{"id":262751,"date":"2010-03-01T05:00:00","date_gmt":"2010-03-01T10:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/policyoptions.irpp.org\/issues\/de-la-diversite-dans-les-regimes-de-pension-au-quebec-et-au-canada\/"},"modified":"2025-10-07T20:15:20","modified_gmt":"2025-10-08T00:15:20","slug":"de-la-diversite-dans-les-regimes-de-pension-au-quebec-et-au-canada","status":"publish","type":"issues","link":"https:\/\/policyoptions.irpp.org\/fr\/2010\/03\/de-la-diversite-dans-les-regimes-de-pension-au-quebec-et-au-canada\/","title":{"rendered":"De la diversit\u00e9 dans les r\u00e9gimes de pension au Qu\u00e9bec et au Canada"},"content":{"rendered":"

En mati\u00e8re de retraite comme dans tant d’autres domaines, le Qu\u00e9bec se distingue de fa\u00e7on significative du reste du Canada. Ainsi, les Qu\u00e9b\u00e9cois prennent g\u00e9n\u00e9ralement leur retraite plus t\u00f4t que les autres Canadiens, et ils d\u00e9tiennent une part plus grande de leurs avoirs de retraite dans des r\u00e9gimes de retraite d’employeur.<\/p>\n

Mais en v\u00e9rit\u00e9, la diversit\u00e9 est plus grande que celle qu’apporte la Belle Province. En effet, si les programmes f\u00e9d\u00e9raux de base s’adressant \u00e0 tous les a\u00een\u00e9s sont uniformes \u00e0 travers le Canada, il existe une certaine h\u00e9t\u00e9rog\u00e9n\u00e9it\u00e9 entre les diff\u00e9rentes juridictions provinciales et f\u00e9d\u00e9rale en mati\u00e8re de r\u00e9gimes de retraite, tant publics que priv\u00e9s. Ainsi, sur la base d’un squelette commun, on observe plusieurs variations qui rendent p\u00e9rilleuse toute tentative de pr\u00e9voir la forme que prendrait une \u00e9ventuelle r\u00e9forme et laissent m\u00eame entrevoir la possibilit\u00e9 de \u00ab changements asym\u00e9triques \u00bb.<\/p>\n

Toute personne ayant travaill\u00e9 au Qu\u00e9bec et dans une autre province aura remarqu\u00e9 l’existence de deux programmes publics parall\u00e8les au Canada : le R\u00e9gime de rentes du Qu\u00e9bec (RRQ) et le R\u00e9gime de pensions du Canada (RPC). Ces deux programmes sont r\u00e9ciproques : les cotisations effectu\u00e9es dans l’un au nom d’un travailleur sont enti\u00e8rement, et automatiquement, transf\u00e9rables dans l’autre. Ils poss\u00e8dent aussi des param\u00e8tres presque identiques, malgr\u00e9 quelques diff\u00e9rences quant aux prestations d’invalidit\u00e9 et, depuis peu, quant \u00e0 certains crit\u00e8res d’admissibilit\u00e9 et \u00e0 la possibilit\u00e9 d’accumuler des droits suppl\u00e9mentaires une fois \u00e0 la retraite. Ensemble, ils forment le \u00ab deuxi\u00e8me pilier \u00bb du syst\u00e8me canadien de revenu de retraite. Ils viennent compl\u00e9menter la Pension de s\u00e9curit\u00e9 de la vieillesse, administr\u00e9e par le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral, qui constitue, avec le Suppl\u00e9ment de revenu garanti et certains suppl\u00e9ments provinciaux, le \u00ab premier pilier \u00bb.<\/p>\n

Depuis leur cr\u00e9ation, le RRQ et le RPC ont toujours pr\u00e9sent\u00e9 des taux de cotisation identiques, et c’est ensemble que les deux r\u00e9gimes ont \u00e9t\u00e9 r\u00e9form\u00e9s dans les ann\u00e9es 1990. Cette r\u00e9forme avait pour objectif d’assurer la viabilit\u00e9 \u00e0 long terme du RRQ et du RPC en haussant consid\u00e9rablement les taux de cotisation et en r\u00e9duisant quelque peu la g\u00e9n\u00e9rosit\u00e9 des prestations.<\/p>\n

