« Mais alors, improbable, est-ce aÌ€ dire que vous allez devoir tout prouver? Et plausible, que vous méritez d’é‚tre applaudi? »

Jean Rouaud

Au cours de la dernié€re décennie, de nombreux scan- dales ont secoué la confiance dans les mécanismes usuels d’allocation de ressources (marché, état, etc.) dans les Amériques. Au Canada, l’affaire des commandites, les propos excessifs de la vérificatrice générale et de l’ancien premier ministre Paul Martin en y faisant écho, et, plus récemment, les « révélations » du cirque Gomery, ont déclenché l’ire d’une population qui en est venue aÌ€ perdre confiance tant dans la fonction publique que dans les titu- laires de charge publique. Cette population désabusée a donc réclamé aÌ€ cor et aÌ€ cri une croisade contre la mal- administration et pressé le gouvernement de mettre en place les mécanismes d’incitation requis pour que tout ce beau monde se conduise mieux.

Cette croisade obligée, le gouvernement Harper l’a enfourchée par conviction mais aussi par opportunisme, mais il l’a fait d’une manié€re outrée : pour rassurer les citoyens, on a misé sur un corpus de ré€gles formelles sou- vent excessives, et sur un nouveau clergé (aÌ€ qui on pré‚te naïvement sagesse, clairvoyance et hauteur de vue « solomoniques ») pour les interpréter.

Dans certains cas, le nouveau clergé non seulement interprétera les nouvelles régulations ex post, mais deviendra une sorte de « directeur de conscience » ex ante : par exem- ple, tout titulaire de charge publique doit « consulter » l’ad- judicateur au moment d’accepter une invitation dont les avantages peuvent é‚tre « évalués » aÌ€ plus de deux cent dol- lars, et, en cas de doute quelconque, quelle que soit la valeur marchande de l’invitation !

On a donc créé rien de moins qu’un nouveau collé€ge de cardinaux (d’autres diraient « commissaires ») dans le « nou- veau plan d’action pour l’imputabilité fédérale » proposé par le gouvernement du Canada en avril 2006. Car les nou- velles « régulations » demandent aÌ€ é‚tre interprétées, récla- ment une « adjudication » ! On a donc mis en place un ensemble de mécanismes personnalisés chargés de décider quand il y a de l’indécidable, de cal- culer l’incalculable, de sonder l’in- sondable

Avec un brin de licence poétique, on pourrait dire que le Canada s’est enfoncé d’un autre cran dans une « culture de l’adjudication » ”” une idolaÌ‚trie des processus de détermina- tion artificielle de ce qu’est la paille et le grain, le coupable et l’innocent, l’ac- ceptable et l’inacceptable, de haut en bas, par des instances élevées arbi- trairement et abusivement aÌ€ un roÌ‚le régalien.

Le plan d’action s’est déployé sur cinq fronts : politique (réformer le financement des partis poli- tiques), parlementaire (étoffer le roÌ‚le du Parlement), fonction publique (renforcer la qualité de la fonction publique), marchés publics (assainir l’ad- judication des contrats), et transparence (rendre le gou- vernement plus ouvert).

Au cœur de ces réformes, quelques « interdits » mais surtout nombre de « commissaires » dont les postes sont renforcés ou créés : interdites certaines formes de finance-ent des partis politiques, nouveau commissaire au lobbying, renforce- ment du roÌ‚le de commissaire aux con- flits d’intéré‚t et aÌ€ l’éthique ainsi que du roÌ‚le du commissaire aÌ€ l’accé€s aÌ€ l’in- formation et du vérificateur général, nouvelle commission des nomina- tions publiques, nouveau vérificateur de l’approvisionnement, nouveau commissaire aÌ€ l’intégrité du secteur public, nouveau directeur des pour- suites pénales.

Le gouvernement Harper a dit haut et fort (et aÌ€ plusieurs reprises) qu’il est conscient de la nécessité d’un équilibre entre la souplesse essentielle, pour que le secteur public soit aussi productif et innovateur que possible, et la surveillance nécessaire pour éliminer la corruption et pro- mouvoir la transparence. Mais cette nouvelle feuille de route est forte- ment orientée vers un accroissement de la surveillance. Elle est construite sur le constat inavoué que la con- fiance a été perdue et que le controÌ‚le est de rigueur.

