Le processus budg\u00e9taire \u2014 la pr\u00e9paration, la pr\u00e9sentation et le suivi du budget \u2014 est un des piliers de la gestion publique. Les documents qui sont produits aux diverses \u00e9tapes permettent de conna\u00eetre et d’analyser les grands programmes et les projets gouvernementaux, le montant des ressources qui leur est allou\u00e9 ainsi que les sources de financement privil\u00e9gi\u00e9es. Ce processus donne une vue d’ensemble d’une entit\u00e9 administrative qui est souvent \u00e9norme et active dans de tr\u00e8s nombreux domaines.<\/p>\n
Mais m\u00eame si le budget consiste \u00e0 attribuer, sur une base annuelle, divers cr\u00e9dits aux diff\u00e9rents minist\u00e8res et autres entit\u00e9s gouvernementales, sa planification devrait se faire sur un horizon de gestion d’au moins cinq ans. Dans cette perspective, le budget est un processus de gestion facilitant, pendant un an, la r\u00e9alisation d’un plan \u00e0 moyen terme. Or, \u00e0 ce chapitre, la d\u00e9marche budg\u00e9taire du gouvernement Harper est loin d’\u00eatre exemplaire.<\/p>\n
L’analyse des cinq derniers budgets du gouvernement f\u00e9d\u00e9ral r\u00e9v\u00e8le clairement que ceux-ci ne sont pas int\u00e9gr\u00e9s dans un plan \u00e0 moyen terme relativement formel. De fait, lors de son tout premier budget, pr\u00e9sent\u00e9 le 2 mai 2006, le gouvernement conservateur avait clairement indiqu\u00e9 qu’il pr\u00e9f\u00e9rait concevoir un budget et rendre des comptes sur un budget ayant un horizon de deux ans : \u00ab Bien qu’il soit tout indiqu\u00e9\u00a0pour le gouvernement de faire part de ses intentions en mati\u00e8re de finances \u00e0 moyen et \u00e0 long terme dans des secteurs cl\u00e9s comme la d\u00e9fense et l’infrastructure, il importe, en r\u00e8gle g\u00e9n\u00e9rale, de mettre l’accent sur une p\u00e9riode de planification \u00e0 court terme pour laquelle les facteurs d’incertitude sont moindres et que le gouvernement peut raisonnablement s’attendre \u00e0 rendre compte de son plan financier. C’est pour cette raison que les projections \u00e9conomiques et financi\u00e8res contenues dans le budget sont pr\u00e9sent\u00e9es sur un horizon de deux ans. \u00bb<\/p>\n
Cette fa\u00e7on de faire contraste avec celle des gouvernements Chr\u00e9tien et Martin, qui mettaient de plus en plus d’emphase sur une approche pluriannuelle des mesures budg\u00e9taires. Chose int\u00e9ressante, le gouvernement conservateur a jug\u00e9 appropri\u00e9 de pr\u00e9senter, quelques mois plus tard, des projections quinquennales dans la \u00ab Mise \u00e0 jour \u00e9conomique et financi\u00e8re 2006 \u00bb. Ces pr\u00e9visions \u00e9taient cependant \u00e0 un niveau de d\u00e9sagr\u00e9gation moindre que celles du dernier budget du gouvernement Martin. Les projections quinquennales ont refait leur apparition dans le budget de 2008.<\/p>\n
Paradoxalement, c’est pour la m\u00eame raison, soit l’incertitude \u00e9conomique, que le gouvernement conservateur avait opt\u00e9 pour un horizon de deux ans en 2006 et un horizon de cinq ans en 2008. En 2009, alors que l’incertitude \u00e9tait \u00e0 son maximum, les projections quinquennales se sont \u00e9tendues \u00e0 un niveau de d\u00e9sagr\u00e9gation proche du budget de 2005.<\/p>\n
Certes, l’absence d’un plan formel \u00e0 moyen terme ne signifie pas n\u00e9cessairement absence de coh\u00e9rence d’un budget \u00e0 l’autre. La plupart du temps, et ce fut le cas ces quatre derni\u00e8res ann\u00e9es, l’id\u00e9ologie du parti au pouvoir assure une certaine coh\u00e9rence. Par exemple, le gouvernement conservateur a ins\u00e9r\u00e9 dans ses budgets de nombreuses mesures li\u00e9es \u00e0 la r\u00e9duction du fardeau fiscal des familles et des entreprises, \u00e0 la \u00ab protection des citoyens dans leurs rues et dans leurs collectivit\u00e9s \u00bb ainsi qu’au \u00ab r\u00e9tablissement de l’\u00e9quilibre fiscal \u00bb.<\/p>\n