Malgr\u00e9 leurs grandes similitudes, le RRQ et le RPC pr\u00e9sentent certaines diff\u00e9rences institutionnelles, notamment dans leur structure administrative et dans leur rapport avec le pouvoir politique. En effet, alors que le RRQ rel\u00e8ve, par le biais de son conseil d’administration, du ministre de l’Emploi et de la Solidarit\u00e9 sociale du Qu\u00e9bec, le RPC rel\u00e8ve, lui, de l’ensemble des ministres des Finances du Canada. La gestion quotidienne du RPC est assur\u00e9e par plusieurs minist\u00e8res f\u00e9d\u00e9raux, principalement celui des Ressources humaines.<\/p>\n

Une autre diff\u00e9rence touche la gestion des fonds exc\u00e9dentaires. Depuis la r\u00e9forme de 1998, qui a mis un terme \u00e0 une longue p\u00e9riode de diminution, la somme des cotisations per\u00e7ues et des rendements exc\u00e8de de plus en plus largement les prestations vers\u00e9es (graphique 1), ce qui devait produire une r\u00e9serve stable et permanente d’environ 5 ann\u00e9es de prestations au cours des quelques ann\u00e9es suivantes. Auparavant, les deux programmes ne visaient \u00e0 maintenir qu’une r\u00e9serve d’environ 2 ann\u00e9es de prestations. Pour faire face au vieillissement de la population et \u00e9viter des taux de cotisation tr\u00e8s \u00e9lev\u00e9s \u00e0 l’avenir, cette r\u00e9forme a donc accentu\u00e9 le caract\u00e8re capitalis\u00e9 des r\u00e9gimes, qui n’ont jamais \u00e9t\u00e9 de purs r\u00e9gimes par r\u00e9partition (dans lesquels les cotisations courantes servent \u00e0 payer les prestations courantes).<\/p>\n

Ces fonds exc\u00e9dentaires sont g\u00e9r\u00e9s par des institutions distinctes. Dans le cas du RPC, ce r\u00f4le a d’abord \u00e9t\u00e9 jou\u00e9 par le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral qui, depuis la cr\u00e9ation du RPC jusqu’\u00e0 la r\u00e9forme de 1997-1998, pr\u00eatait les fonds exc\u00e9dentaires uniquement aux gouvernements canadiens. Depuis 1997, l’Office d’investissement du RPC (OIRPC) a pris la rel\u00e8ve et adopt\u00e9 une strat\u00e9gie plus vigoureuse, investissant les cotisations exc\u00e9dentaires sur les march\u00e9s et dans divers v\u00e9hicules de placement, comme l’immobilier et les titres \u00e0 revenu fixe, au Canada et \u00e0 l’\u00e9tranger. Dans le cas du RRQ, depuis la cr\u00e9ation du R\u00e9gime en 1966, ce r\u00f4le a \u00e9t\u00e9 confi\u00e9 \u00e0 la Caisse de d\u00e9p\u00f4t et placement du Qu\u00e9bec (CDPQ).<\/p>\n

Il est int\u00e9ressant de noter que, jusqu’au milieu des ann\u00e9es 1990, la CDPQ investissait principalement dans des titres \u00e0 revenu fixe comme les obligations du gouvernement du Qu\u00e9bec, adoptant ainsi une approche similaire \u00e0 celle du RPC. Depuis 1997 toutefois, la CDPQ est autoris\u00e9e \u00e0 investir jusqu’\u00e0 70 p. 100 des sommes qui lui sont confi\u00e9es dans des actions. Tout comme pour l’OIRPC, le but est de profiter d’occasions de placement suppl\u00e9mentaires et d’obtenir des rendements sup\u00e9rieurs.<\/p>\n

Les manchettes des 18 derniers mois ont expos\u00e9 le rendement fortement n\u00e9gatif que le RPC et le RRQ ont connu \u00e0 la suite de la crise financi\u00e8re. Apr\u00e8s des ann\u00e9es fastes, les sommes confi\u00e9es \u00e0 la CDPQ et \u00e0 l’OIRPC auront fondu lors de leur dernier exercice (termin\u00e9 le 31 mars 2009) de 26 p. 100 et de 19 p. 100 respectivement. La r\u00e9serve du RRQ et la caisse du RPC sont ainsi pass\u00e9s de 34,4 G$ \u00e0 25,9 G$ pour l’un et de 122,7 G$ \u00e0 105,5 G$ pour l’autre.<\/p>\n

