{"id":264571,"date":"2016-11-29T11:30:34","date_gmt":"2016-11-29T16:30:34","guid":{"rendered":"https:\/\/policyoptions.irpp.org\/issues\/cop22-la-complexite-du-systeme-multilateral-onusien\/"},"modified":"2025-10-07T21:22:35","modified_gmt":"2025-10-08T01:22:35","slug":"cop22-la-complexite-du-systeme-multilateral-onusien","status":"publish","type":"issues","link":"https:\/\/policyoptions.irpp.org\/fr\/2016\/11\/cop22-la-complexite-du-systeme-multilateral-onusien\/","title":{"rendered":"COP22 : la complexit\u00e9 du syst\u00e8me multilat\u00e9ral onusien"},"content":{"rendered":"

Du 7 au 18 novembre 2016, la ville de Marrakech a accueilli la 22e<\/sup> Conf\u00e9rence des parties \u00e0 la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (COP22). Moins d\u2019un an apr\u00e8s la COP21, qui avait permis l\u2019adoption de l\u2019Accord de Paris<\/a>, cette COP22 repr\u00e9sentait un nouveau test pour la diplomatie climatique. La communaut\u00e9 internationale devait en effet montrer que le formidable \u00e9lan de Paris, en d\u00e9cembre 2015, ne s\u2019\u00e9tait pas essouffl\u00e9 et qu\u2019\u00e0 la \u00ab\u00a0COP de l\u2019engagement\u00a0\u00bb succ\u00e9derait imm\u00e9diatement la \u00ab\u00a0COP de l\u2019action\u00a0\u00bb (selon l\u2019expression utilis\u00e9e par le Maroc), c\u2019est-\u00e0-dire la COP de la mise en \u0153uvre des engagements contenus dans l\u2019Accord de Paris. <\/em><\/p>\n

Il faut rappeler que l\u2019Accord de Paris n\u2019est pas, en soi, un trait\u00e9 international directement op\u00e9ratoire. Le texte d\u00e9finit uniquement l\u2019architecture et les fondements d\u2019un cadre juridique applicable \u00e0 tous les \u00c9tats en mati\u00e8re de lutte contre les changements climatiques, sans pour autant en pr\u00e9ciser toutes les modalit\u00e9s de fonctionnement. Il s\u2019agit donc d\u2019une sorte de convention-cadre, qui requiert des \u00ab\u00a0r\u00e8glements\u00a0\u00bb d\u2019application pour pouvoir \u00eatre mise en \u0153uvre. Ainsi, lors de la COP21, il avait \u00e9t\u00e9 convenu que les \u00c9tats adopteraient ult\u00e9rieurement des d\u00e9cisions qui d\u00e9tailleraient le contenu et la port\u00e9e des dispositions de l\u2019Accord de mani\u00e8re \u00e0 leur donner plein effet.<\/p>\n

Au terme de la COP22, force est d\u2019admettre que la notion \u00ab\u00a0d\u2019action\u00a0\u00bb poss\u00e8de dans la diplomatie climatique un sens bien particulier. En effet, \u00e0 Marrakech, c\u2019est seulement la feuille de route sur les n\u00e9gociations \u00e0 mener pour \u00e9laborer les d\u00e9cisions de mise en \u0153uvre de l\u2019Accord de Paris<\/a> qui aura \u00e9t\u00e9 adopt\u00e9e, et non les d\u00e9cisions elles-m\u00eames. Les \u00c9tats se sont entendus pour que ces d\u00e9cisions soient adopt\u00e9es au plus tard en d\u00e9cembre 2018, lors de la COP24. D\u2019ici l\u00e0, la COP23 leur permettra de \u00ab\u00a0passer en revue\u00a0\u00bb l\u2019avancement de leurs travaux (l\u2019expression \u00ab\u00a0review progress\u00a0\u00bb <\/em>ayant \u00e9t\u00e9 pr\u00e9f\u00e9r\u00e9e \u00e0 celle plus forte de \u00ab\u00a0take stock\u00a0<\/em>\u00bb). D\u00e9sormais, toute la question est donc de savoir si les \u00c9tats parviendront \u00e0 adopter ce paquet de d\u00e9cisions avant d\u00e9cembre 2018. Le d\u00e9fi sera de taille, puisque la mise en \u0153uvre de l\u2019Accord de Paris suppose de d\u00e9finir des r\u00e8gles d\u2019une grande technicit\u00e9 sur des sujets vari\u00e9s (att\u00e9nuation des gaz \u00e0 effet de serre, adaptation aux effets des changements climatiques, financement, suivi de la mise en \u0153uvre, m\u00e9canismes de march\u00e9) et \u00e0 propos desquels les susceptibilit\u00e9s sont vives.<\/p>\n

