{"id":267730,"date":"2019-12-03T11:31:23","date_gmt":"2019-12-03T16:31:23","guid":{"rendered":"https:\/\/policyoptions.irpp.org\/issues\/la-crise-catalane-judiciarisation-et-inflexibilite\/"},"modified":"2025-10-07T22:45:15","modified_gmt":"2025-10-08T02:45:15","slug":"la-crise-catalane-judiciarisation-et-inflexibilite","status":"publish","type":"issues","link":"https:\/\/policyoptions.irpp.org\/fr\/2019\/12\/la-crise-catalane-judiciarisation-et-inflexibilite\/","title":{"rendered":"La crise catalane\u00a0: judiciarisation et inflexibilit\u00e9"},"content":{"rendered":"

Deux ans apr\u00e8s le r\u00e9f\u00e9rendum d\u2019autod\u00e9termination de la Catalogne, le 1<\/span>er<\/sup><\/span> octobre 2017, la crise catalane continue de susciter une attention politique et m\u00e9diatique consid\u00e9rable au Canada, et en particulier au Qu\u00e9bec. Certes, le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral, tout comme les gouvernements europ\u00e9ens ou l\u2019Union europ\u00e9enne, ont g\u00e9n\u00e9ralement refus\u00e9 de prendre position sur le conflit, soulignant a minima<\/i> leur volont\u00e9 de non-ing\u00e9rence dans les affaires internes de l\u2019\u00c9tat espagnol, voire, dans certains cas, apportant un soutien marqu\u00e9 au gouvernement central de Madrid<\/span><\/a>. <\/span><\/p>\n

Au Qu\u00e9bec, l\u2019Assembl\u00e9e nationale avait adopt\u00e9 d\u00e8s le 4 octobre 2017 une motion unanime<\/span><\/a> d\u00e9plorant \u00ab\u00a0l\u2019attitude autoritariste du gouvernement espagnol\u00a0\u00bb, dans la foul\u00e9e des gestes de violence, des interventions polici\u00e8res et des arrestations ayant eu lieu lors du r\u00e9f\u00e9rendum. Le 29 octobre dernier, dans une autre motion unanime<\/span><\/a>, l\u2019Assembl\u00e9e s\u2019est inqui\u00e9t\u00e9e des peines d\u2019emprisonnement inflig\u00e9es \u00e0 plusieurs chefs de parti et \u00e9lus catalans ind\u00e9pendantistes (condamnations pour s\u00e9dition et malversation de fonds publics, avec des peines allant de 9 \u00e0 13 ans d\u2019emprisonnement). En parall\u00e8le, Carles Puigdemont, pr\u00e9sident ind\u00e9pendantiste du gouvernement de la Catalogne au moment du r\u00e9f\u00e9rendum et vivant d\u00e9sormais en exil en Belgique, a d\u00e9pos\u00e9 une requ\u00eate \u00e0 la Cour f\u00e9d\u00e9rale<\/span><\/a> contestant le refus du minist\u00e8re de l\u2019Immigration de lui d\u00e9livrer l\u2019Autorisation de voyage \u00e9lectronique pour entrer au pays. Il avait \u00e9t\u00e9 invit\u00e9 par la Soci\u00e9t\u00e9 Saint-Jean-Baptiste de Montr\u00e9al \u00e0 donner une s\u00e9rie de conf\u00e9rences sur le r\u00e9f\u00e9rendum de 2017.<\/span><\/p>\n

Au-del\u00e0 des clivages politiques, le sentiment qui pr\u00e9domine dans la classe politique et l\u2019opinion publique qu\u00e9b\u00e9coise est l\u2019incompr\u00e9hension devant une r\u00e9action extr\u00eamement rigide, sans compromis, du gouvernement central de Madrid \u00e0 l\u2019\u00e9gard d\u2019un processus d\u2019autod\u00e9termination men\u00e9 par des partis et un parlement r\u00e9gional qui ont \u00e9t\u00e9 d\u00e9mocratiquement \u00e9lus \u00e0 cet effet en 2017. Comment les autorit\u00e9s politiques et judiciaires espagnoles en sont-elles venues \u00e0 adopter une attitude aussi inflexible ? Pourquoi une telle posture ne peut-elle s\u2019appliquer au Qu\u00e9bec ?<\/span><\/p>\n