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Au cours des ann\u00e9es 1990, l’Alberta, la Colombie-Britannique et le Nouveau-Brunswick, notamment, ont aussi cr\u00e9\u00e9 leur propre \u00ab Caisse de d\u00e9p\u00f4t et placement \u00bb (soit l’AIMCo, la bcIMC et la NBIMC) afin surtout de faire fructifier les avoirs de r\u00e9gimes compl\u00e9mentaires de retraite d’employ\u00e9s des secteurs public et parapublic. Bien qu’elles ne g\u00e8rent pas de fonds de retraite publics comme la CDPQ, ces institutions sont aujourd’hui d’importants investisseurs, et elles ont aussi connu r\u00e9cemment des r\u00e9sultats difficiles. Le graphique 2 pr\u00e9sente l’actif de ces caisses, comparativement \u00e0 celui de la CDPQ et du OIRPC, et le graphique 3 montre que la performance de l’institution qu\u00e9b\u00e9coise fut la plus faible ces derni\u00e8res ann\u00e9es.<\/p>\n

Ces rendements compromettent-ils l’avenir du RRQ ou du RPC ? Les commentateurs se perdent en conjectures, mais plusieurs s’entendent pour dire qu’il ne s’agit pas l\u00e0, du moins pas encore, du plus grand d\u00e9fi du syst\u00e8me canadien de revenu de retraite \u2015 ni m\u00eame du d\u00e9fi le plus pressant du RRQ.<\/p>\n

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En fait, cela fait des ann\u00e9es que ce dernier doit composer avec des param\u00e8tres qui ne correspondent pas aux pr\u00e9visions des actuaires : une hausse plus forte que pr\u00e9vu de l’esp\u00e9rance de vie (ce qui augmente le fardeau des prestations \u00e0 verser) et une augmentation plus faible que pr\u00e9vu des salaires (sur la base desquels sont pr\u00e9lev\u00e9es les cotisations). Ces \u00e9carts signifient que, contrairement au RPC, le taux de cotisation actuel de 9,9 p. 100 ne suffisait d\u00e9j\u00e0 plus \u00e0 assurer la viabilit\u00e9 \u00e0 long terme du RRQ\u00a0avant m\u00eame<\/em>\u00a0la r\u00e9cession et la crise financi\u00e8re. Celle-ci n’a donc fait qu’accentuer une situation d\u00e9j\u00e0 difficile, laquelle pourrait d’ailleurs \u00eatre aggrav\u00e9e si les pronostics des observateurs de la sc\u00e8ne financi\u00e8re \u2015 qui anticipent un faible rendement global de 6 \u00e0 7 p. 100 pour la CDPQ en 2009, soit moiti\u00e9 moins que les performances attendues d’autres grandes caisses de retraite (dont l’OIRPC) \u2015 se r\u00e9v\u00e8lent fond\u00e9s.<\/p>\n

Mais comme l’illustrent les documents de consultation publi\u00e9s par la R\u00e9gie de rentes du Qu\u00e9bec, ind\u00e9pendamment de la crise et des rendements obtenus par la CDPQ, les Qu\u00e9b\u00e9cois devront faire des choix refl\u00e9tant les param\u00e8tres socio\u00e9conomiques de leur population. On pourrait donc assister, dans ce contexte, \u00e0 une divergence croissante entre le RRQ et le RPC \u2015 y compris, pour la premi\u00e8re fois, dans les taux de cotisation.<\/p>\n

