{"id":263245,"date":"2012-08-01T04:00:00","date_gmt":"2012-08-01T08:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/policyoptions.irpp.org\/issues\/les-relations-intergouvernementales-canadiennes-gage-de-succes-ou-dechec\/"},"modified":"2025-10-07T20:38:09","modified_gmt":"2025-10-08T00:38:09","slug":"les-relations-intergouvernementales-canadiennes-gage-de-succes-ou-dechec","status":"publish","type":"issues","link":"https:\/\/policyoptions.irpp.org\/fr\/2012\/08\/les-relations-intergouvernementales-canadiennes-gage-de-succes-ou-dechec\/","title":{"rendered":"Les relations intergouvernementales canadiennes : gage de succ\u00e8s ou d’\u00e9chec?"},"content":{"rendered":"

\u00abF\u00e9d\u00e9ralisme collaboratif \u00bb, \u00ab\u00a0flexible \u00bb, \u00ab asym\u00e9trique \u00bb ou \u00ab d’ouverture \u00bb …, une chose est certaine : le f\u00e9d\u00e9ralisme canadien n’appartient pas \u00e0 une seule \u00e9cole de pens\u00e9e. Et s’il a d\u00e9j\u00e0 vis\u00e9 un certain multilat\u00e9ralisme (des ententes nationales incluant tous les acteurs f\u00e9d\u00e9raux et provinciaux), la situation est actuellement tout autre. Le pays est plut\u00f4t dirig\u00e9 \u00e0 coup d’ententes bilat\u00e9rales administratives, rendant le f\u00e9d\u00e9ralisme canadien de plus en plus informel.<\/p>\n

Cette approche r\u00e9cente est le r\u00e9sultat des limites du multilat\u00e9ralisme, qui ont \u00e9t\u00e9 r\u00e9v\u00e9l\u00e9es par les d\u00e9bats constitutionnels des ann\u00e9es 1990, menant notamment au r\u00e9f\u00e9rendum de 1995 sur la souverainet\u00e9 du Qu\u00e9bec. Pour le meilleur et pour le pire, les relations intergouvernementales d’aujourd’hui sont le plus souvent synonymes de relations bilat\u00e9rales ou d’actions unilat\u00e9rales de la part du gouvernement f\u00e9d\u00e9ral. Pourtant, les grands d\u00e9fis auxquels fait face le Canada, notamment le vieillissement de la population ou encore les changements climatiques, ne pourront \u00eatre relev\u00e9s que si les diff\u00e9rents ordres de gouvernement travaillent ensemble pour \u00e9laborer des politiques nationales. Comment le Canada pourra-t-il r\u00e9pondre aux besoins d’aujourd’hui et de demain? Cet article propose d’\u00e9tudier ce paradoxe plus en profondeur en explorant d’abord la transition vers ce nouveau r\u00e9gime f\u00e9d\u00e9ratif, ensuite ses cons\u00e9quences pour les relations intergouvernementales canadiennes, et finalement ses perspectives.<\/p>\n

Si la transition d’un f\u00e9d\u00e9ralisme multilat\u00e9ral vers des relations bilat\u00e9rales et l’unilat\u00e9ralisme s’est amorc\u00e9e dans les ann\u00e9es 1990, notamment avec les ententes sur le d\u00e9veloppement du march\u00e9 du travail, c’est toutefois sous Stephen Harper qu’elle s’est r\u00e9ellement confirm\u00e9e.<\/p>\n

En 2006, Stephen Harper a remport\u00e9 les \u00e9lections apr\u00e8s s’\u00eatre engag\u00e9 \u00e0 renouveler les relations intergouvernementales canadiennes par un \u00ab f\u00e9d\u00e9ralisme d’ouverture \u00bb. Parmi les promesses, dont celle d’offrir un si\u00e8ge au Qu\u00e9bec \u00e0 l’UNESCO, figurait celle de r\u00e9gler le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal par divers moyens, dont l’augmentation des transferts sociaux aux provinces et la modernisation de la formule de p\u00e9r\u00e9quation.<\/p>\n