Avec l\u2019adoption de l\u2019Accord de Paris, beaucoup esp\u00e9raient un changement des pratiques et une certaine acc\u00e9l\u00e9ration du rythme des discussions.<\/p><\/blockquote>\n

Cette m\u00e9thode de travail \u2014 n\u00e9gociation sur la n\u00e9gociation, d\u00e9finition d\u2019une feuille de route, fixation d\u2019une \u00e9ch\u00e9ance \u2014 est loin d\u2019\u00eatre in\u00e9dite dans les discussions internationales sur le climat. C\u2019est de cette fa\u00e7on que s\u2019est toujours d\u00e9velopp\u00e9 le syst\u00e8me multilat\u00e9ral onusien de lutte contre les changements climatiques. Mais avec l\u2019adoption de l\u2019Accord de Paris, beaucoup esp\u00e9raient un changement des pratiques et une certaine acc\u00e9l\u00e9ration du rythme des discussions. D\u2019autant plus que lors de la COP21, les \u00c9tats s\u2019\u00e9taient d\u00e9j\u00e0 dot\u00e9s d\u2019un programme de travail assez complet pour mettre en \u0153uvre l\u2019Accord de Paris. Pourtant, son entr\u00e9e en vigueur, le 4 novembre 2016, f\u00eet appara\u00eetre de nouvelles questions au sujet de l\u2019organisation des travaux \u00e0 venir qu\u2019il \u00e9tait indispensable de r\u00e9soudre \u00e0 Marrakech.<\/p>\n

Au moment de la COP21, les \u00c9tats avaient convenu que les d\u00e9cisions de mise en \u0153uvre de l\u2019Accord de Paris seraient adopt\u00e9es par la 1re<\/sup> Conf\u00e9rence des parties \u00e0 l\u2019Accord de Paris (CMA1). La CMA est un organe juridiquement distinct de la COP qui a \u00e9t\u00e9 cr\u00e9\u00e9 en vertu de l\u2019Accord de Paris et dont la fonction consiste \u00e0 prendre des mesures pour en favoriser l\u2019application. Or, cette CMA1 devait se tenir l\u2019ann\u00e9e de l\u2019entr\u00e9e en vigueur de l\u2019Accord en m\u00eame temps qu\u2019une r\u00e9union de la COP, autrement dit lors de la COP22. Cependant, il \u00e9tait \u00e9vident que la CMA1 ne pourrait adopter \u00e0 Marrakech les d\u00e9cisions de mise en \u0153uvre de l\u2019Accord, celles-ci n\u2019ayant pas encore \u00e9t\u00e9 \u00e9labor\u00e9es. La premi\u00e8re question \u00e0 r\u00e9soudre lors de COP22 consistait donc \u00e0 savoir quoi faire avec la CMA1\u00a0: devait-elle \u00eatre suspendue et convoqu\u00e9e ult\u00e9rieurement, lorsque les d\u00e9cisions de mise en \u0153uvre seraient pr\u00eates,\u00a0ou bien devait-elle quand m\u00eame d\u00e9j\u00e0 adopter des d\u00e9cisions ? Et dans l\u2019hypoth\u00e8se o\u00f9 des d\u00e9cisions seraient prises, quel devrait \u00eatre leur contenu ? Enfin, \u00e0 quel moment toutes les d\u00e9cisions de mise en \u0153uvre devraient-elles \u00eatre adopt\u00e9es\u00a0par la CMA ?<\/p>\n

