que le Canada a choisi la voie empruntée par ses alliés. Les chiffres à cet effet sont révélateurs. Au début des années 1990, le Canada four- nissaitenviron10 p.100des Casques bleus œuvrant sous les auspices des Nations Unies. Quinze ans plus tard, cette proportion chutait drastiquement, se situant loin sous la barre des 0,1 p.100.Parallèlement,au cours de cette mé‚me période, le nombre de soldats cana- diens déployés sous l’égide de l’OTAN grimpa en flèche. En 1999, le pays participa, entre autres, à environ 6 p. 100 des 30 000 sorties aériennes effectuées par l’Alliance atlantique contre le régime de Milosevic. De surcroît, depuis 1995, toutes les interventions majeures (plus de 800 soldats) des Forces canadiennes furent effectuées sous l’égide de l’OTAN et non plus de l’ONU.

Ce changement stratégique n’a cependant rien de surprenant. Les énoncés de politique étrangère et de défense canadiennes (publiés en 1992, 1994 et 1995) évoquaient clairement une volonté croissante de mener des opérations sous l’égide de l’OTAN plutôt que de l’ONU, dont le manque d’efficacité était dénoncé. L’énoncé de 2005, intitulé Fierté et influence : notre rôle dans le monde, va encore plus loin, soulignant que le Canada est disposé à intervenir mé‚me en dehors du cadre de l’OTAN, c’est-à-dire au sein de coali- tions de volontaires ad hoc.

Le manque d’effectifs et de ressources militaires ainsi que la recherche de résultats concrets con- duisent le Canada à intervenir davan- tage dans le cadre d’opérations ponctuelles de durée limitée, où les objectifs sont clairs et plus facilement atteignables. Cette politique vise à éviter les conséquences fâcheuses des interventions en Somalie et dans les Balkans, où la crédibilité des opéra- tions de paix a été ternie. Le Canada ne remet toutefois pas complètement en question sa participation à des opéra- tions de l’ONU. La mise sur pied de la Brigade d’intervention rapide des forces en attente des Nations Unies (BIRFA), en 1996, dont le Canada a été l’un des principaux instigateurs, en est un exemple. Le mandat de cette force est d’intervenir rapidement dans un conflit, dès que le CSNU en fait la demande explicite, pour une durée maximale de six mois, puisque l’objec- tif est de laisser d’autres membres de l’ONU de prendre la relève.

En Afghanistan, cette politique s’est traduite par la mise sur pied de l’opéra- tion Apollo et du déplacement des Forces canadiennes dans la province de Kandahar. Ces deux missions furent créées sachant explicitement qu’elles seraient éphémères. Elles visaient à atteindre des objectifs clairs et à court terme. L’opération Apollo, mise sur pied quasi immédiatement après les attentats de septembre 2001, visait à préparer, conjointement avec les Américains, le déploiement à plus grande échelle d’une coalition multinationale en Afghanistan. Le déplacement vers Kandahar, quant à lui, visait à assurer la transition de troupes opérant sous Liberté immuable vers un commandement de l’OTAN. L’extension de deux ans du mandat des Forces canadiennes à Kandahar, jusqu’en février 2009, approuvée par la Chambre des communes en mai 2006, peut sem- bler é‚tre en contradiction avec cette stratégie. Elle fixe néanmoins précisé- ment dans le temps la durée de l’engage- ment canadien et représente d’ailleurs, à en croire les propos du général Hillier, l’étendue maximale que peuvent soutenir les Forces canadiennes, faute de quoi des soldats ayant déjà été déployés à Kandahar par le passé devront l’é‚tre pour une seconde fois.