Le budget de 2007, le deuxi\u00e8me du gouvernement conservateur, s’est charg\u00e9 de ce premier volet, notamment en respectant l’entente de 10 ans conclue en 2004 entre Paul Martin et les premiers ministres provinciaux au sujet du Transfert canadien en mati\u00e8re de sant\u00e9 (TCS), soit l’augmentation des paiements de 6 p. 100 par ann\u00e9e jusqu’en 2013-2014. Le gouvernement a \u00e9galement entrepris de moderniser la formule de p\u00e9r\u00e9quation. Pour ce faire, il s’est bas\u00e9 sur le rapport O’Brien, rapport d’un groupe d’experts, mandat\u00e9 par Paul Martin, \u00ab sur la p\u00e9r\u00e9quation et la formule de financement des territoires \u00bb. On y proposait entre autres de baser la p\u00e9r\u00e9quation sur l’assiette fiscale de l’ensemble des provinces canadiennes plut\u00f4t que de retenir la norme de cinq provinces.<\/p>\n

Ces mesures n’ont pas su faire taire toutes les critiques, particuli\u00e8rement au sujet de la p\u00e9r\u00e9quation, mais elles visaient d’abord \u00e0 apaiser les tensions entre les diff\u00e9rents ordres de gouvernement sans proc\u00e9der \u00e0 une ronde de n\u00e9gociations. Stephen Harper donnait la preuve qu’il \u00e9tait possible de pratiquer le f\u00e9d\u00e9ralisme sans passer par le multilat\u00e9ralisme. Dans la m\u00eame veine, il a r\u00e9pondu \u00e0 une demande traditionnelle du Qu\u00e9bec en faisant voter \u00e0 la Chambre des communes une motion reconnaissant le Qu\u00e9bec comme une nation au sein du Canada.<\/p>\n

Pour le meilleur et pour le pire, les relations intergouvernementales d\u2019aujourd\u2019hui sont le plus souvent synonymes de relations bilat\u00e9rales ou d\u2019actions unilat\u00e9rales de la part du gouvernement f\u00e9d\u00e9ral.<\/p><\/blockquote>\n

Le gouvernement Harper a \u00e9galement continu\u00e9 la tradition des ententes bilat\u00e9rales administratives, avec entre autres les ententes sur le d\u00e9veloppement du march\u00e9 du travail (EDMT). En effet, Jean Chr\u00e9tien avait amorc\u00e9 le bal en 1996 en concluant une telle entente avec l’Alberta. Afin d’\u00e9viter des conflits intergouvernementaux \u00e0 la suite du r\u00e9f\u00e9rendum de 1995 au Qu\u00e9bec, il a ainsi opt\u00e9 pour les ententes bilat\u00e9rales administratives en vue de d\u00e9politiser le f\u00e9d\u00e9ralisme. Au cours des ann\u00e9es suivantes, chaque province et territoire a n\u00e9goci\u00e9 sa propre entente, passablement similaire. Cette \u00ab ronde \u00bb d’EMDT s’est termin\u00e9e sous le gouvernement Harper en 2008.<\/p>\n

Si le bilat\u00e9ralisme avait des racines dans le secteur de l’emploi, M. Harper a d\u00e9finitivement concr\u00e9tis\u00e9 cette approche. Entre 2008 et 2009, le gouvernement conservateur a conclu des ententes sur le march\u00e9 du travail (EMT) avec chaque province et territoire, ententes bilat\u00e9rales visant \u00e0 compl\u00e9ter les EMDT en transf\u00e9rant des fonds f\u00e9d\u00e9raux pour des programmes et services provinciaux et territoriaux \u00e0 l’intention notamment des personnes sans emploi non admissibles aux prestations d’assurance-emploi.<\/p>\n

Un constat int\u00e9ressant \u00e0 propos de ces ententes : pour \u00e9viter les conflits intergouvernementaux, Stephen Harper comme Jean Chr\u00e9tien a choisi de s’entendre avec chaque province individuellement plut\u00f4t que d’\u00e9laborer une politique nationale sur le march\u00e9 de l’emploi.<\/p>\n