Vouloir responsabiliser les acteurs ”” rien de plus légitime. Mais la perspective « adjudicatoire » (si l’on me permet ce barbarisme) devient contre-productive quand son zé€le dans la production de la responsabi- lité fait qu’elle veut attribuer des fautes mé‚me quand il n’y a pas néces- sairement de « fautif ». Poussée aÌ€ l’ex- tré‚me (en faisant de la transparence et des ré€gles presque des « absolus », et en mettant en place des ayatollahs pour en faire l’interprétation), cette approche a des effets pervers.

D’une part, elle suggé€re que l’opti- mum de transparence est le maximum de transparence, et qu’une trans- parence parfaite va permettre de débusquer partout des « respon- sables ». Mais la machine aÌ€ imputer est souvent dangereusement erratique : de nombreux actes délété€res ne sont pas raisonnablement imputables aÌ€ des per- sonnes précises, et vouloir les imputer aÌ€ tout prix ne peut mener qu’aÌ€ un jeu de victime émissaire ouÌ€ la transparence fait reculer la confiance encore davan- tage. Comme le disait Onora O’Neill (dans ses Reith Lectures de 2002) « transparency and openness may not be the unconditional goods that they are fashionably supposed to be ».

D’autre part, le recours aÌ€ un appareil de ré€gles plus musclé est fondé sur une foi dans la coercition que ne partagent pas la plupart des experts pour qui il est clair qu’il y a déjaÌ€ trop de ré€gles, dont plusieurs encrassent la bonne administration et la bonne gouverne dans un monde qui réclame productivité et innovation accrues. Multiplier les ré€gles et les instances chargées de les interpréter d’une manié€re quasi judiciaire (de manié€re aÌ€ débusquer les coupables et aÌ€ les punir) dans un monde ouÌ€ souvent « personne n’est pleinement respon- sable », fait qu’on tombe vite dans ce que Jean Lacouture nomme l’univers des journalistes ”” celui de la « dic- tature de la transparence » et des « magistrats de l’immédiat », dans une certaine forme de « terreur ».

Le gouvernement Harper n’est pas sans comprendre les dangers de cette stratégie de transparence maximale et d’im- putabilité dure et formalisée qui lui a été fortement « sug- gérée » par Gomery, ses œuvres et ses pompes. Pour éviter de sombrer dans un formalisme trop débilitant, la nouvelle feuille de route a donc tenté d’assurer un certain degré de souplesse en mettant en place des commissaires pour « interpréter » cette régulation formelle. Mais ce qui avait pour but de rassurer ceux qu’un formalisme extré‚me pouvait gé‚ner a de quoi inquiéter encore davantage. Ces processus d’adjudication peuvent devenir oppressants, et, en toute probabilité, le deviendront.

Cette confiance dans le processus d’adjudication vient de l’ascendant qu’ont pris les juges sur nos sociétés. On est passé, au cours des dernié€res décennies, de la ré€gle de droit, aÌ€ l’idolaÌ‚trie des droits, et puis aÌ€ une déférence vis-aÌ€-vis du clergé qui les interpré€te. La rectitude politique exige qu’on considé€re ce clergé comme infaillible et mé‚me que toute critique de la transcendance de ces clercs soit dénoncée comme sacrilé€ge. On a statué que le peuple désire avant tout la certitude et la clarté mé‚me en plein brouillard, et que cela ne peut venir que des édits de tels commissaires. Mieux vaut, semble-t-il, pour certains, une mauvaise ré€gle claire qu’une bonne ré€gle floue. Et dans cette recherche de « certitudes », il serait trop naïf de vouloir compter sur le pro- fessionnalisme et la confiance, quand on peut s’en remettre aÌ€ des ré€gles d’or et aÌ€ une élite de superbureaucrates, censé- ment éclairés, pour les interpréter.