Les r\u00e9sultats r\u00e9cents du RPC et du RRQ laissent songeurs. Ils ne sont cependant pas hors de proportion par rapport \u00e0 ceux de plusieurs r\u00e9gimes compl\u00e9mentaires de retraite (RCR) et, sans doute, de plusieurs portefeuilles priv\u00e9s (REER, CELI et autres avoirs non enregistr\u00e9s) : s’il sera difficile d’obtenir avant un certain temps un portrait juste de l’impact de la crise financi\u00e8re, les premi\u00e8res estimations de Statistique Canada indiquent une baisse de pr\u00e8s de 16 p. 100 de la valeur (nette des nouvelles cotisations) des REER individuels en 2008. Les RCR et les REER forment le \u00ab troisi\u00e8me pilier \u00bb du syst\u00e8me de revenu de retraite.<\/p>\n

Les RCR \u00e0 prestations d\u00e9termin\u00e9es, qui restent de loin les plus courants au Canada, ont connu des moments particuli\u00e8rement difficiles jusqu’\u00e0 la mi-2009, lorsque la reprise s’est amorc\u00e9e. D\u00e9j\u00e0 affect\u00e9s par de faibles taux d’int\u00e9r\u00eat \u00e0 long terme (ce qui vient hausser le montant estim\u00e9 de leurs engagements futurs) puis par les difficult\u00e9s financi\u00e8res de leurs promoteurs, la plupart ont vu leur ratio de capitalisation baisser dramatiquement avec la crise financi\u00e8re. Ainsi, selon la firme Mercer, le ratio de capitalisation d’un r\u00e9gime type n’\u00e9tait plus que de 59 p. 100 au 31 d\u00e9cembre 2008. Mais apr\u00e8s des plongeons importants entre septembre 2008 et mars 2009, on s’attend maintenant \u00e0 des rendements d’environ 15 p. 100 pour l’ensemble de 2009. Selon les firmes d’experts-conseils \u00e0 l’origine de ces enqu\u00eates de d\u00e9but d’ann\u00e9e, les r\u00e9gimes de retraite les plus performants pourraient avoir rebondi de 18 p. 100 au cours de l’ann\u00e9e \u00e9coul\u00e9e, ce qui serait beaucoup mieux que les r\u00e9sultats du RRQ \u2015 et peut-\u00eatre du RPC \u2015, mais qui ne permettrait tout de m\u00eame pas de compenser les pertes ant\u00e9rieures.<\/p>\n

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Une diff\u00e9rence importante entre les deux r\u00e9gimes publics et les r\u00e9gimes priv\u00e9s \u00e0 prestations d\u00e9termin\u00e9es r\u00e9side dans le fait que le RRQ et le RPC ne sont pas soumis au m\u00eame type de contrainte que ces derniers. En effet, comme les r\u00e9gimes publics sont encore principalement financ\u00e9s par r\u00e9partition, la contrainte porte sur leur viabilit\u00e9 \u00e0 long terme : le taux de cotisation actuel, maintenu sur une p\u00e9riode de 75 ans, est cens\u00e9 permettre de verser toutes les rentes futures. Certes, une baisse importante ou soutenue du niveau des actifs pourrait entra\u00eener une hausse du taux de cotisation, mais c’est une hypoth\u00e8se qui n’est pas envisag\u00e9e pour le moment.<\/p>\n

Les r\u00e9gimes priv\u00e9s \u00e0 prestations d\u00e9termin\u00e9es doivent r\u00e9pondre \u00e0 une contrainte similaire, soit \u00ab l’\u00e9valuation sur base de capitalisation \u00bb, mais dans la plupart des juridictions, ils doivent en plus satisfaire \u00e0 un crit\u00e8re suppl\u00e9mentaire, appel\u00e9 \u00ab \u00e9valuation sur base de solvabilit\u00e9 \u00bb. Dans ce cas, on compare le niveau d’actif du r\u00e9gime \u00e0 un moment donn\u00e9, comme s’il \u00e9tait mis fin au r\u00e9gime \u00e0 cette date, avec une \u00e9valuation actuarielle des sommes qui seraient n\u00e9cessaires pour honorer tous les engagements futurs pris jusque-l\u00e0. En pratique, les r\u00e9gimes ont une certaine marge de man\u0153uvre et peuvent, au moment de leur \u00e9valuation actuarielle, \u00eatre sous-capitalis\u00e9s (auquel cas, le promoteur doit renflouer le r\u00e9gime sur une p\u00e9riode donn\u00e9e) ou surcapitalis\u00e9s (jusqu’\u00e0 un plafond de 110 p. 100 des engagements, qui vient d’\u00eatre relev\u00e9 \u00e0 125 p. 100 par le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral). Cette r\u00e9alit\u00e9 est apparente dans les exemples pr\u00e9sent\u00e9s plus haut.<\/p>\n