Mais quelles sont les cons\u00e9quences de ces nouvelles fa\u00e7ons de faire pour le f\u00e9d\u00e9ralisme canadien? La premi\u00e8re est une restructuration de la vision qu’ont les Canadiens des processus intergouvernementaux, car on assiste \u00e0 une diminution des rencontres officielles entre premiers ministres provinciaux et f\u00e9d\u00e9ral au Canada. En \u00e9tant associ\u00e9s \u00e0 des conf\u00e9rences constitutionnelles, synonymes de conflits et de blocages, ces espaces de collaboration et de coordination sont aujourd’hui moins valoris\u00e9s. M\u00eame si certaines rencontres officielles des premiers ministres provinciaux ont bel et bien lieu chaque ann\u00e9e dans le cadre du Conseil de la f\u00e9d\u00e9ration, le nombre de rencontres annuelles avec le f\u00e9d\u00e9ral a diminu\u00e9, puisqu’il est plus difficile d’utiliser ces forums \u2014 qui attirent peu l’int\u00e9r\u00eat des citoyens et des m\u00e9dias \u2014 pour faire avancer les politiques publiques du pays.<\/p>\n

De plus, le virage administratif que prennent les relations intergouvernementales est une tentative de d\u00e9politisation du f\u00e9d\u00e9ralisme canadien. Ainsi, les premiers ministres des provinces et leurs sous-ministres se rencontrent de moins en moins souvent dans des cadres officiels. Les relations intergouvernementales sont plut\u00f4t pratiqu\u00e9es de mani\u00e8re informelle, soit lors de lunchs minist\u00e9riels, de rencontres non officielles, par courriel, par BlackBerry, etc. En contrepartie, les programmes sociaux n\u00e9cessitant de la coordination intergouvernementale sur une base hebdomadaire sont plut\u00f4t g\u00e9r\u00e9s par des fonctionnaires. Bref, bien que plusieurs relations intergouvernementales passent toujours par les hauts fonctionnaires, les forums pr\u00e9vus \u00e0 cet effet, eux, sont de moins en moins nombreux. De fait, le nombre de rencontres intergouvernementales officielles a diminu\u00e9 sous Stephen Harper ; la moyenne annuelle des rencontres coorganis\u00e9es par le Secr\u00e9tariat des conf\u00e9rences intergouvernementales canadiennes est pass\u00e9e de 105 pour la p\u00e9riode de 1998 \u00e0 2006 \u00e0 seulement 76 sous le gouvernement conservateur.<\/p>\n

Une deuxi\u00e8me cons\u00e9quence est un mouvement non seulement vers le bilat\u00e9ralisme mais vers l’unilat\u00e9ralisme. Cette transformation semble s’\u00eatre concr\u00e9tis\u00e9e lors de la formation du gouvernement conservateur majoritaire \u00e0 Ottawaapr\u00e8sl’\u00e9lectionde2011.Unbon exemple en a \u00e9t\u00e9 la volont\u00e9 des conservateurs d’abolir le registre des armes \u00e0 feu et leur refus de transmettre des donn\u00e9es au Qu\u00e9bec avant de les d\u00e9truire. Le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral a d’ailleurs re\u00e7u une critique acerbe de la part du ministre qu\u00e9b\u00e9cois de la Justice Jean-Marc Fournier, qui consid\u00e9rait cette d\u00e9cision comme un affront au f\u00e9d\u00e9ralisme canadien. Malgr\u00e9 tout, le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral a persist\u00e9 et a refus\u00e9 de c\u00e9der aux demandes de la province.<\/p>\n

Mais l’exemple le plus frappant de cet unilat\u00e9ralisme en relations intergouvernementales est probablement l’annonce f\u00e9d\u00e9rale des nouvelles modalit\u00e9s pour le TCS \u00e0 partir de 2014. Celle-ci est survenue sans rencontre pr\u00e9alable avec les diff\u00e9rentes provinces. En effet, alors que le Plan d\u00e9cennal pour consolider les soins de sant\u00e9, entente conclue en 2004 entre Paul Martin et les provinces, s’ach\u00e8vera en 2014, le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral a annonc\u00e9 en d\u00e9cembre 2011 que le TCS continuera de cro\u00eetre de 6 p. 100 par ann\u00e9e jusqu’en 2016 pour ensuite augmenter annuellement en fonction du PIB nominal, avec une garantie de 3 p. 100 par ann\u00e9e. Quant au Transfert canadien en mati\u00e8re de programmes sociaux (TCPS), il continuera de cro\u00eetre de 3 p. 100 par ann\u00e9e, soit son rythme actuel.<\/p>\n