Formalisme et adjudication administrative ne sont pas des réalités nouvelles, mais on vient de les exhausser. Or c’est bien davantage sus- ceptible de décourager la responsabili- sation que de la promouvoir. En effet, si l’on présume que transparence, ré€gles et commissaires sont la seule manié€re de maintenir le cap, il devrait é‚tre clair que le professionnalisme va disparaiÌ‚tre, et que l’esquive et la fuite des responsabilités deviendront vite la norme. VoilaÌ€ qui, aÌ€ la longue, ne saurait é‚tre que contre-productif et que réduire la responsabilisation, et donc la souplesse, l’efficacité et l’inno- vation. La nouvelle feuille de route rassure donc la galerie temporaire- ment, mais aÌ€ des couÌ‚ts d’efficacité fort importants.

Saura-t-on jamais combien a couÌ‚té le grand cirque Gomery, en ter- mes d’efficacité et d’innovation, dans les opérations de la fonction publique fédérale au cours des dernié€res années? Apré€s avoir vu le gouverne- ment précédent sous-estimer les couÌ‚ts en perte d’efficacité de Gomery, le gouvernement Harper, raisonnable- ment soucieux de rassurer des citoyens qui ont perdu confiance dans leurs institutions, semble en danger d’en généraliser les procédés. Cette philosophie d’adjudication généralisée est susceptible non seule- ment de se traduire dans un appareil d’état bien plus couÌ‚teux et inefficace, mais encore de mettre en place des régimes de controÌ‚le tellement dys- fonctionnels qu’on va é‚tre amené insensiblement aÌ€ tomber vastement dans la para-légalité.

En effet, aÌ€ proportion que des ré€glements excessifs vont brimer l’ac- tion efficace et engendrer des frustra- tions légitimes, des pratiques souterraines vont surgir aÌ€ la marge de la légalité qui vont faire que la trans- parence, la fiabilité et l’intégrité ”” qui étaient les objectifs originels ”” vont é‚tre érodées de facto. Cela a déjaÌ€ commencé dans le monde de l’accé€s aÌ€ l’information : une transparence excessive a entraiÌ‚né l’apparition de pratiques qui bannissent tout docu- ment faisant écho aÌ€ certaines réu- nions. On peut donc penser que l’établissement de processus rigides, inspirés par les bons sentiments, la croix et la bannié€re, arbitrés par des superbureaucrates (qui idéalisent cette culture de l’adjudication et donc sont portés aÌ€ la radicaliser) pourrait mé‚me nous laisser plus mal en point qu’avant sur tous ces fronts.

Le recours « naturel » aux commis- saires est un produit de la culture organisationnelle du secteur public au Canada. La « culture organisation- nelle » est l’ensemble des croyances, traits, valeurs, traditions, coutumes et comportements que les membres d’une organisation utilisent pour s’ajuster de manié€re créatrice aux défis de leur environnement. Celle de l’ap- pareil gouvernemental fédéral au Canada s’est développée dans des temps de grands défis commandant des travaux d’Hercule (Grande Guerre, grande dépression). On s’est habitué aÌ€ « prendre les grands moyens » et aÌ€ pré- sumer que seul le niveau fédéral avait la sagesse et les capacités pour utiliser ces « grands moyens ».

On a donc développé une culture du grand G (gouvernement), hiérar- chique, fondée sur des ré€gles autoritaires et une compartimentation étanche des dossiers, forte de sa capa- cité aÌ€ imposer de haut en bas tant les façons de faire que les prestations homogé€nes au nom d’un égalitarisme qui réclamait (nous disait-on) un traitement uniforme de tous et toutes quelles que soient les circonstances et les préférences de chacun.

Cette culture s’arrime mal aux défis posés par un monde beaucoup plus éclaté ouÌ€ les frontié€res se sont effacées, la diversité et le pluralisme des perspectives ont cruÌ‚ dramatique- ment et ouÌ€ la collaboration, la flexibi- lité et les initiatives créatrices et plurielles sont nécessaires pour bien servir une population bariolée opérant dans un univers en turbulence. Il nous faut maintenant une culture organisa- tionnelle de petit g (gouvernance) : horizontale, collaborative, partena- riale, émergeant de bas en haut.

