En septembre 2014, la Nation Atikamekw du centre du Qu\u00e9bec proclamait sa pleine souverainet\u00e9 sur son territoire traditionnel, le Nitaskinan. Cette d\u00e9claration symbolique suivait de pr\u00e8s la reconnaissance, par la Cour supr\u00eame du Canada, du titre ancestral de la Nation Tsilhqot’in sur plus de 1 750 kilom\u00e8tres carr\u00e9s en Colombie-Britannique. D’aucuns parlent depuis d’un changement de paradigme dans les rapports entre les populations autochtones et l’industrie extractive. En effet, cette d\u00e9cision de la Cour s’inscrit dans la lign\u00e9e d’une jurisprudence qui reconna\u00eet de plus en plus le droit des autochtones de prendre part au processus de mise en valeur de leurs terres ancestrales, voire de le contr\u00f4ler.<\/p>\n
Une plus grande participation des peuples autochtones \u00e0 la gestion des terres et des ressources naturelles appara\u00eet aujourd’hui dans l’ordre des choses, tant au plan juridique qu’\u00e9thique. Or ce ne fut pas toujours le cas. Au Canada comme ailleurs, les populations autochtones furent longtemps les premi\u00e8res victimes de l’expansion de l’\u00e9conomie extractive sur leurs terres. Communaut\u00e9s d\u00e9plac\u00e9es, rivi\u00e8res contamin\u00e9es, territoires de chasse inond\u00e9s, le mode de vie autochtone devait laisser place \u00e0 la modernit\u00e9 et, surtout, au capital.<\/p>\n
Les avanc\u00e9es r\u00e9centes au plan juridique ont contribu\u00e9 \u00e0 remettre en question le caract\u00e8re in\u00e9vitable de ce processus de marginalisation. Le principe du consentement pr\u00e9alable, libre et \u00e9clair\u00e9, qui se trouve au c\u0153ur de la D\u00e9claration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones, est aujourd’hui de plus en plus reconnu comme un nouveau standard international (endoss\u00e9 par la Banque mondiale, entre autres) en mati\u00e8re d’extraction des ressources. Au Canada comme ailleurs, l’\u00e9conomie extractive doit d\u00e9sormais tenir compte de cette nouvelle donne. Cependant, il reste beaucoup de chemin \u00e0 parcourir avant d’arriver \u00e0 un juste \u00e9quilibre entre les droits des uns et les int\u00e9r\u00eats des autres.<\/p>\n
Dans une s\u00e9rie de jugements rendus au cours des vingt derni\u00e8res ann\u00e9es, la Cour supr\u00eame du Canada reconna\u00eet l’obligation des autorit\u00e9s f\u00e9d\u00e9rales et provinciales de consulter et, au besoin, d’accommoder les peuples autochtones lorsqu’un projet ou une mesure peut porter atteinte \u00e0 leurs droits ancestraux et issus de trait\u00e9s. Dans l’arr\u00eat Nation ha\u00efda<\/em> c. Colombie-Britannique<\/em> de 2004, notamment, la Cour pr\u00e9cise que la port\u00e9e de l’obligation de consulter varie en fonction de la nature des droits et de l’atteinte \u00e0 ceux-ci. Une atteinte minimale entra\u00eene une simple obligation d’informer la communaut\u00e9 concern\u00e9e, alors qu’une d\u00e9cision susceptible d’avoir une incidence majeure peut faire na\u00eetre l’obligation d’obtenir son consentement. L’arr\u00eat Nation Tsilhqot’in<\/em> c. Colombie-Britannique<\/em> de 2014 pr\u00e9cise qu’une atteinte au titre ancestral comporte effectivement une telle obligation d’obtenir, ou \u00e0 tout le moins de tenter d’obtenir, le consentement.<\/p>\n La Cour supr\u00eame du Canada reconna\u00eet l’obligation des autorit\u00e9s f\u00e9d\u00e9rales et provinciales de consulter et au besoin d’accommoder les peuples autochtones.