\"\"<\/a><\/p>\n

C’est donc la premi\u00e8re fois que le renouvellement des transferts sociaux se fait sans aucune discussion pr\u00e9alable avec les provinces. De plus, cette annonce a eu lieu seulement quelques semaines avant la r\u00e9union du Conseil de la f\u00e9d\u00e9ration de janvier 2012 \u00e0 Victoria. Mais elle marque surtout\u00a0la volont\u00e9 d’\u00e9viter la voie du multilat\u00e9ralisme. Il faut se rappeler que l’entente de 2004 visait d’abord \u00e0 \u00e9laborer un plan national pour r\u00e9duire le temps d’attente aux services des urgences, \u00e0 am\u00e9liorer les soins \u00e0 domicile et \u00e0 favoriser la coop\u00e9ration interprovinciale.<\/p>\n

Toutefois, ce r\u00f4le engag\u00e9 du gouvernement f\u00e9d\u00e9ral ne correspond pas \u00e0 la vision du f\u00e9d\u00e9ralisme de Stephen Harper. En annon\u00e7ant le renouvellement de mani\u00e8re unilat\u00e9rale, le Parti conservateur refuse de s’engager dans une action concert\u00e9e et renvoie la balle dans le camp des provinces. Il laisse ainsi quelques ann\u00e9es \u00e0 ces derni\u00e8res pour r\u00e9duire leurs d\u00e9penses en sant\u00e9, qui ne cessent de cro\u00eetre. En effet, \u00e0 titre d’exemple, pr\u00e8s de la moiti\u00e9 du budget qu\u00e9b\u00e9cois est aujourd’hui consacr\u00e9e \u00e0 la sant\u00e9.<\/p>\n

Quelles sont donc les cons\u00e9quences de ce virage unilat\u00e9ral pour l’\u00e9tat des relations intergouvernementales canadiennes? Il est difficile de conclure que Stephen Harper a rempli son objectif, soit d’apaiser les relations entre le f\u00e9d\u00e9ral et les provinces. Par exemple, les modifications de 2007 \u00e0 la formule de p\u00e9r\u00e9quation n’ont pas fait que des heureux. L’Ontario a notamment \u00e9t\u00e9 tr\u00e8s s\u00e9v\u00e8re \u00e0 l’endroit du gouvernement, son premier ministre Dalton McGuinty allant m\u00eame jusqu’\u00e0 d\u00e9noncer un manque de justice, puisque sa province devrait b\u00e9n\u00e9ficier de la p\u00e9r\u00e9quation. Le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral a ensuite rectifi\u00e9 le tir en modifiant de nouveau la formule en 2008, annon\u00e7ant que l’Ontario recevrait dor\u00e9navant des paiements de p\u00e9r\u00e9quation mais que la somme totale des versements serait maintenant li\u00e9e \u00e0 la croissance du PIB. Cela a caus\u00e9 davantage de tensions au sein des provinces, alors que le premier ministre conservateur de Terre-Neuveet-Labrador Danny Williams lan\u00e7a m\u00eame une campagne politique intitul\u00e9e \u00ab Anything But Conservative \u00bb.<\/p>\n

Ainsi, la fin du multilat\u00e9ralisme et le virage des ententes administratives ne sont pas un r\u00e9el gage de succ\u00e8s. Plus encore, malgr\u00e9 ce nouveau f\u00e9d\u00e9ralisme \u00e0 tendance plus administrative, le c\u0153ur du d\u00e9bat reste essentiellement politique.<\/p>\n

Ces \u00e9v\u00e9nements jettent une ombre sur l’avenir des relations intergouvernementales canadiennes. Si la volont\u00e9 de Stephen Harper de limiter le multilat\u00e9ralisme avait pour but d’emp\u00eacher les conflits, l’objectif n’a pas \u00e9t\u00e9 atteint, sa politique soulevant plut\u00f4t l’ire de plusieurs. Pourtant, le Canada fait face \u00e0 des d\u00e9fis de taille qui n\u00e9cessitent la participation de tous et chacun. En ce sens, les ententes administratives bilat\u00e9rales et les politiques nationales unilat\u00e9rales ne suffiront pas. La d\u00e9cision de modifier le TCS sans discussion pr\u00e9alable avec les provinces est certes un rendez-vous manqu\u00e9. Alors qu’il aurait pu ren\u00e9gocier les transferts et r\u00e9int\u00e9grer les provinces dans le processus, le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral a pr\u00e9f\u00e9r\u00e9 \u00e9vincer ces derni\u00e8res des discussions, passant ainsi sous silence un probl\u00e8me majeur : le vieillissement de la population canadienne.<\/p>\n