La r\u00e9alisation de projets pluriannuels favorise aussi la coh\u00e9rence. Deux exemples illustrent bien ce point dans les budgets conservateurs : les investissements dans les infrastructures et dans les forces arm\u00e9es. De m\u00eame, l’emphase mise sur la tendance que doivent suivre certaines mesures agr\u00e9g\u00e9es, notamment les ratios des charges de programmes et des revenus du gouvernement par rapport au PIB, et le ratio de la dette au PIB, ont eu pour effet d’ajouter un \u00e9l\u00e9ment important de coh\u00e9rence entre les budgets de la derni\u00e8re d\u00e9cennie, y compris entre les budgets lib\u00e9raux et conservateurs, exception faite des deux derniers. Le ratio cible de la\u00a0dette au PIB (25p.100) n’a pas chang\u00e9, m\u00eame si la date pour atteindre cette cible a\u00a0vari\u00e9 au fil des ans : on visait 2014-2015 dans le budget 2005, 2013-2014 dans le budget 2006, 2012-2013 dans le budget 2007, et 2011-2012 dans le budget 2008. Mais dans les plans budg\u00e9taires de 2009 et de 2010, il ne reste plus qu’un message des plus laconiques voulant que \u00ab le fardeau de la dette, mesur\u00e9 par le ratio de la dette au PIB, constitue une mesure importante de la viabilit\u00e9 financi\u00e8re \u00bb. On ne mentionne pas que la cible pr\u00e9vue en 2008 ne sera pas atteinte, et rien n’est annonc\u00e9 \u00e0 ce chapitre pour l’avenir, une fois l’\u00e9quilibre budg\u00e9taire retrouv\u00e9. C’est un peu comme si on avait envoy\u00e9 discr\u00e8tement aux oubliettes une cible apr\u00e8s avoir dit \u00e0 la population pendant de nombreuses ann\u00e9es qu’il \u00e9tait important de l’atteindre.<\/p>\n
Reste que, d’une mani\u00e8re g\u00e9n\u00e9rale, sous les lib\u00e9raux comme sous les conservateurs, les budgets f\u00e9d\u00e9raux n’ont jamais v\u00e9ritablement \u00e9t\u00e9 planifi\u00e9s dans un horizon de moyen terme. D’ailleurs, Ralph Goodale a utilis\u00e9 \u00e0 juste titre le terme de \u00ab pr\u00e9visions quinquennales \u00bb et non de \u00ab plan quinquennal \u00bb dans son budget de 2005. Cette distinction refl\u00e9tait le fait que le gouvernement n’avait pas con\u00e7u un plan relativement formel \u00e0 moyen terme. Le budget n’\u00e9tait donc pas la premi\u00e8re \u00e9tape d’un tel plan. De plus, le plan budg\u00e9taire des quatre ann\u00e9es suivantes \u00e9tait loin d’\u00eatre d\u00e9j\u00e0 d\u00e9cid\u00e9 dans ses d\u00e9tails. Le gouvernement se r\u00e9servait ainsi la possibilit\u00e9 de refaire, chaque ann\u00e9e, un budget et des pr\u00e9visions budg\u00e9taires de cinq ans sur des bases nouvelles. Pour une grande partie des op\u00e9rations, le compteur \u00e9tait remis \u00e0 z\u00e9ro chaque ann\u00e9e. Et c’est toujours le cas.<\/p>\n
L’absence d’un tel plan rend la reddition de comptes tr\u00e8s difficile. Tout \u00e9tant en changement perp\u00e9tuel d’un budget \u00e0 l’autre, il est difficile de d\u00e9montrer que l’on a atteint des objectifs strat\u00e9giques sur un horizon relativement long. Les initiatives ont tendance \u00e0 \u00eatre plus dispers\u00e9es et \u00e0 r\u00e9pondre \u00e0 des besoins imm\u00e9diats, comme l’illustre la mise en \u0153uvre du plan de relance f\u00e9d\u00e9ral.<\/p>\n
\u00c0 ce sujet, plusieurs \u00e9conomistes du Comit\u00e9 des politiques publiques de l’Association des \u00e9conomistes qu\u00e9b\u00e9cois faisaient d’ailleurs la recommandation suivante, peu avant le d\u00e9p\u00f4t du budget 2009 : \u00ab Lorsque le gouvernement Harper pr\u00e9sentera son budget le 27 janvier 2009, il serait fort souhaitable qu’il pr\u00e9sente aux Canadiens la vision et la strat\u00e9gie \u00e0 long terme servant de toile de fond \u00e0 son programme de relance. Sans une telle approche, son programme de relance risque de ralentir la restructuration de l’\u00e9conomie canadienne et donc de prolonger une utilisation sous-optimale de ses capacit\u00e9s de production. \u00bb<\/p>\n