Le cas espagnol se caract\u00e9rise par la convergence de trois facteurs\u00a0: un syst\u00e8me politique ambigu (unitaire, mais tr\u00e8s d\u00e9centralis\u00e9), une tradition juridique civiliste rigide et le choix d\u2019apporter une r\u00e9ponse judiciaire \u00e0 un enjeu politique. Ce faisant, la gestion de la crise catalane repr\u00e9sente un exemple caract\u00e9ristique de ce que le juriste Ran Hirschl a d\u00e9nomm\u00e9 la \u00ab\u00a0judiciarisation du politique\u00a0\u00bb<\/span><\/a>, \u00e0 savoir la tendance qu\u2019ont de nombreuses d\u00e9mocraties lib\u00e9rales \u00e0 d\u00e9l\u00e9guer aux juges des d\u00e9cisions portant sur des enjeux profond\u00e9ment politiques, litigieux et controvers\u00e9s.<\/span><\/p>\n

Un \u00c9tat unitaire tr\u00e8s d\u00e9centralis\u00e9<\/b><\/span><\/p>\n

La Constitution espagnole de 1978 est le fruit d\u2019un compromis originel entre pouvoir central et r\u00e9gions, qui \u00e0 la fois conf\u00e8re un caract\u00e8re unitaire \u00e0 l\u2019\u00c9tat espagnol et affirme le droit \u00e0 l\u2019autonomie r\u00e9gionale, en reconnaissant les particularismes historiques et culturels des r\u00e9gions. Au c\u0153ur de ce compromis se trouve l\u2019ambigu article 2 de la Constitution<\/span><\/a>, qui stipule que \u00ab\u00a0[l]a Constitution a pour fondement l\u2019unit\u00e9 indissoluble de la nation espagnole, patrie commune et indivisible de tous les Espagnols. Elle reconna\u00eet et garantit le droit \u00e0 l\u2019autonomie des nationalit\u00e9s et des r\u00e9gions qui la composent et la solidarit\u00e9 entre elles.\u00a0\u00bb La Constitution ne reconna\u00eet qu\u2019une nation\u00a0: la nation espagnole.<\/span><\/p>\n

Dans la pratique, l\u2019Espagne est un \u00c9tat tr\u00e8s d\u00e9centralis\u00e9, o\u00f9 les Communaut\u00e9s autonomes (r\u00e9gions) disposent de davantage de comp\u00e9tences que dans de nombreux syst\u00e8mes f\u00e9d\u00e9raux \u00e0 travers le monde. Cette d\u00e9centralisation est le r\u00e9sultat des diff\u00e9rents Statuts d\u2019autonomie n\u00e9goci\u00e9s entre l\u2019\u00c9tat central et ses Communaut\u00e9s autonomes d\u00e8s 1979, notamment avec le Pays basque et la Catalogne, selon les r\u00e8gles d\u00e9finies par la Constitution (Titre VIII). Si de nombreux Catalans avaient vu dans cette transition d\u00e9mocratique de la fin des ann\u00e9es 1970 un premier pas vers une authentique f\u00e9d\u00e9ralisation, il n\u2019en a rien \u00e9t\u00e9 jusqu\u2019\u00e0 maintenant, en d\u00e9pit des r\u00e9formes progressives des <\/span>S<\/span>tatuts d\u2019autonomie initi\u00e9es par les Communaut\u00e9s.<\/span><\/p>\n

Bien que \u00ab\u00a0quasi f\u00e9d\u00e9ral\u00a0\u00bb dans les faits, d\u2019un strict point de vue constitutionnel<\/span><\/a>, l\u2019Espagne reste aujourd\u2019hui \u2015 \u00e0 la diff\u00e9rence du Canada \u2015 un \u00c9tat unitaire, o\u00f9 la d\u00e9centralisation est fond\u00e9e sur des statuts et des lois organiques de l\u2019\u00c9tat central. Le syst\u00e8me politique espagnol ne dispose pas, par exemple, de m\u00e9canismes d\u2019amendements constitutionnels qui r\u00e9sulteraient d\u2019un commun accord entre les Communaut\u00e9s et le pouvoir central. D\u2019ailleurs, c\u2019est ce caract\u00e8re unitaire qui justifie par exemple l\u2019existence de l\u2019article 155 dans la Constitution, qui pr\u00e9voit que l\u2019\u00c9tat peut suspendre l\u2019autonomie d\u2019une Communaut\u00e9 en cas d\u2019atteinte \u00e0 l\u2019int\u00e9r\u00eat g\u00e9n\u00e9ral. L\u2019ancien premier ministre Mariano Rajoy eut recours \u00e0 cet article le 21 octobre 2017 afin de dissoudre le Parlement et le gouvernement de la Catalogne, \u00e0 la suite de la d\u00e9claration unilat\u00e9rale d\u2019ind\u00e9pendance de ce dernier.<\/span><\/p>\n