En effet, les nouvelles mesures du TCS pr\u00e9voient r\u00e9partir les transferts en fonction du PIB. Toutefois, comme l’expliquaient Jean-Pierre Aubry, Pierre Fortin et Luc Godbout dans un r\u00e9cent article d’Options politiques<\/em> (juin-juillet 2012), les provinces ayant les populations les plus \u00e2g\u00e9es sont \u00e9galement celles qui ont le plus faible PIB. Or soigner les personnes \u00e2g\u00e9es co\u00fbte en moyenne beaucoup plus cher, ce qui n\u00e9cessite une croissance des transferts pour compenser pour ces d\u00e9penses.<\/p>\n

Si l’ensemble du Canada veut maintenir son syst\u00e8me de sant\u00e9 public, il faudra donc faire face \u00e0 l’augmentation des d\u00e9penses li\u00e9e \u00e0 sa population vieillissante. Autrement dit, bien que les provinces puissent elles-m\u00eames r\u00e9duire leurs d\u00e9penses de sant\u00e9, le syst\u00e8me de sant\u00e9 public est un projet national, et restructurer les transferts, m\u00eame sans conditions pour les provinces, ne r\u00e8gle pas la question. Il faudrait plut\u00f4t que tous discutent ensemble de cet enjeu majeur, qui ne cessera de prendre de l’ampleur dans les prochaines ann\u00e9es, afin d’assurer la coordination et l’harmonisation des services, m\u00eame si des d\u00e9saccords sont \u00e0 pr\u00e9voir. En janvier dernier, les premiers ministres ont ouvert la voie \u00e0 Victoria en cr\u00e9ant un groupe de travail sur l’innovation en mati\u00e8re de sant\u00e9, compos\u00e9 des premiers ministres de la Saskatchewan et de l’\u00cele-du-Prince-\u00c9douard, Brad Wall et Robert Ghiz, ainsi qu’un groupe de travail sur l’\u00e9valuation des transferts f\u00e9d\u00e9raux, dirig\u00e9 par le premier ministre manitobain Greg Selinger.<\/p>\n

Si la volont\u00e9 de Stephen Harper d\u2019effectuer des transferts en sant\u00e9 inconditionnels aux provinces para\u00eet l\u00e9gitime puisqu\u2019elle favorisera les relations horizontales, la d\u00e9cision unilat\u00e9rale p\u00e9nalise les provinces qui sont aux prises avec un plus rapide vieillissement de leur population.<\/p><\/blockquote>\n

Un deuxi\u00e8me enjeu de taille n\u00e9cessitera une action concert\u00e9e : les changements climatiques. Si le retrait de Kyoto ne facilite pas les choses, il reste que le Canada devra se doter d’une politique nationale s’il veut lutter contre le r\u00e9chauffement plan\u00e9taire. Des actions provinciales peu coordonn\u00e9es ne suffiront pas. De plus, les points de vue des provinces sur ces questions divergent fortement.<\/p>\n

Or un probl\u00e8me majeur quant \u00e0 une telle politique reste le choix de l’instrument. La litt\u00e9rature internationale sugg\u00e8re qu’une taxe sur le carbone serait l’outil politique le plus facile \u00e0 mettre en \u0153uvre, comparativement \u00e0 d’autres instruments de march\u00e9. C’est \u00e9galement une politique qui pourrait \u00eatre \u00e9tablie sans trop de n\u00e9gociations intergouvernementales. Toutefois, c’est souvent aussi celle qui est le plus difficile \u00e0 faire accepter politiquement. Il suffit de penser au \u00ab tournant vert \u00bb tent\u00e9 par St\u00e9phane Dion lors de l’\u00e9lection f\u00e9d\u00e9rale de 2008, o\u00f9 il promettait de mettre en place une taxe sur le carbone de 10 dollars par tonne d’\u00e9mission de CO2 la premi\u00e8re ann\u00e9e. Au final, cette promesse a contribu\u00e9, avec d’autres facteurs, au pire r\u00e9sultat \u00e9lectoral jamais obtenu par le Parti lib\u00e9ral du Canada (excluant l’\u00e9lection de 2011).<\/p>\n

