{"id":265358,"date":"2017-07-25T10:30:16","date_gmt":"2017-07-25T14:30:16","guid":{"rendered":"https:\/\/policyoptions.irpp.org\/issues\/le-role-des-provinces-dans-la-renegociation-de-lalena\/"},"modified":"2025-10-07T21:42:40","modified_gmt":"2025-10-08T01:42:40","slug":"le-role-des-provinces-dans-la-renegociation-de-lalena","status":"publish","type":"issues","link":"https:\/\/policyoptions.irpp.org\/fr\/2017\/07\/le-role-des-provinces-dans-la-renegociation-de-lalena\/","title":{"rendered":"Le r\u00f4le des provinces dans la ren\u00e9gociation de l\u2019ALENA"},"content":{"rendered":"

Dans The Strategy of Conflict<\/em>, paru en 1960, le Prix Nobel d\u2019\u00e9conomie Thomas Schelling d\u00e9veloppe une notion qui est d\u00e9sormais connue sous l\u2019appellation \u00ab\u00a0conjecture de Schelling\u00a0\u00bb. Selon cette conjecture, l\u2019ex\u00e9cutif am\u00e9ricain est avantag\u00e9 dans sa n\u00e9gociation d\u2019un trait\u00e9 commercial avec un autre gouvernement lorsqu\u2019il est \u00e9vident que le l\u00e9gislatif (le Congr\u00e8s), qui devra ratifier le trait\u00e9, a une position ferme sur certains enjeux. Ainsi, lors d\u2019une ren\u00e9gociation comme celle de l\u2019Accord de libre-\u00e9change nord-am\u00e9ricain (ALENA), dans laquelle le Congr\u00e8s aura un r\u00f4le beaucoup plus important que par le pass\u00e9 en raison de changements l\u00e9gislatifs r\u00e9cents, les n\u00e9gociateurs am\u00e9ricains peuvent se servir de ce pr\u00e9texte pour aller arracher des concessions suppl\u00e9mentaires \u00e0 leurs partenaires commerciaux.<\/p>\n

Le Canada, o\u00f9 la s\u00e9paration des pouvoirs est plus th\u00e9orique que r\u00e9elle, ne peut b\u00e9n\u00e9ficier d\u2019une telle conjecture, \u00e0 moins d\u2019\u00eatre en situation de gouvernement minoritaire. Car, dans un contexte majoritaire, la \u00ab\u00a0menace\u00a0\u00bb de voir une d\u00e9fection de d\u00e9put\u00e9s du parti au pouvoir est plut\u00f4t faible et serait peu cr\u00e9dible. Mais d\u2019autres acteurs importants dans les n\u00e9gociations d\u2019accords commerciaux de nouvelle g\u00e9n\u00e9ration peuvent jouer le r\u00f4le du Congr\u00e8s des \u00c9tats-Unis\u00a0: les provinces canadiennes.<\/p>\n

Traditionnellement, le gouvernement canadien a toujours \u00e9t\u00e9 r\u00e9fractaire \u00e0 inclure les provinces dans ses n\u00e9gociations commerciales, consid\u00e9rant celles-ci comme un monopole constitutionnel. Il se satisfait des m\u00e9canismes de n\u00e9gociations existants, o\u00f9 les provinces sont inform\u00e9es de l\u2019avancement des n\u00e9gociations commerciales par l\u2019entremise d\u2019un m\u00e9canisme de coop\u00e9ration intergouvernementale\u00a0: les forums C-commerce (C-Trade meetings<\/em>).<\/p>\n