Un droit de tradition civiliste rigide<\/b><\/span><\/p>\n

\u00c0 l\u2019image de la plupart des \u00c9tats continentaux en Europe, le droit espagnol est de tradition civiliste (dite \u00e9galement romano-germanique), qui repose sur la codification \u00e9crite des r\u00e8gles juridiques et leur application par les juges. La Constitution est naturellement la plus importante de ces r\u00e8gles \u00e9crites dans la hi\u00e9rarchie des normes. Plus que la nature f\u00e9d\u00e9rale ou unitaire du syst\u00e8me politique, c\u2019est cet \u00e9l\u00e9ment de tradition juridique qui constitue une diff\u00e9rence fondamentale entre le cas espagnol et le cas canadien. Le Canada rel\u00e8ve d\u2019une tradition de common law<\/i>, moins normative, o\u00f9 les d\u00e9cisions judiciaires ont force ex\u00e9cutoire, faisant de la jurisprudence une source fondamentale du droit.<\/span><\/p>\n

Pour comprendre l\u2019impact de cette distinction sur le processus d\u2019autod\u00e9termination, il peut \u00eatre utile de revenir bri\u00e8vement sur le c\u00e9l\u00e8bre Renvoi relatif \u00e0 la s\u00e9cession du Qu\u00e9bec<\/span><\/a>, jugement rendu par la Cour supr\u00eame du Canada en 1998, qui dit\u00a0: <\/span><\/p>\n

La Constitution n’est pas uniquement un texte \u00e9crit.\u00a0Elle englobe tout le syst\u00e8me des r\u00e8gles et principes qui r\u00e9gissent l’exercice du pouvoir constitutionnel.\u00a0<\/i><\/span>[\u2026]<\/i><\/span> Il faut faire un examen plus approfondi des principes sous-jacents qui animent l’ensemble de notre Constitution, dont le f\u00e9d\u00e9ralisme, la d\u00e9mocratie, le constitutionnalisme et la primaut\u00e9 du droit, ainsi que le respect des minorit\u00e9s.<\/i><\/span> <\/i><\/p>\n

Selon la Cour, en raison de cette combinaison de principes sous-jacents, s\u2019appuyer uniquement sur le principe d\u00e9mocratique pour l\u00e9gitimer un processus d\u2019autod\u00e9termination par consultation populaire n\u2019est pas suffisant pour se voir reconna\u00eetre le droit \u00e0 faire unilat\u00e9ralement s\u00e9cession, car cela serait omettre les autres principes. \u00c0 l\u2019inverse, le texte pr\u00e9cise qu\u2019un vote populaire \u00ab\u00a0qui aboutirait \u00e0 une majorit\u00e9 claire au Qu\u00e9bec en faveur de la s\u00e9cession, en r\u00e9ponse \u00e0 une question claire, conf\u00e9rerait au projet de s\u00e9cession une l\u00e9gitimit\u00e9 d\u00e9mocratique que tous les autres participants \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration auraient l\u2019obligation de reconna\u00eetre\u00a0\u00bb en s\u2019engageant dans un processus de n\u00e9gociation avec la partie s\u00e9cessioniste.<\/span><\/p>\n

Au-del\u00e0 du cas qu\u00e9b\u00e9cois, le contenu de ce Renvoi est int\u00e9ressant, car il offre une illustration parfaite de la flexibilit\u00e9 qu\u2019offre un syst\u00e8me juridique de tradition common law<\/i> (\u00ab\u00a0la Constitution n\u2019est pas uniquement un texte \u00e9crit\u00a0\u00bb), par opposition \u00e0 la tradition civiliste. \u00c0 ce titre, le Canada est bien plus proche du Royaume-Uni, \u00c9tat aux fondements de la tradition de common law<\/i>. Rappelons qu\u2019en 2012, les gouvernements britannique et \u00e9cossais avaient n\u00e9goci\u00e9 un accord<\/span><\/a> permettant \u00e0 l\u2019\u00c9cosse d\u2019organiser un r\u00e9f\u00e9rendum d\u2019autod\u00e9termination, pr\u00e9cis\u00e9ment sur la base du principe d\u00e9mocratique, afin d\u2019outrepasser les contraintes constitutionnelles.<\/span><\/p>\n