La taxe sur le carbone \u00e9tant dor\u00e9navant exclue du discours politique canadien en raison de cet \u00e9chec, la meilleure solution reste celle du syst\u00e8me de plafond et d’\u00e9change des droits d’\u00e9missions de gaz \u00e0 effet de serre. Cet instrument est toutefois beaucoup plus difficile \u00e0 mettre en \u0153uvre puisqu’un tel syst\u00e8me n\u00e9cessite une coordination accrue entre les diff\u00e9rents ordres de gouvernement. Et la pratique actuelle du f\u00e9d\u00e9ralisme limiterait d\u00e9finitivement cette avenue. Comme bien d’autres projets qui ne pourront se r\u00e9aliser sans une plus grande harmonisation intergouvernementale, la cr\u00e9ation d’une politique nationale sur les changements climatiques devra passer par la voie du multilat\u00e9ralisme.<\/p>\n

Le f\u00e9d\u00e9ralisme d’ouverture cherchait \u00e0 sortir le Canada du pi\u00e8ge qu’\u00e9taient devenues les relations intergouvernementales, o\u00f9 le multilat\u00e9ralisme donnait trop de place aux luttes de pouvoir entre les diff\u00e9rents ordres de gouvernement. Mais cette tentative de d\u00e9politisation du f\u00e9d\u00e9ralisme canadien, \u00e0 coup d’ententes bilat\u00e9rales administratives, n’a pas totalement \u00e9vacu\u00e9 les conflits intergouvernementaux. De plus, si la volont\u00e9 de Stephen Harper d’effectuer des transferts en sant\u00e9 inconditionnels aux provinces para\u00eet l\u00e9gitime puisqu’elle favorisera les relations horizontales, la d\u00e9cision unilat\u00e9rale p\u00e9nalise les provinces qui sont aux prises avec un plus rapide vieillissement de leur population.<\/p>\n

L’avenir du f\u00e9d\u00e9ralisme canadien devra donc passer par les institutions politiques d\u00e9j\u00e0 en place. En ce sens, l’horizon politique n’est peut-\u00eatre pas si sombre pour le Canada. Quelques jours avant la tenue du Conseil de la f\u00e9d\u00e9ration en janvier 2012, Jean Charest rencontrait son homologue de l’Alberta Alison Redford, et tous deux s’entendaient pour \u00e9laborer une politique \u00e9nerg\u00e9tique nationale, sans pour autant inclure le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral dans les pourparlers. Bien qu’une r\u00e9elle politique sur les changements climatiques n\u00e9cessite \u00e9galement la participation du f\u00e9d\u00e9ral, les provinces pourront mettre la table.<\/p>\n

Cet exemple de collaboration interprovinciale sur un enjeu important dans les ann\u00e9es \u00e0 venir est un signe positif pour le f\u00e9d\u00e9ralisme canadien. Celui-ci a \u00e9volu\u00e9, et les provinces doivent aujourd’hui s’adapter, quitte \u00e0 prendre le leadership si le f\u00e9d\u00e9ral continue de faire cavalier seul.<\/p>\n

Photo: Shutterstock<\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

\u00abF\u00e9d\u00e9ralisme collaboratif \u00bb, \u00ab\u00a0flexible \u00bb, \u00ab asym\u00e9trique \u00bb ou \u00ab d’ouverture \u00bb …, une chose est certaine : le f\u00e9d\u00e9ralisme canadien n’appartient pas \u00e0 une seule \u00e9cole de pens\u00e9e. Et s’il a d\u00e9j\u00e0 vis\u00e9 un certain multilat\u00e9ralisme (des ententes nationales incluant tous les acteurs f\u00e9d\u00e9raux et provinciaux), la situation est actuellement tout autre. 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