Plusieurs provinces sont cependant critiques \u00e0 l\u2019\u00e9gard de ce forum intergouvernemental et souhaitent plut\u00f4t \u00eatre davantage impliqu\u00e9es dans les n\u00e9gociations. Selon un fonctionnaire ontarien pr\u00e8s du dossier, le forum C-commerce n\u2019est ni plus ni moins qu\u2019un \u00ab d\u00e9versoir \u00e0 information \u00bb (information dump<\/em>) o\u00f9 l\u2019on sature les provinces de volumineuses informations complexes sans leur laisser assez de temps pour r\u00e9agir. Un autre repr\u00e9sentant provincial a d\u00e9crit le processus comme une forme de \u00ab\u00a0liste de v\u00e9rification \u00bb (checklist<\/em>) o\u00f9 le f\u00e9d\u00e9ral ne consulte que tr\u00e8s superficiellement les provinces, essentiellement pour la forme. Dans tous les cas, \u00e0 l\u2019exception notable de l\u2019Accord \u00e9conomique et commercial global entre le Canada et l\u2019Union europ\u00e9enne (AECG), les provinces sont marginalis\u00e9es dans le processus de n\u00e9gociation m\u00eame si les accords de commerce de nouvelle g\u00e9n\u00e9ration ont des effets tr\u00e8s importants dans leurs champs de comp\u00e9tence.<\/p>\n

Dans le contexte de la ren\u00e9gociation de l\u2019ALENA, o\u00f9 le temps joue pour le Canada, il y a pourtant un avantage strat\u00e9gique clair \u00e0 user du pr\u00e9c\u00e9dent de la participation des provinces aux n\u00e9gociations commerciales entre le Canada et l\u2019Union europ\u00e9enne (UE). Pour le moment, on sait que le pr\u00e9sident am\u00e9ricain Donald Trump veut une ren\u00e9gociation \u00e9clair. \u00ab Six mois \u00bb, a-t-il d\u00e9j\u00e0 dit. Accepter de ren\u00e9gocier en quatri\u00e8me vitesse jouerait en sa faveur. Il voudra probablement limiter la n\u00e9gociation \u00e0 peu de sujets o\u00f9 il cherchera \u00e0 obtenir des victoires d\u00e9cisives.<\/p>\n

Mais plus le temps passe, plus le Congr\u00e8s, qui est moins protectionniste, interviendra dans la n\u00e9gociation. En outre, l\u2019autorit\u00e9 du pr\u00e9sident am\u00e9ricain devrait aller en s\u2019affaiblissant. Bref, le Canada doit gagner du temps. S\u2019il accepte l\u2019ordre du jour du pr\u00e9sident am\u00e9ricain, il sera oblig\u00e9 d\u2019adopter essentiellement des positions d\u00e9fensives, prot\u00e9ger la gestion de l\u2019offre par exemple. Les concessions seront alors in\u00e9vitables, car le rapport de force joue r\u00e9solument en faveur des \u00c9tats-Unis.<\/p>\n

L\u2019int\u00e9r\u00eat premier du Canada est donc de ralentir le rythme de la n\u00e9gociation pour ne pas \u00eatre cantonn\u00e9 \u00e0 des positions d\u00e9fensives. Et une fa\u00e7on simple d\u2019y parvenir est de consulter et d\u2019impliquer les provinces dans la ren\u00e9gociation de l\u2019ALENA, selon le mod\u00e8le de la n\u00e9gociation de l\u2019AECG. Rappelons-le, pr\u00e8s de 10 ans se sont \u00e9coul\u00e9s entre le moment o\u00f9 le Canada et l\u2019UE se sont entendus pour lancer l\u2019exercice d\u2019\u00e9tablissement de la port\u00e9e (scoping exercise<\/em>) et l\u2019adoption de la loi de mise en \u0153uvre par le Canada cette ann\u00e9e. Et les n\u00e9gociations ont r\u00e9ussi.<\/p>\n

Pourquoi impliquer les provinces\u00a0?<\/strong><\/p>\n

Selon plusieurs sp\u00e9cialistes, les provinces (et m\u00eame les territoires) sont devenues des acteurs de plus en plus importants dans les n\u00e9gociations commerciales du Canada. Bien que le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral d\u00e9tienne, selon la Constitution, les pleins pouvoirs en ce qui concerne la conclusion de trait\u00e9s et qu\u2019il a la responsabilit\u00e9 exclusive du commerce international, on peut qualifier le processus de n\u00e9gociations commerciales de juridiction partag\u00e9e dans les faits<\/em> pour deux raisons.<\/p>\n