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Les autres grands joueurs du domaine des retraites qui \u00e9voluent dans un cadre r\u00e9glementaire similaire sont les assureurs de personnes, qui offrent des rentes aux travailleurs et aux retrait\u00e9s et doivent en cons\u00e9quence d\u00e9montrer aux autorit\u00e9s leur capacit\u00e9 \u00e0 remplir leurs engagements futurs. Les r\u00e9gimes \u00e0 cotisations d\u00e9termin\u00e9es, les REER et les autres avoirs de retraite ne font \u00e9videmment pas face aux m\u00eames exigences, puisqu’ils n’offrent aucune garantie quant aux versements de retraite futurs.<\/p>\n

Les param\u00e8tres pr\u00e9cis de ces contraintes varient selon les juridictions, tout comme les obligations r\u00e9glementaires des r\u00e9gimes de retraite et de leurs promoteurs, ainsi que les droits et obligations de chaque partie et le cadre juridique dans lequel ils sont interpr\u00e9t\u00e9s. Chaque juridiction canadienne \u2015 neuf provinces et le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral \u2015 poss\u00e8de une structure qui lui est propre en mati\u00e8re de supervision des pensions ainsi qu’un cadre r\u00e9glementaire distinct. Par exemple, les clauses de retraite obligatoire ont \u00e9t\u00e9 interdites il y a quelques d\u00e9cennies au Qu\u00e9bec et au Manitoba, mais beaucoup plus r\u00e9cemment dans les Maritimes. Aussi, la supervision des RCR du secteur priv\u00e9 rel\u00e8ve de diff\u00e9rents minist\u00e8res ou agences selon les provinces.<\/p>\n

Cette diversit\u00e9, qui d\u00e9coule notamment de la r\u00e9partition constitutionnelle des comp\u00e9tences entre les ordres de gouvernement, peut sembler appropri\u00e9e dans un pays dont les r\u00e9gions connaissent des r\u00e9alit\u00e9s socio\u00e9conomiques parfois fort diff\u00e9rentes. Le graphique 4 pr\u00e9sente une de ces diff\u00e9rences : la participation aux r\u00e9gimes de retraite enregistr\u00e9s (que ce soit des RCR, appel\u00e9s aussi r\u00e9gimes de pension agr\u00e9\u00e9s, ou des REER). Malgr\u00e9 des tendances g\u00e9n\u00e9ralement similaires, on constate des diff\u00e9rences r\u00e9gionales dans le niveau de participation. \u00c0 cela s’ajoute une foule d’autres aspects comme la structure \u00e9conomique (certaines r\u00e9gions d\u00e9pendent davantage du secteur manufacturier) ou la structure d\u00e9mographique (le Qu\u00e9bec vieillit plus rapidement que le reste du pays) qui affectent les besoins de la population et des travailleurs en mati\u00e8re d’\u00e9pargne-retraite. Ainsi, l’Alberta et ses jeunes travailleurs, souvent bien pay\u00e9s et peu syndiqu\u00e9s avant la crise, n’auront pas \u00e9t\u00e9 affect\u00e9s par la crise de la m\u00eame mani\u00e8re que l’Ontario, le Qu\u00e9bec ou les Maritimes.<\/p>\n

La r\u00e9cession et la crise financi\u00e8re auront sans doute affect\u00e9, d’une fa\u00e7on ou d’une autre, la majorit\u00e9 des avoirs de retraite. Dans la foul\u00e9e, des appels de plus en plus insistants en faveur d’une refonte significative du syst\u00e8me canadien de revenu de retraite ont \u00e9t\u00e9 entendus. Mais bien aventureux serait celui qui voudrait pr\u00e9dire l’orientation d’une \u00e9ventuelle r\u00e9forme, compte tenu des divers diagnostics pos\u00e9s et des multiples propositions qui circulent pr\u00e9sentement.<\/p>\n