Mais la culture grand G reste vivace au Canada. La réaction « naturelle » du juge Gomery face aÌ€ l’aberration (son mot) de l’affaire des commandites a été de proposer des mécanismes de controÌ‚le beaucoup plus sévé€res. Ces propositions, fondées sur la présomption que les acteurs du secteur public ne sont pas suffisam- ment « responsables » et donc ont besoin de redditions de compte plus musclées, ont été adoptées presque « naturellement » par le gouvernement du Canada, et aucun parti d’opposi- tion n’a osé sérieusement les contester. On a donc célébré aÌ€ l’unisson l’é- vangile du grand G et accepté que, comme il ne peut y avoir d’évangile sans un clergé pour guider les ouailles, les confesser et leur décerner des « pénitences » en cas de péché, un processus adjudicatoire renforcé était aussi nécessaire.

L’une des conséquences importantes de la prévalence de la culture du grand G est de tout vouloir mettre dans le corset orthopédique du droit.

Dans une société de plus en plus différenciée, l’idée d’une régulation sociale centrale fondée sur le droit paraiÌ‚t de moins en moins pensable. Plus question pour l’État et son droit formel de vouloir guider la société dans son ensemble graÌ‚ce aÌ€ un com- pendium de ré€gles uniformes et indis- cutables. C’est pourtant une ambition qui reste encore vivace. Ce qui fait que, apré€s quelques décen- nies d’utopisme délirant ouÌ€ l’État a cru pouvoir prendre l’ascendant sur toutes les dimensions de la société, il y a eu réveil un peu brutal. L’état propulsif a fait long feu : il y a eu accumulation d’échecs et montée d’un État-straté€ge qui prétend tout au plus se faire catalyseur, animateur, agent de collibration (i.e., un inter- venant qui peut tout au plus mettre le pouce sur la balance pour com- penser ou restabiliser).

La véritable mesure de la bonne performance du nouvel État-straté€ge est sa capacité aÌ€ travailler de bas en haut, aÌ€ lire l’environnement, et aÌ€ se transformer rapidement (c’est-aÌ€-dire aÌ€ apprendre) afin de pouvoir répondre de façon créatrice aux défis que posent les nouveaux contextes. Or les vieilles organisations hiérarchiques sont plutoÌ‚t inefficaces dans ce genre d’adaptation car elles étouffent l’in- novation, éteignent les aspirations et ralentissent la croissance de la pro- ductivité. Une sorte d’artériosclérose les empé‚che de prendre les mesures nécessaires pour résoudre leurs pro- blé€mes. Face aÌ€ ces failles, les vieilles organisations hiérarchiques peuvent répondre que selon leur esprit par la multiplication des controÌ‚les, alors que ce qu’elles devraient faire, c’est plutoÌ‚t adopter des stratégies para- doxales et apparemment contradic- toires : d’un coÌ‚té, s’organiser et se structurer, et de l’autre, se désorga- niser et se déconcentrer ; devenir plus petites (aÌ€ mesure que les organisa- tions s’éclatent) et plus grandes (aÌ€ mesure que leurs réseaux grandis- sent) ; avoir plus d’autonomie et plus de latitude, mais également plus de partenaires.

Cette prolifération de nouveaux types d’organisations, de nouvelles concertations, de nouvelles compé- tences de gestion correspond aÌ€ l’émergence du nouveau modé€le évolutif des organisations : un mo- dé€le construit sur la coordination par l’adhésion volontaire aÌ€ des normes qui, parce qu’elles ne sont pas pleinement codifiées, peuvent mieux servir comme systé€me d’ori- entation et de guidage aÌ€ cause juste- ment de leur nature informelle, de la possibilité qu’elles ont de prendre en compte les particularités de chaque contexte concret, et de faire bon usage de la « jurisprudence » qui leur permet d’évoluer au fil des circon- stances.

C’est donc avec malaise qu’il faut considérer cette dérive accélérée vers l’adjudication de la nouvelle feuille de route du gouvernement Harper, et avec cynisme qu’il faut espérer la multiplication de dérapages qui vont amener le gouvernement Harper aÌ€ sortir de cette ornié€re.

Ce sera cependant difficile avant la fin de l’illusion jacobine ”” l’illu- sion que tous les humains sont les mé‚mes, et doivent se soumettre aux diktats de l’identique. C’est un monde « rassurant » qui nie les cir- constances, la diversité, et qui pré- tend gommer les différences et tout uniformiser. VoilaÌ€ pourquoi on impose des ré€gles quand un principe suffirait, un commissaire quand un accord ferait l’affaire, un encadrement quand le professionnalisme ferait mieux, le carcan de 2006 quand la pratique de 2005 était satisfaisante.