Premi\u00e8rement, le gouvernement du Canada ne peut contraindre les provinces \u00e0 mettre en \u0153uvre les trait\u00e9s commerciaux qu\u2019il ratifie. Une intervention provinciale, que ce soit l\u2019adoption d\u2019une loi de mise en \u0153uvre ou le changement de r\u00e8glements, est incontournable. Deuxi\u00e8mement, les trait\u00e9s commerciaux, notamment ceux de nouvelle g\u00e9n\u00e9ration, concernent de plus en plus des champs de comp\u00e9tence des provinces, que ce soit les march\u00e9s publics, la mobilit\u00e9 de la main-d\u2019\u0153uvre, les monopoles publics et les soci\u00e9t\u00e9s d\u2019\u00c9tat, l\u2019investissement, la diversit\u00e9 culturelle ou encore le d\u00e9veloppement durable. En clair, les provinces doivent in\u00e9vitablement \u00eatre consult\u00e9es, puisqu\u2019elles d\u00e9tiennent l\u2019expertise et parce qu\u2019elles devront proc\u00e9der \u00e0 la mise en \u0153uvre.<\/p>\n

Le pr\u00e9c\u00e9dent de l\u2019AECG<\/strong><\/p>\n

Les n\u00e9gociations pass\u00e9es avec l\u2019UE rev\u00eatent une importance toute particuli\u00e8re dans le contexte de la ren\u00e9gociation de l\u2019ALENA, car elles constituent un pr\u00e9c\u00e9dent de taille. En effet, pour la premi\u00e8re fois dans l\u2019histoire des n\u00e9gociations commerciales canadiennes, les provinces ont \u00e9t\u00e9 repr\u00e9sent\u00e9es au sein de la d\u00e9l\u00e9gation canadienne, et elles ont m\u00eame directement particip\u00e9 \u00e0 plusieurs sujets de n\u00e9gociation.<\/p>\n

Cette participation des provinces d\u00e9coulait d\u2019une exigence de l\u2019UE qui en a fait une condition pour relancer les n\u00e9gociations. En s\u2019appuyant sur les le\u00e7ons des \u00e9checs de n\u00e9gociations pass\u00e9es, l\u2019UE a jug\u00e9 que les n\u00e9gociations ne pouvaient avoir des chances de succ\u00e8s sans la pr\u00e9sence des provinces. Cela s\u2019explique notamment par son int\u00e9r\u00eat pour les march\u00e9s publics des provinces canadiennes qui ne sont pas couverts par les trait\u00e9s commerciaux ou par l\u2019Accord sur les march\u00e9s publics de l\u2019Organisation mondiale du commerce.<\/p>\n

Comparativement aux n\u00e9gociations pr\u00e9c\u00e9dentes (et m\u00eame pr\u00e9sentes) portant sur la lib\u00e9ralisation des \u00e9changes, les provinces ont vu leur r\u00f4le s\u2019accro\u00eetre, et ce, \u00e0 presque toutes les \u00e9tapes de la n\u00e9gociation. Bien qu\u2019elles n\u2019aient pas pris part au processus de s\u00e9lection du n\u00e9gociateur en chef, Steve Verheul, elles ont \u00e9t\u00e9 pr\u00e9sentes aux \u00e9tapes cruciales de la r\u00e9daction du rapport conjoint et lors de la formulation du mandat de n\u00e9gociation. Au cours de l\u2019exercice d\u2019\u00e9tablissement de la port\u00e9e, elles ont aussi \u00e9t\u00e9 consult\u00e9es sur des questions li\u00e9es \u00e0 leurs champs de comp\u00e9tence. De plus, pendant l\u2019ensemble de la n\u00e9gociation, elles ont \u00e9t\u00e9 tr\u00e8s largement impliqu\u00e9es et ont eu acc\u00e8s aux s\u00e9ances de strat\u00e9gie et aux documents de n\u00e9gociation. Le Qu\u00e9bec, par exemple, a pr\u00e9sent\u00e9 plus de 150\u00a0notes de positionnement strat\u00e9gique. En outre, on estime que plus de 275 rencontres entre les n\u00e9gociateurs f\u00e9d\u00e9raux et provinciaux ont eu lieu.<\/p>\n