Cette stratégie témoigne du fait que le Canada souhaite maximiser son in- fluence auprès de ses alliés. L’énoncé politique de 2005 souligne explicite- ment les ressources limitées du Canada et le besoin, conséquemment, de con- centrer ses engagements. Cette logique l’amène à déployer des forces militaires là où ses alliés traditionnels intervien- nent. Ottawa aurait très bien pu décider de ne pas intervenir militairement en Afghanistan, au risque cependant d’ag- graver encore davantage l’état de ses relations bilatérales avec les États-Unis et de perdre toute crédibilité à l’OTAN. Son engagement, massif compte tenu de ses ressources, montre sa détermination à concentrer ses effectifs sur un principal théâtre d’opérations. Malgré les soi- disant garanties, exigées par le gou- vernement Martin, que le Canada pourrait intervenir simultanément dans d’autres opérations, la quantité de troupes nécessaires pour accomplir la mission à Kandahar était suffisante pour prévenir toute illusion : le Canada ne pourrait que contribuer minimalement à d’autres missions (en fournissant des conseillers militaires, des policiers, de l’assistance technique, etc.), comme c’est actuellement le cas en Haïti, au Soudan et en Bosnie-Herzégovine.

Mais cette nouvelle stratégie n’est toutefois pas sans risque, partic- ulièrement auprès de la population canadienne. Le fait de délaisser les opérations dites « traditionnelles » de maintien de la paix risque d’éroder le soutien populaire canadien.

La participation des Forces canadiennes aux opérations de maintien de la paix jouit d’un appui virtuellement unanime dans la société canadienne, et ce depuis le tout début des années 1960. Les Canadiens ont été habitués à ce type de mission, notamment en rai- son de la rhétorique politique qui l’en- toure. Au milieu des années 1980, alors que la nature des interventions mili- taires évoluait graduellement en fonc- tion des « nouveaux » types de conflits, les dirigeants politiques canadiens jus- tifiaient néanmoins le déploiement des militaires en recourant au symbole du maintien de la paix. L’appui populaire aux interventions canadiennes a d’ailleurs commencé à s’effriter lors des opérations dans les Balkans et en Somalie, c’est-à-dire au moment où le Canada a commencé à s’éloigner signi- ficativement des missions de maintien de la paix traditionnelles, pour inter- venir dans des missions de plus en plus belliqueuses et chaotiques.

Au cours de la guerre du Kosovo, une grande majorité de Canadiens (66 p. 100) se disaient en faveur de l’intervention de l’OTAN avant et après le déclenchement des bombardements. Plus encore, la plupart des Canadiens (58 p. 100) se montraient mé‚me favo- rables au déploiement de forces ter- restres en appui aux forces aériennes. Cet appui populaire s’explique non seulement par le type de justifications fourni par le gouvernement canadien, ce dernier faisant valoir le caractère « humanitaire » de la mission, mais également par la doctrine du « zéro mort », c’est-à-dire par l’absence de vic- times parmi les militaires canadiens.

Dans le cas de l’Afghanistan, la chute importante de l’appui populaire est survenue au moment où les Forces canadiennes subissaient de plus en plus de pertes humaines, c’est-à-dire à partir du printemps 2006. En effet, en octo- bre 2001, près de 84 p. 100 des Canadiens appuyaient l’intervention du Canada aux côtés des États-Unis en Afghanistan (Léger Marketing). Le taux d’approbation se rétrécit progressive- ment, passant à 75 p. 100 en 2002, puis à 61 p. 100 en 2004 (Environics). C’est toutefois au cours du printemps 2006 qu’il chuta drastiquement, divisant la population canadienne ; depuis, envi- ron 50 p. 100 des Canadiens appuient ou désapprouvent la mission des Forces canadiennes en Afghanistan.

Il est particulièrement intéressant de souligner que l’appui des Québécois à l’intervention en Afghanistan au cours de l’année 2006 n’a jamais dépassé 43 p. 100. Le graphique sui- vant montre l’évolution de l’écart entre les Canadiens hors Québec et les Québécois sur la question. À l’heure actuelle, 30 p. 100 seulement des Québécois appuient la participation canadienne à la mission.

Outre la mort de soldats canadiens, les analyses d’opinion publique souli- gnent également qu’une certaine con- fusion quant à la nature de la mission explique la baisse d’appuis. Ainsi, un quart des Canadiens croient que les Forces canadiennes effectuent une mis- sion de maintien de la paix en Afghanistan, alors qu’environ 20 p. 100 d’entre eux estiment qu’il s’agit d’une opération d’appui à la politique étrangère américaine, soit le mé‚me nombre qui affirment qu’il s’agit plutôt d’une mission d’assistance humanitaire (Environics, novembre 2006).