En fait, les diff\u00e9rents gouvernements n’en sont pas tous au m\u00eame point dans leurs r\u00e9flexions, en raison notamment des particularit\u00e9s sociod\u00e9mographiques et du contexte \u00e9conomique propre \u00e0 chaque province qui font que les besoins peuvent diff\u00e9rer selon la juridiction. Au cours des trois derni\u00e8res ann\u00e9es, quatre provinces ont ainsi r\u00e9uni des panels d’experts sur les pensions, Qu\u00e9bec a r\u00e9alis\u00e9 son exercice de consultation sur l’avenir du RRQ, tandis qu’Ottawa tenait des consultations au sujet des RCR sous sa juridiction et effectuait quelques modifications r\u00e9glementaires importantes. En Colombie-Britannique, le premier ministre Campbell s’est engag\u00e9 envers ses \u00e9lecteurs \u00e0 compl\u00e9ter d\u00e8s 2010 la mise sur pied d’un r\u00e9gime de retraite volontaire \u00e0 cotisations d\u00e9termin\u00e9es qui serait ouvert \u00e0 tous les travailleurs \u2015 un engagement qui para\u00eet de plus en plus dilu\u00e9, cependant, en faveur d’une \u00e9ventuelle \u00ab r\u00e9forme nationale \u00bb.<\/p>\n

En 2009, on a par ailleurs cr\u00e9\u00e9 le Groupe de travail sur le niveau ad\u00e9quat du revenu de retraite, auquel ont collabor\u00e9 le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral et les provinces. Son rapport, qui a \u00e9t\u00e9 remis aux ministres des Finances r\u00e9unis \u00e0 Whitehorse en d\u00e9cembre, concluait que le syst\u00e8me canadien de revenu de retraite n’\u00e9tait pas en crise. Mais un rapport interprovincial publi\u00e9 ult\u00e9rieurement sugg\u00e9rait que certaines lacunes importantes existent, pour les cohortes actuelles de travailleurs, en mati\u00e8re de s\u00e9curit\u00e9 financi\u00e8re \u00e0 la retraite.<\/p>\n

D’autre part, plusieurs joueurs de l’industrie des services financiers soutiennent qu’il faudrait simplifier le paysage r\u00e9glementaire. Une telle r\u00e9forme aurait pour effet d’assouplir certaines r\u00e8gles, dont plusieurs (portant notamment sur les r\u00e9gimes \u00e0 cotisations d\u00e9termin\u00e9es ou les r\u00e9gimes de retraite interentreprises) commencent \u00e0 dater, et d’uniformiser le cadre juridique et r\u00e9glementaire \u00e0 travers le pays. Cette derni\u00e8re perspective a \u00e9t\u00e9 embrass\u00e9e par le panel d’experts conjoint Alberta\u2013Colombie-Britannique qui a d\u00e9pos\u00e9 son rapport il y a un an ; le panel de la Nouvelle-\u00c9cosse a, lui, adopt\u00e9 une position inverse, en faveur de la diversit\u00e9 des cadres juridiques au Canada.<\/p>\n

Quelle avenue de r\u00e9forme serait la meilleure ? Une analyse d\u00e9taill\u00e9e du pass\u00e9 pourrait conduire \u00e0 des r\u00e9ponses diam\u00e9tralement oppos\u00e9es, mais c’est \u00e9videmment pour l’avenir que de telles d\u00e9cisions se prennent. Avant de choisir la voie \u00e0 emprunter, il reste encore \u00e0 \u00e9tablir la nature et les objectifs \u2015 r\u00e9gionaux et nationaux \u2015 d’une \u00e9ventuelle r\u00e9forme. Les discussions sont bien engag\u00e9es.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

En mati\u00e8re de retraite comme dans tant d’autres domaines, le Qu\u00e9bec se distingue de fa\u00e7on significative du reste du Canada. Ainsi, les Qu\u00e9b\u00e9cois prennent g\u00e9n\u00e9ralement leur retraite plus t\u00f4t que les autres Canadiens, et ils d\u00e9tiennent une part plus grande de leurs avoirs de retraite dans des r\u00e9gimes de retraite d’employeur. 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