\u00c0 cela s\u2019ajoutait une autre interrogation relative \u00e0 l\u2019instance qui devrait superviser les discussions sur la mise en \u0153uvre de l\u2019Accord de Paris. Lors de la COP21, il avait \u00e9t\u00e9 d\u00e9cid\u00e9 que cette fonction reviendrait \u00e0 la COP. Mais dans la mesure o\u00f9 la CMA est justement charg\u00e9e de prendre des d\u00e9cisions pour favoriser l\u2019application effective de l\u2019Accord, il apparaissait difficile d\u2019exclure compl\u00e8tement cet organe du processus.<\/p>\n

Toutes ces questions, symptomatiques de l\u2019extraordinaire complexit\u00e9 du cadre institutionnel du syst\u00e8me multilat\u00e9ral de lutte contre les changements climatiques, ont occup\u00e9 une place centrale dans les discussions \u00e0 Marrakech. Celles-ci se sont achev\u00e9es par l\u2019adoption de deux d\u00e9cisions, l\u2019une de la COP22<\/a> l\u2019autre de la CMA1<\/a>, qui clarifient l\u2019organisation des travaux \u00e0 venir. Par ces d\u00e9cisions, les \u00c9tats ont d\u00e9cid\u00e9 que la CMA1 de Marrakech ne constituerait en fait que la premi\u00e8re partie de la CMA1, et que sa deuxi\u00e8me partie se tiendrait en m\u00eame temps que la COP23 et sa troisi\u00e8me, au moment de la COP24. De cette mani\u00e8re, c\u2019est donc bien la CMA1 qui devrait adopter l\u2019ensemble des d\u00e9cisions de mise en \u0153uvre de l\u2019Accord de Paris en 2018. Pour la cr\u00e9dibilit\u00e9 du processus onusien, il est vrai que ce bricolage juridique \u00e9tait sans doute pr\u00e9f\u00e9rable que de suspendre tout simplement la CMA1 \u00e0 Marrakech en attendant la suite des travaux.<\/p>\n

Par ailleurs, les participants \u00e0 la COP22 ont accept\u00e9 de confier la supervision des discussions sur la mise en \u0153uvre de l\u2019Accord de Paris \u00e0 la COP, sans pour autant \u00e9carter totalement la CMA du processus. En 2018, la COP devra transmettre \u00e0 la troisi\u00e8me partie de la CMA1 le r\u00e9sultat de ces discussions (qui se pr\u00e9senteront alors sous la forme de d\u00e9cisions) pour adoption. Entre temps, les \u00c9tats se sont entendus pour tenir une r\u00e9union conjointe de la deuxi\u00e8me partie de la CMA1 et de la COP23 en 2017 afin que l\u2019\u00e9valuation des progr\u00e8s de ces travaux soit bien effectu\u00e9e par ces deux organes.<\/p>\n

Garder la COP impliqu\u00e9e dans la supervision des discussions \u00e9tait n\u00e9cessaire afin de garantir une participation universelle des \u00c9tats. En effet, alors que la CMA r\u00e9unit les 113 parties \u00e0 l\u2019Accord de Paris, la COP comprend quant \u00e0 elle les 197 parties \u00e0 la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques. En outre, alors qu\u2019il est possible que les \u00c9tats-Unis suspendent de facto<\/em> leur participation \u00e0 la CMA (en attendant un \u00e9ventuel retrait de l\u2019Accord de Paris qui prendrait au moins quatre ans), la probabilit\u00e9 d\u2019un retrait am\u00e9ricain de la Convention-cadre (qualifi\u00e9e de\u00a0\u00ab nuclear option<\/em> \u00bb par certains observateurs) reste pour l\u2019instant tr\u00e8s hypoth\u00e9tique. Dans ce contexte, faire de la COP l\u2019organe charg\u00e9 de superviser les n\u00e9gociations sur la mise en \u0153uvre de l\u2019Accord de Paris apparaissait d\u2019autant plus important pour garantir le caract\u00e8re inclusif de la d\u00e9marche.<\/p>\n