<\/p><\/blockquote>\n Dans la derni\u00e8re d\u00e9cennie, les autorit\u00e9s f\u00e9d\u00e9rales et provinciales ont mis en place un ensemble de mesures afin de r\u00e9pondre \u00e0 cette nouvelle norme juridique. Un certain flou persiste cependant quant \u00e0 la nature de l’obligation. Entre simple consultation et consentement, la marge est en effet importante. Les peuples autochtones sont, avec raison, r\u00e9fractaires \u00e0 une logique strictement consultative qui ne leur permet pas de devenir les v\u00e9ritables ma\u00eetres d’\u0153uvre du processus d\u00e9cisionnel. Les gouvernements quant \u00e0 eux h\u00e9sitent \u00e0 accorder un trop grand pouvoir d\u00e9cisionnel aux autochtones de crainte que cela ne m\u00e8ne \u00e0 un blocage syst\u00e9matique des projets miniers ou forestiers.<\/p>\n Le flou juridique concernant le r\u00f4le des autochtones dans le processus d’autorisation des projets peut avoir des r\u00e9percussions importantes. Nous n’avons qu’\u00e0 penser aux d\u00e9bats entourant le projet d’ol\u00e9oduc Northern Gateway, ou encore \u00e0 la mise en valeur des ressources du Cercle de feu ontarien. Dans ces deux cas, les gouvernements peinent \u00e0 s’entendre avec les nations autochtones sur leur r\u00f4le dans le processus d’autorisation de ces importants projets. Cette incertitude affecte la viabilit\u00e9 m\u00eame des projets aux yeux des promoteurs.<\/p>\n Sortir de cette impasse constitue un d\u00e9fi de taille. L’approche actuelle, qui consiste \u00e0 proc\u00e9der au cas par cas, sinon d’\u00e9viter la question tant qu’elle ne se retrouve pas devant les tribunaux, n’est pas viable \u00e0 long terme.<\/p>\n En fait, la solution est plus simple qu’il n’y para\u00eet. Il est temps que les gouvernements et les promoteurs acceptent le principe du consentement pr\u00e9alable, libre et \u00e9clair\u00e9 lorsqu’un projet porte atteinte de mani\u00e8re importante aux droits ancestraux et issus des trait\u00e9s. Non seulement cela assurerait une plus grande l\u00e9gitimit\u00e9 et de meilleures assises juridiques et politiques aux projets, mais cela permettrait aussi de d\u00e9velopper sur le terrain une relation de confiance avec la population locale.<\/p>\n Une telle approche, qui reconna\u00eet aux autochtones le droit de participer \u00e0 la d\u00e9cision et, ultimement, de dire non si cela est justifi\u00e9, va au-del\u00e0 d’une simple logique consultative. Elle n’est cependant pas si \u00e9loign\u00e9e du principe d’acceptabilit\u00e9 sociale, une notion de plus en plus mise en avant par les soci\u00e9t\u00e9s mini\u00e8res et autres promoteurs lorsque le projet risque d’avoir des r\u00e9percussions importantes sur le milieu de vie des collectivit\u00e9s, autochtones ou non. Le principe du consentement pr\u00e9alable, libre et \u00e9clair\u00e9 est en quelque sorte une variante forte de cette notion d’acceptabilit\u00e9, modul\u00e9e par le contexte juridique et, surtout, par le contexte historique de nos rapports avec les peuples autochtones.<\/p>\n L’acceptabilit\u00e9 sociale renvoie \u00e0 une forme de d\u00e9lib\u00e9ration sur le projet, ses cons\u00e9quences et ses modalit\u00e9s, afin de trouver un juste milieu entre les int\u00e9r\u00eats \u00e9conomiques et les int\u00e9r\u00eats locaux. C’est pr\u00e9cis\u00e9ment ce que la Cour supr\u00eame propose dans sa jurisprudence sur l’obligation de consulter. L’objectif selon la Cour est de r\u00e9concilier<\/em> les droits ancestraux des premiers habitants avec les int\u00e9r\u00eats \u00e9conomiques de la soci\u00e9t\u00e9 canadienne. La Cour invite au fond les autochtones, les gouvernements et les entreprises extractives \u00e0 s’asseoir et \u00e0 s’entendre sur les r\u00e8gles devant encadrer l’exploitation du territoire et des ressources. La dynamique de ces discussions est \u00e9videmment fort diff\u00e9rente si l’on part du principe que les autochtones ont non seulement le droit d’\u00eatre consult\u00e9s, mais aussi le droit de participer activement \u00e0 la prise de d\u00e9cision.