Une r\u00e9ponse judiciaire \u00e0 un enjeu politique<\/b><\/span><\/p>\n

\u00c0 la lumi\u00e8re de ce qui pr\u00e9c\u00e8de, on comprend ais\u00e9ment qu\u2019aborder l\u2019enjeu de l\u2019autonomie de la Catalogne par la voie judiciaire ne peut qu\u2019aboutir \u00e0 une situation de blocage. Or il faut bien rappeler que la mont\u00e9e du sentiment ind\u00e9pendantiste catalan et la crise qui s\u2019en est suivie trouvent elles-m\u00eames leur origine dans la contestation par le Parti populaire<\/span><\/a> (PP), de centre droit et traditionnellement en faveur de la centralisation, du nouveau Statut d\u2019autonomie qui avait \u00e9t\u00e9 n\u00e9goci\u00e9 en 2006 entre le gouvernement catalan et celui de Madrid. Le PP \u00e9tait alors dans l\u2019opposition, avant de revenir au pouvoir aux \u00e9lections de 2011.<\/span><\/p>\n

En 2010, le Tribunal constitutionnel espagnol avait ainsi invalid\u00e9 une s\u00e9rie d\u2019articles ayant trait entre autres aux comp\u00e9tences accrues de la Communaut\u00e9 de Catalogne en mati\u00e8re fiscale, d\u2019immigration ou d\u2019usage de la langue dans les services publics. Dans son jugement, le Tribunal en profitait \u00e9galement pour rappeler \u00e0 plusieurs reprises l\u2019indivisibilit\u00e9 de la nation espagnole et la non-reconnaissance de la nation catalane d\u2019un point de vue juridique.<\/span><\/p>\n

Depuis, chaque requ\u00eate adress\u00e9e au Tribunal constitutionnel \u00e0 propos de l\u2019autonomie accrue de la Catalogne \u2015 qu\u2019il s\u2019agisse de nouvelles n\u00e9gociations avec Madrid sur le partage des comp\u00e9tences ou, surtout, de l\u2019organisation de consultations populaires \u2015 a \u00e9t\u00e9 l\u2019occasion pour ce dernier de rappeler l\u2019ill\u00e9galit\u00e9 de la d\u00e9marche s\u00e9cessionniste unilat\u00e9rale<\/span><\/a>. Par exemple, le Tribunal s\u2019est appuy\u00e9 \u00e0 plusieurs reprises sur l\u2019article 149 de la Constitution qui stipule que l\u2019\u00c9tat central a la comp\u00e9tence exclusive en mati\u00e8re de consultations populaires r\u00e9f\u00e9rendaires.<\/span><\/p>\n

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L\u2019Espagne repr\u00e9sente un cas unique dans l\u2019histoire r\u00e9cente des d\u00e9mocraties lib\u00e9rales o\u00f9 l\u2019interdiction du processus d\u2019autod\u00e9termination est all\u00e9e jusqu\u2019\u00e0 faire appel au droit p\u00e9nal, mena\u00e7ant \u00e0 terme l\u2019\u00e9quilibre institutionnel du pays.<\/span><\/p>\n<\/blockquote>\n

Exprimant leurs critiques envers cette inflexibilit\u00e9 judiciaire, plusieurs constitutionnalistes espagnols favorables au droit du peuple catalan de d\u00e9cider argumentent qu\u2019un tel droit \u00e0 l\u2019autod\u00e9termination existe bel et bien, sur la base du principe d\u00e9mocratique, m\u00eame s\u2019il n\u2019est pas reconnu par la Constitution. Par exemple, le Comit\u00e9 consultatif pour la transition nationale (CATN), comit\u00e9 d\u2019experts mis sur pied par le gouvernement ind\u00e9pendantiste d\u2019Artur Mas en 2013, <\/span>s\u2019\u00e9tait dans son premier rapport appuy\u00e9<\/span><\/a><\/span> sur le Renvoi relatif \u00e0 la s\u00e9cession du Qu\u00e9bec pour justifier l\u2019application de ce droit \u00e0 l\u2019autod\u00e9termination en Catalogne. Plus g\u00e9n\u00e9ralement, selon certains experts, la vision \u00e9troite de la supr\u00e9matie constitutionnelle m\u00e8ne \u00e0 un d\u00e9ficit d\u00e9mocratique \u00e9vident<\/span><\/a> du syst\u00e8me espagnol. En effet, l\u2019Espagne repr\u00e9sente un cas unique dans l\u2019histoire r\u00e9cente des d\u00e9mocraties lib\u00e9rales o\u00f9 l\u2019interdiction du processus d\u2019autod\u00e9termination est all\u00e9e jusqu\u2019\u00e0 faire appel au droit p\u00e9nal, mena\u00e7ant \u00e0 terme l\u2019\u00e9quilibre institutionnel du pays.<\/span><\/p>\n