Pour combattre cette culture de l’adjudication, et enclencher le passage aÌ€ une responsabilisation intelligente, aÌ€ des imputabilités douces et multiples construites sur le flou de ce qu’on pourrait nommer « le fardeau de la charge », aÌ€ un design organisationnel qui construise sur la confiance et le professionnalisme, il faudra rien de moins qu’une révolution dans les esprits qui passe par la décentralisation et l’obligation de gouverner autrement aÌ€ cause de la turbulence de l’environ- nement et la grande diversité des cir- constances et des valeurs de chacun.

Le grand atout est la philosophie de gouvernance du nouveau gou- vernement conservateur (qui favorise la subsidiarité, la décentralisation et l’empouvoirement du citoyen) qui, il faut l’espérer, viendra vite affadir ces manœuvres de controÌ‚le en réduisant la valence de l’État central et en mul- tipliant les expériences de collabora- tion (privée, publique, sans but lucratif mais aussi au niveau intergou- vernemental) de telle manié€re que ce soit bien davantage par le recours aÌ€ la concurrence et aÌ€ la négociation que par le recours aux ré€glements et aux commissaires que les arbitrages néces- saires seront faits.

L’un des leviers qui pourraient avoir un fort effet déclencheur est un examen permanent des programmes gouvernementaux au Canada qui com- mande non seulement une correction du déséquilibre fiscal (qu’on discute souvent comme si la donne du coÌ‚té des responsabilités des trois ordres de gouvernement était fixée aÌ€ perpétuité) mais encore un réaménagement des responsabilités entre les trois ordres de gouvernement (aÌ€ tout le moins une fois tous les dix ans) pour redéfinir la division du travail, les roÌ‚les de chacun pour que le citoyen (dans toute la com- plexité et la diversité de ce que ce terme recouvre) soit le mieux servi compte tenu de sa capacité et de sa volonté de payer ses impoÌ‚ts, mais aussi des changements dans le contexte, et de l’évolution dans les technologies de gouvernance disponibles.

Ce genre de réexamen tous les dix ans de la loi des banques, de la loi des compagnies, de la loi sur la con- currence et de bien d’autres ensem- bles de ré€gles a bien servi le Canada en réajustant les ré€gles du jeu pour tenir compte de l’évolution du con- texte et des préférences des citoyens. Il n’y a aucune raison de croire qu’il n’en serait pas de mé‚me si l’on procé- dait aÌ€ un grand ménage dans l’ordre institutionnel tous les dix ans en plus des ajustements ponctuels faits en cours de route.

Quand cette « révolu- tion permanente » aura été mise en train, on pourra dire que, comme Hercule, (qui, apré€s avoir nettoyé les écuries d’Augias ”” d’une manié€re qu’Eurysthée jugea inacceptable parce qu’il avait été « payé » ”” s’atta- qua au gros problé€me ”” celui de maiÌ‚triser Cerbé€re, le chien aÌ€ trois gueules qui gardait la porte des Enfers), le gouvernement Harper s’est attaqué d’abord, aÌ€ cause de la psychose ambiante en 2006, aÌ€ des travaux d’assainissement qui, sans é‚tre inutiles, n’étaient peut-é‚tre pas les plus importants (et pour lesquels il faut ajouter qu’il a été récompensé par les citoyens en monnaie de singe) avant de s’attaquer au problé€me névralgique du fédéralisme canadien ”” la taÌ‚che essentielle de maiÌ‚triser/apprivoiser Cerbé€re.

Dans ce monde en évolution, l’écologie de gouvernance, la concur- rence et la négociation vont remplacer l’idole « adjudication ». Et le grand levier susceptible de déclencher le pas- sage de grand G aÌ€ petit g sera la propen- sion aÌ€ décentraliser qui, sans é‚tre une panacée, est porteuse d’un grand coeffi- cient de subversion et de déstabilisa- tion ”” peut-é‚tre pas assez grand pour enclencher la révolution dans les esprits, mais suffisamment grand pour permettre qu’elle s’accomplisse. 

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