Les justifications politiques de la mission ne semblent donc pas fonctionner. Les arguments formulés en termes de guerre contre le terrorisme ne suffisant pas (i.e., si l’on ne vainc pas le terrorisme en Afghanistan, le Canada sera davantage menacé sur son propre territoire), les dirigeants politiques cana- diens ont eu recours à des symboles associés aux caus- es humanitaires (dont celui, omniprésent dans les médias, de la construction d’écoles pour fillettes). La confusion et la divi- sion actuelles qui règnent parmi la population canadienne soulignent l’échec de ces deux stratégies.

Ce qui demeure clair, en revanche, est que l’actuelle crise de légitimation de l’usage de la force au Canada témoigne de clivages internes, dont la « différence québécoise » fait foi. La désapprobation d’une majorité de Québécois et d’une part significative de Canadiens vis-à-vis de l’in- tervention canadienne en Afghanistan est d’ailleurs systématiquement entretenue par les différents partis d’opposition à la Chambre des communes.

Le chef du NPD, Jack Layton, s’est récemment fait l’apôtre du rapa- triement des troupes canadiennes (après avoir préconisé un changement de mission vers une intervention de type « maintien de la paix »). Parmi les principaux candidats à la succession de Paul Martin au Parti libéral, seul Michael Ignatieff appuie ouvertement la mission canadienne, alors que Bob Rae, Gerard Kennedy et Stéphane Dion souhaitent le retour à la maison des mi- litaires. Cet enjeu précis fut d’ailleurs omniprésent dans les débats entourant la campagne à la direction du parti. Plusieurs libéraux affirment que Michael Ignatieff aurait de la difficulté à se distinguer de Stephen Harper lors des prochaines élections fédérales. Cette si- tuation est d’autant plus cruciale que les circonscriptions québécoises sont parti- culièrement importantes pour tout parti fédéral qui souhaite former un gouvernement majoritaire à Ottawa.

Gilles Duceppe, quant à lui, est plutôt réservé sur la question. Instigateur du débat à la Chambre des communes en avril 2006 sur la nature et la pertinence de l’intervention, il souhaite que le Parlement canadien débatte davantage du rôle des Forces canadiennes sur la scène internationale. La décision du gou- vernement Harper de voter (dans un cli- mat d’urgence injustifié) la prolongation de la mission canadienne a d’ailleurs con- tribué à légitimer la position du chef blo- quiste. Cette mé‚me décision du gouvernement conservateur témoigne en outre de la crise de légitimité dont font actuellement les frais les Forces cana- diennes. Le faible taux d’appui populaire à la mission a poussé le gouvernement à chercher l’approbation de l’appareil légis- latif afin de légitimer sa décision. Cette tactique fut également employée par Jean Chrétien lorsqu’il imposa, en avril 1998, un débat spécial aux Communes au moment où la situation se détériorait en ex-Yougoslavie. Il s’agissait alors d’une première depuis Mackenzie King.

La « nouvelle » politique étrangère canadienne ne mérite donc peut-é‚tre pas ce qualificatif, du moins si, par « nou- veau », l’on entend quelque chose de pro- pre au gouvernement Harper, voire à celui de Paul Martin. Elle s’inscrit plutôt dans l’évolution de la situation géo- stratégique mondiale depuis la fin de la guerre froide, alors que le Canada inter- vient de plus en plus dans le cadre de l’OTAN et cherche à maximiser son influ- ence auprès de ses alliés traditionnels. Mé‚me les répercussions politiques internes de cette évolution sur le rôle des Forces canadiennes ne sont pas nouvelles.

En revanche, reconnaître ceci ne doit pas nous conduire à négliger l’am- pleur de l’actuelle crise de légitimité. Utilisée à des fins partisanes, l’ambivalence des Canadiens pourrait se révéler un enjeu important lors des prochaines élections fédérales. De manière plus fon- damentale, l’absence d’un rôle pour les Forces canadiennes faisant consensus parmi la population canadienne risque d’assombrir leurs succès et de limiter la portée de ce que peut accomplir le Canada sur la scène internationale. En concentrant ses ressources dans une mission impopulaire, le gouvernement canadien a par le fait mé‚me mis dans un mé‚me panier toute la légitimité et l’effi- cacité de sa politique étrangère.