Les provinces n\u2019ont toutefois pas eu acc\u00e8s \u00e0 tous les sujets de n\u00e9gociation. Elles ont particip\u00e9 activement aux discussions portant sur les obstacles techniques au commerce, la coop\u00e9ration r\u00e8glementaire, l\u2019investissement, y compris le m\u00e9canisme de r\u00e8glement des diff\u00e9rends entre \u00c9tat et investisseurs, les \u00e9changes transfrontaliers de services, la reconnaissance mutuelle de la qualification professionnelle, les march\u00e9s publics, les monopoles publics et les soci\u00e9t\u00e9s d\u2019\u00c9tat, le d\u00e9veloppement durable (travail et environnement), le vin et les spiritueux, et la coop\u00e9ration (mati\u00e8res premi\u00e8res, et innovation et recherche en science et technologie). Elles ont cependant \u00e9t\u00e9 largement exclues des discussions li\u00e9es \u00e0 l\u2019agriculture, aux proc\u00e9dures douani\u00e8res et \u00e0 la facilitation du commerce (r\u00e8gle d\u2019origine et proc\u00e9dure d\u2019origine), aux mesures sanitaires et phytosanitaires, aux recours commerciaux, aux subventions, aux questions li\u00e9es au transport maritime et aux entr\u00e9es temporaires, aux services financiers, aux t\u00e9l\u00e9communications, au commerce \u00e9lectronique, \u00e0 la propri\u00e9t\u00e9 intellectuelle (appellations g\u00e9ographiques et brevets), aux politiques de comp\u00e9tition et aux questions institutionnelles, et \u00e0 la coop\u00e9ration bilat\u00e9rale sur les biotechnologies.<\/p>\n

Pendant le processus, Steve Verheul a reconnu \u00e0 plusieurs reprises l\u2019apport inestimable des provinces. Le r\u00f4le plus important des provinces, du Qu\u00e9bec en particulier, a d\u2019ailleurs \u00e9t\u00e9 reconnu et soutenu par le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral de Justin Trudeau. Le premier ministre du Qu\u00e9bec Philippe Couillard a m\u00eame \u00e9t\u00e9 invit\u00e9 \u00e0 assister \u00e0 la s\u00e9ance protocolaire de signature de l\u2019AECG \u00e0 Bruxelles \u2014 avec Pierre Marc Johnson, n\u00e9gociateur en chef pour le Qu\u00e9bec, et l\u2019ancien premier ministre Jean Charest. Le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral et Pierre Marc Johnson se sont concert\u00e9s \u00e9galement pour convaincre des d\u00e9put\u00e9s fran\u00e7ais et wallons de ne pas bloquer le processus de ratification.<\/p>\n

O<\/strong>n pourrait objecter que les \u00c9tats-Unis risquent de s\u2019opposer \u00e0 la participation des provinces \u00e0 la ren\u00e9gociation de l\u2019ALENA. Cela est improbable, car les pays \u00e9trangers ne s\u2019ing\u00e8rent g\u00e9n\u00e9ralement pas dans la fa\u00e7on dont les parties conduisent leurs n\u00e9gociations commerciales. Si jamais (on parle tout de m\u00eame de Donald Trump) les \u00c9tats-Unis devaient contester avec force l\u2019inclusion des provinces, la conjecture de Schelling aura fonctionn\u00e9. Les n\u00e9gociateurs du gouvernement canadien pourront alors exclure de la n\u00e9gociation tous les sujets de la n\u00e9gociation qui touchent les comp\u00e9tences constitutionnelles des provinces o\u00f9 inclure une clause f\u00e9d\u00e9rale \u2014 qui limite l\u2019application du trait\u00e9 aux comp\u00e9tences f\u00e9d\u00e9rales \u2014 dans le trait\u00e9. Ils pourraient en effet d\u00e9clarer avoir les mains li\u00e9es par les provinces et donc ne pas pouvoir s\u2019engager dans les champs de comp\u00e9tence de ces derni\u00e8res, car les provinces pourraient choisir de ne pas mettre en \u0153uvre l\u2019accord.<\/p>\n

Cet article fait partie du dossier\u00a0Les politiques commerciales en des temps incertains.<\/a><\/strong><\/p>\n

Photo\u00a0: Shutterstock<\/span><\/p>\n

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