Le fait d’avoir un plan \u00e0 moyen terme dans quelques secteurs cl\u00e9s est un pas dans la bonne direction, mais cela ne peut remplacer la mise en place d’un plan global. Prenons, par exemple, le projet pluriannuel du gouvernement visant \u00e0 accro\u00eetre ses capacit\u00e9s militaires. La premi\u00e8re tranche de ce projet faisait partie du budget de 2006 o\u00f9 on annon\u00e7ait une augmentation totale des cr\u00e9dits budg\u00e9taires de \u00ab 5,3 milliards de dollars sur cinq ans pour renforcer le r\u00f4le du Canada dans le monde en accroissant la capacit\u00e9 des Forces canadiennes de d\u00e9fendre la souverainet\u00e9 nationale et d’assurer la s\u00e9curit\u00e9 du pays \u00bb. Cet important projet \u00e9tait loin d’\u00eatre bien finalis\u00e9 au moment de son annonce. Il a \u00e9t\u00e9 pr\u00e9cis\u00e9 en mai 2008, lors de la publication du document sur la strat\u00e9gie de d\u00e9fense du gouvernement \u00ab Le Canada d’abord \u00bb.<\/p>\n
Les d\u00e9penses annuelles du minist\u00e8re de la D\u00e9fense ont ainsi augment\u00e9 de pr\u00e8s de 4 milliards de dollars en trois ans, passant de 15 milliards de dollars en 2005-2006 \u00e0 18,8 milliards de dollars en 2008-2009. Dans le budget 2009, le gouvernement annon\u00e7ait que les d\u00e9penses annuelles de ce minist\u00e8re d\u00e9passeraient bient\u00f4t les 20 milliards de dollars. On parle donc d’une augmentation de 2 \u00e0 2,5 fois plus importante que ce qui \u00e9tait pr\u00e9vu dans le budget de 2006. Si ce type d’ajustement avait \u00e9t\u00e9 fait dans le cadre de l’\u00e9laboration d’un plan global \u00e0 moyen terme, le contribuable aurait eu une meilleure id\u00e9e des cons\u00e9quences qu’aurait l’attribution d’un montant suppl\u00e9mentaire de pr\u00e8s de 5 milliards de dollars dans le budget de ce minist\u00e8re. Cela aurait favoris\u00e9 une meilleure discussion sur le financement de cette augmentation de d\u00e9penses. Celle-ci commandait-elle une hausse des revenus ou une r\u00e9duction de certaines d\u00e9penses du gouvernement? Mais ce d\u00e9bat n’a pas eu lieu.<\/p>\n
L\u2019absence d\u2019un plan formel \u00e0 moyen terme ne signifie pas n\u00e9cessairement absence de coh\u00e9rence d\u2019un budget \u00e0 l\u2019autre. La plupart du temps, et ce fut le cas ces quatre derni\u00e8res ann\u00e9es, l\u2019id\u00e9ologie du parti au pouvoir assure une certaine coh\u00e9rence. Par exemple, le gouvernement conservateur a ins\u00e9r\u00e9 dans ses budgets de nombreuses mesures li\u00e9es \u00e0 la r\u00e9duction du fardeau fiscal des familles et des entreprises, \u00e0 la \u00ab protection des citoyens dans leurs rues et dans leurs collectivit\u00e9s \u00bb ainsi qu\u2019au \u00ab r\u00e9tablissement de l\u2019\u00e9quilibre fiscal \u00bb.<\/p><\/blockquote>\n
Dans le budget de 2010, m\u00eame si le budget du minist\u00e8re de la D\u00e9fense continuera d’augmenter, le niveau des d\u00e9penses futures, par rapport au niveau pr\u00e9vu dans \u00ab Le Canada d’abord \u00bb, sera r\u00e9duit d’environ un milliard de dollars par ann\u00e9e. Apr\u00e8s la fin de la mission en Afghanistan en 2011, il serait appropri\u00e9 que le gouvernement rende des comptes sur cette mission et sur l’accroissement substantiel du budget du minist\u00e8re de la D\u00e9fense. Le fera-t-il?<\/p>\n
Le plan pluriannuel sur les investissements en infrastructures \u00e9tait \u00e9galement loin d’\u00eatre bien d\u00e9fini au moment de son annonce initiale en mai 2006.<\/p>\n
Dans le budget de 2007, le gouvernement transformait le plan initial de quatre ans d’un montant de 16,5 milliards de dollars (ce plan incluait un ajout de 5,5 milliards de dollars d\u00e9j\u00e0 annonc\u00e9 dans le budget de 2006) en un plan de sept ans contenant des investissements de 33 milliards de dollars. Ce dernier montant incluait 17,6 milliards de dollars pour le Fonds de la taxe sur l’essence et le financement de base \u00e0 l’intention des municipalit\u00e9s. Dans le budget de 2008, le Fonds de la taxe sur l’essence (2 milliards de dollars en 2009-2010) est devenu un programme permanent. \u00c0 celui-ci s’ajoutait un investissement de 500 millions de dollars en immobilisations pour le transport en commun. Finalement, dans le plan de relance annonc\u00e9 dans le budget de 2009, en raison de la r\u00e9cession, le gouvernement a pr\u00e9vu 8,3 milliards de dollars en 20092010 et 7,7 milliards de dollars en 2010-2011 au titre des investissements dans les infrastructures collectives.<\/p>\n