<\/p>\n Il semble clair qu’un projet minier d\u00e9velopp\u00e9 avec<\/em> les autochtones \u2014 partant de l’id\u00e9e fort simple que l’on a besoin de leur soutien pour pouvoir aller de l’avant \u2014 a plus de chances d’\u00e9viter les emb\u00ebches juridiques et politiques qu’un projet qui ne les y associe que sur le tard. Le contraste entre deux projets miniers situ\u00e9s en territoire cri au Qu\u00e9bec, soit le projet Renard (mine de diamants), o\u00f9 la communaut\u00e9 et le promoteur collaborent, et le projet Matoush (mine d’uranium aujourd’hui en suspens), o\u00f9 le promoteur a choisi la voie de la confrontation, est on ne peut plus probant.<\/p>\n On constate que les soci\u00e9t\u00e9s mini\u00e8res au fait de la r\u00e9alit\u00e9 juridique et politique canadienne cherchent dor\u00e9navant \u00e0 s’associer aux communaut\u00e9s locales d\u00e8s les premi\u00e8res \u00e9tapes de l’exploration mini\u00e8re. La n\u00e9gociation d’ententes sur les r\u00e9percussions et les avantages, les fameuses ERA, est devenue un outil privil\u00e9gi\u00e9 \u00e0 cet effet. Les ERA sont des ententes de nature priv\u00e9e visant \u00e0 compenser financi\u00e8rement des communaut\u00e9s ou \u00e0 att\u00e9nuer l’impact environnemental et social des projets. G\u00e9n\u00e9ralement, les ERA permettent aussi aux communaut\u00e9s de b\u00e9n\u00e9ficier des projets par le biais de garanties concernant la formation et l’emploi.<\/p>\n Les ERA sont en fait une forme de consentement n\u00e9goci\u00e9 entre promoteurs et autochtones. Les discussions sont souvent men\u00e9es parall\u00e8lement au processus d’\u00e9valuation environnementale et de consultation, qui doit pr\u00e9c\u00e9der l’autorisation des projets. Cependant, ces ententes ne sont pas d\u00e9nu\u00e9es de controverses. Pour certains, les ERA sont une mani\u00e8re plus ou moins subtile d’acheter le consentement des populations locales, et de contourner le processus de consultation et d’\u00e9valuation des r\u00e9percussions du projet. Les repr\u00e9sentants autochtones signataires de ces ententes, souvent les \u00e9lus du conseil de bande, deviennent en effet parties prenantes du projet et ont int\u00e9r\u00eat \u00e0 ce qu’il se r\u00e9alise. Il est alors plus difficile pour les citoyens des communaut\u00e9s de remettre en question le bien-fond\u00e9 du projet, entre autres lors des processus publics de consultation visant \u00e0 \u00e9clairer la prise de d\u00e9cision des gouvernements.<\/p>\n Ce ne sont peut-\u00eatre pas les ERA elles-m\u00eames qui posent probl\u00e8me mais plut\u00f4t leur caract\u00e8re souvent confidentiel et leur statut juridique parfois flou. Il est tr\u00e8s difficile de savoir ce qui a \u00e9t\u00e9 n\u00e9goci\u00e9 et sur quelle base, et de conna\u00eetre la nature des compensations obtenues par les repr\u00e9sentants autochtones. Ce manque de transparence augmente les risques de conflits d’int\u00e9r\u00eats. Comment savoir dans un tel contexte s’il s’agit v\u00e9ritablement d’un consentement libre, pr\u00e9alable, et surtout \u00e9clair\u00e9 ? Un meilleur encadrement de ces ententes semble s’imposer.