F<\/span>ace au blocage judiciaire observ\u00e9, le dialogue politique peut-il reprendre la main ? Sans pr\u00e9sager de l\u2019avenir, la configuration actuelle \u00e0 la fois \u00e0 Madrid et \u00e0 Barcelone n\u2019incite gu\u00e8re \u00e0 l\u2019optimisme<\/span><\/a>. Apr\u00e8s les \u00e9lections g\u00e9n\u00e9rales anticip\u00e9es du 10 novembre dernier, le Parti socialiste (PSOE) de Pedro S<\/span>\u00e1<\/span>nchez, arriv\u00e9 en t\u00eate, devrait gouverner en coalition minoritaire avec le parti de gauche Unidas Podemos de Pablo Iglesias. Tandis que le PSOE s\u2019est toujours oppos\u00e9 fermement au droit de d\u00e9cider du peuple catalan, Podemos y a longtemps \u00e9t\u00e9 favorable, mais cet \u00e9l\u00e9ment a disparu de son discours durant la derni\u00e8re campagne \u00e9lectorale. L\u2019accord pr\u00e9liminaire de gouvernement entre les deux partis se limite \u00e0 encourager le dialogue politique avec la Catalogne, \u00ab\u00a0dans les limites de la Constitution\u00a0\u00bb.<\/span><\/p>\n

Cependant, la situation de gouvernement minoritaire met le PSOE et Podemos sous la menace \u00e0 la fois du PP, r\u00e9fractaire au dialogue avec la Catalogne, et du parti d\u2019extr\u00eame droite Vox, nouveau venu sur la sc\u00e8ne politique mais d\u00e9j\u00e0 tr\u00e8s influent (15 % des voix aux derni\u00e8res \u00e9lections), dont le positionnement est farouchement anti-ind\u00e9pendantiste. Dans ce contexte, il est peu probable que la coalition au pouvoir se montre ouverte aux compromis, de crainte d\u2019en payer le prix \u00e9lectoralement.<\/span><\/p>\n

Enfin, et en parall\u00e8le, le paysage politique en Catalogne est plus cliv\u00e9 que jamais entre partis proet anti-ind\u00e9pendance d\u2019une part, et, d\u2019autre part, au sein des partis ind\u00e9pendantistes, entre ceux qui pr\u00f4nent le dialogue avec Madrid, \u00e0 l\u2019image de la Gauche r\u00e9publicaine de Catalogne (ERC), arriv\u00e9e en t\u00eate des \u00e9lections g\u00e9n\u00e9rales en Catalogne, et ceux qui d\u00e9fendent une approche de confrontation, notamment Ensemble pour la Catalogne (JxCat), coalition men\u00e9e par Carles Puigdemont et ses soutiens.<\/span><\/p>\n

Alors que les sondages d\u2019opinion montrent qu\u2019une majorit\u00e9 de la population catalane se satisferait d\u2019un nouvel accord de d\u00e9centralisation qui accro\u00eetrait les comp\u00e9tences de la Communaut\u00e9 autonome, le prolongement de la crise ne fait qu\u2019alimenter les doutes de cette population quant \u00e0 la volont\u00e9 de Madrid de r\u00e9soudre la crise. Elle solidifie de fait l\u2019appui \u00e0 l\u2019ind\u00e9pendance, qui, depuis 2010, reste stable et l\u00e9g\u00e8rement sup\u00e9rieur \u00e0 40 % de l\u2019opinion publique.<\/span><\/p>\n

Photo\u00a0: Un sit-in<\/i> d\u2019\u00e9tudiants \u00e0 Barcelone pour protester contre le jugement de la Cour supr\u00eame espagnole condamnant des politiciens catalans \u00e0 des peines d\u2019emprisonnement, le 31 octobre 2019. EPA \/ Enric Fontcuberta.<\/span><\/p>\n

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Deux ans apr\u00e8s le r\u00e9f\u00e9rendum d\u2019autod\u00e9termination de la Catalogne, le 1er octobre 2017, la crise catalane continue de susciter une attention politique et m\u00e9diatique consid\u00e9rable au Canada, et en particulier au Qu\u00e9bec. 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