Au-del\u00e0 de ces aspects, les discussions men\u00e9es \u00e0 Marrakech ont \u00e9galement port\u00e9 sur le contenu du programme de travail d\u00e9fini \u00e0 la COP21. Certains pays en d\u00e9veloppement ont soulign\u00e9 que ce programme ne couvrait pas l\u2019ensemble des sujets devant \u00eatre abord\u00e9s pour permettre une application effective de l\u2019Accord de Paris Ces pays souhaitaient donc que ces questions dites orphelines \u2014 en ce sens qu\u2019elles ne se rattachent \u00e0 aucun point du programme de travail d\u00e9fini \u00e0 la COP21, comme la fixation de calendriers communs entre les \u00c9tats pour la communication des cibles d\u2019att\u00e9nuation ou la d\u00e9finition d\u2019un processus pour arr\u00eater le nouvel objectif de mobilisation des ressources financi\u00e8res apr\u00e8s 2025 \u2014 soient incluses dans la feuille de route des n\u00e9gociations \u00e0 mener jusqu\u2019en 2018. Cette demande s\u2019est heurt\u00e9e toutefois \u00e0 l\u2019opposition des pays d\u00e9velopp\u00e9s, qui craignaient que ce type de discussions ne conduise \u00e0 revoir l\u2019ensemble du programme de travail arr\u00eat\u00e9 \u00e0 Paris et que de nouvelles divisions apparaissent. Au final, la question n\u2019a pas r\u00e9ellement \u00e9t\u00e9 tranch\u00e9e. Les \u00c9tats se sont simplement content\u00e9s, dans la d\u00e9cision de la COP, de reconna\u00eetre la possibilit\u00e9 de discuter \u00e0 l\u2019avenir de certains \u00ab\u00a0additional matters<\/em> \u00bb relatifs \u00e0 la mise en \u0153uvre de l\u2019Accord de Paris.<\/p>\n

D\u2019une grande technicit\u00e9, les discussions \u00e0 Marrakech auront donc essentiellement port\u00e9 sur des aspects proc\u00e9duraux et institutionnels. En ce sens, cette conf\u00e9rence semble moins avoir \u00e9t\u00e9 la \u00ab\u00a0COP de l\u2019action\u00a0\u00bb que la COP de la pr\u00e9paration d\u2019une feuille de route pour l\u2019action. L\u2019annonce du lancement du Partenariat de Marrakech pour l\u2019action mondiale en faveur du climat<\/a>, une initiative visant \u00e0 renforcer le dialogue entre acteurs \u00e9tatiques et non \u00e9tatiques, n\u2019aura pas permis de dissiper cette impression largement partag\u00e9e par les observateurs. Pas plus, d\u2019ailleurs, que l\u2019adoption de la Proclamation d\u2019action de Marrakech<\/a> pour le climat et le d\u00e9veloppement durable \u2014 salu\u00e9e par les applaudissements convenus des d\u00e9l\u00e9gu\u00e9s r\u00e9unis en pl\u00e9ni\u00e8re et une ovation de circonstance \u2014, qui se contente pour l\u2019essentiel de r\u00e9affirmer les grands principes d\u00e9j\u00e0 \u00e9nonc\u00e9s dans l\u2019Accord de Paris.<\/p>\n

Cela dit, les discussions de Marrakech n\u2019auront pas \u00e9t\u00e9 vaines, loin de l\u00e0. La d\u00e9finition d\u2019une feuille de route pour l\u2019\u00e9laboration des d\u00e9cisions de mise en \u0153uvre de l\u2019Accord de Paris \u00e9tait indispensable, notamment pour r\u00e9soudre les questions pos\u00e9es par l\u2019entr\u00e9e en vigueur rapide de cet instrument. En outre, la COP22 aura permis aux \u00c9tats d\u2019avancer un peu sur le fond, de mani\u00e8re informelle, en d\u00e9terminant les points sur lesquels porteront les n\u00e9gociations au cours des deux ann\u00e9es \u00e0 venir et en affinant leurs positions. Sur le parcours d\u00e9j\u00e0 bien long des discussions climatiques multilat\u00e9rales, la COP22 ouvre ainsi un nouveau cycle de n\u00e9gociations. Pour ce qui est de la \u00ab\u00a0COP de l\u2019action\u00a0\u00bb, il faudra donc \u2014 esp\u00e9rons-le \u2014 attendre 2018…<\/p>\n

Photo : AP Photo\/Mosa’ab Elshamy\/Canadian Press<\/p>\n

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