La totalit\u00e9 de ces cr\u00e9dits est r\u00e9partie sur l’ensemble du territoire canadien et remise aux diverses administrations publiques (f\u00e9d\u00e9rale, provinciales et municipales). On est tr\u00e8s loin de suivre un plan relativement formel qui impliquerait, entre autres choses, des choix strat\u00e9giques bien d\u00e9finis. Si le gouvernement avait eu un tel plan, cela ne l’aurait aucunement emp\u00each\u00e9 de modifier la taille et le calendrier des investissements annonc\u00e9s pour tenir compte de l’arriv\u00e9e inopin\u00e9e de la r\u00e9cession. Il aurait pu bonifier et devancer certains projets, mais il l’aurait fait en suivant une logique coh\u00e9rente avec les choix strat\u00e9giques imbriqu\u00e9s dans le plan pluriannuel.<\/p>\n
Le pi\u00e8tre \u00e9tat des infrastructures collectives au Canada refl\u00e8te, \u00e0 mon avis, un probl\u00e8me syst\u00e9mique de gouvernance des administrations publiques et de r\u00e9partition de l’assiette fiscale. Ce probl\u00e8me n’a toujours pas \u00e9t\u00e9 r\u00e9solu, et on pourrait se retrouver, apr\u00e8s tous ces investissements, \u00e0 l’aube d’une nouvelle p\u00e9riode de laisser-aller dans l’entretien et le remplacement des infrastructures collectives. De plus, n’ayant pas fait suffisamment de choix strat\u00e9giques, le Canada risque d’avoir investi d\u00e9mesur\u00e9ment dans certains secteurs et insuffisamment dans d’autres.<\/p>\n
S’il a une le\u00e7on \u00e0 tirer de cet \u00e9pisode, c’est qu’il est important que le gouvernement s’appuie sur un plan \u00e0 moyen et long terme pour qu’en p\u00e9riode d’incertitude, il puisse mieux choisir les programmes qu’il doit abandonner, r\u00e9duire ou acc\u00e9l\u00e9rer. Il faut que nos gouvernements adoptent un horizon de gestion plus long et qu’ils proposent aux citoyens des politiques publiques qui refl\u00e8tent une vision de la soci\u00e9t\u00e9 canadienne de demain et des choix strat\u00e9giques. Nous ne pourrons pas \u00e9viter de faire des choix difficiles, surtout avec le vieillissement de notre population et la hausse des contraintes environnementales. Ferons-nous ces choix en mode r\u00e9actif ou dans le cadre d’une gestion gouvernementale proactive? Esp\u00e9rons que la pr\u00e9sente situation qui force nos gouvernements \u00e0 mettre sur table un plan pluriannuel ax\u00e9 sur le retour \u00e0 l’\u00e9quilibre budg\u00e9taire les incitera \u00e0 pr\u00e9parer dans le futur de v\u00e9ritables plans budg\u00e9taires \u00e0 moyen terme.<\/p>\n
L’autre le\u00e7on que l’on peut tirer de la derni\u00e8re r\u00e9cession et du long retour \u00e0 l’\u00e9quilibre budg\u00e9taire qui nous attend est que nos gouvernements ont besoin d’avoir une marge de man\u0153uvre assez importante pour \u00eatre en mesure de faire face aux impr\u00e9vus. On constate qu’une marge de 3 milliards de dollars sur un budget de 250 milliards, soit 1,2 p. 100, est nettement insuffisante. La situation du gouvernement f\u00e9d\u00e9ral est pr\u00e9sentement beaucoup plus difficile qu’elle ne devrait l’\u00eatre parce qu’Ottawa a beaucoup trop r\u00e9duit sa marge de man\u0153uvre, notamment par le biais de la baisse de la TPS. Le retour \u00e0 une situation financi\u00e8re ad\u00e9quate, comprenant aussi une marge de manoeuvre acceptable, sera long. Une des cons\u00e9quences de cette gestion budg\u00e9taire est que le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral devra faire face aux pressions financi\u00e8res qu’exercera le vieillissement de la population en ayant un niveau d’endettement plus important et des d\u00e9penses annuelles plus \u00e9lev\u00e9es pour le service de cette dette.<\/p>\n
Photo: Shutterstock<\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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