<\/p>\n Les promoteurs ne sont pas les seuls \u00e0 avoir d\u00e9velopp\u00e9 des outils pour assurer une plus grande l\u00e9gitimit\u00e9 \u00e0 leurs projets. Certains gouvernements provinciaux acceptent \u00e9galement de partager une part des redevances tir\u00e9es de l’extraction des ressources avec les peuples autochtones. C’est notamment le cas de la Colombie-Britannique et, dans une moindre mesure, du Qu\u00e9bec. Dans le cadre des n\u00e9gociations des projets miniers du Cercle de feu, l’Ontario reconna\u00eet aussi le principe du partage des redevances. Mais ces derni\u00e8res ne sont pas une panac\u00e9e pour les communaut\u00e9s, car les montants peuvent varier consid\u00e9rablement d’une ann\u00e9e \u00e0 l’autre, au gr\u00e9 de la valeur des ressources sur les march\u00e9s internationaux. N\u00e9anmoins, les gouvernements provinciaux reconnaissent en quelque sorte par ces ententes de partage le r\u00f4le des autochtones dans la gouverne de leurs terres ancestrales et leur droit de b\u00e9n\u00e9ficier de l’exploitation de celles-ci.<\/p>\n Le v\u00e9ritable mod\u00e8le collaboratif repose sur le principe du consentement pr\u00e9alable, libre et \u00e9clair\u00e9.<\/p><\/blockquote>\n Plusieurs communaut\u00e9s autochtones souhaitent aller plus loin et devenir des acteurs du d\u00e9veloppement au moyen de partenariats \u00e9conomiques avec les promoteurs. Certaines r\u00e9ussissent \u00e0 devenir actionnaires des projets. C’est notamment le cas de la Premi\u00e8re Nation Moose Cree dans le nord de l’Ontario. \u00c0 la suite d’un long processus de n\u00e9gociation, celle-ci est devenue partenaire de l’Ontario Power Generation dans un projet hydro\u00e9lectrique sur la rivi\u00e8re Matagami. Ce type d’entente permet \u00e0 la communaut\u00e9 de d\u00e9finir et d’encadrer la mise en valeur de ses ressources en fonction de ses priorit\u00e9s.<\/p>\n La viabilit\u00e9 de ce mod\u00e8le de d\u00e9veloppement partenarial repose cependant sur un principe essentiel : les autochtones doivent pouvoir dire non. Trop souvent, les communaut\u00e9s font face \u00e0 un dilemme. Soit elles acceptent de jouer le jeu du d\u00e9veloppement et tentent d’en minimiser l’impact et d’en maximiser les b\u00e9n\u00e9fices, soit elles refusent de collaborer, au risque de se retrouver encore une fois \u00e0 la marge, victimes d’un processus qu’elles ne ma\u00eetrisent pas.<\/p>\n Ce dilemme incontournable met en relief l’importance d’un v\u00e9ritable mod\u00e8le collaboratif, \u00e9quitable et stable, qui repose sur le principe du consentement pr\u00e9alable, libre et \u00e9clair\u00e9. L’acceptation de ce principe redonnerait non seulement au Canada quelques-unes de ses lettres de noblesse au chapitre de la reconnaissance des droits des peuples autochtones, elle permettrait aussi aux autochtones de devenir de v\u00e9ritables acteurs \u00e9conomiques. Il est temps de reconna\u00eetre que le nouveau pouvoir autochtone n’est pas simplement un obstacle au d\u00e9veloppement. Il peut aussi \u00eatre le moteur d’un mod\u00e8le \u00e9conomique plus \u00e9quitable et plus stable \u00e0 long terme.<\/p>\n Photo: iStock<\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" En septembre 2014, la Nation Atikamekw du centre du Qu\u00e9bec proclamait sa pleine souverainet\u00e9 sur son territoire traditionnel, le Nitaskinan. Cette d\u00e9claration symbolique suivait de pr\u00e8s la reconnaissance, par la Cour supr\u00eame du Canada, du titre ancestral de la Nation Tsilhqot’in sur plus de 1 750 kilom\u00e8tres carr\u00e9s en Colombie-Britannique. 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