Au Canada, au contraire, de nombreuses provinces ont adopt\u00e9 la gestion int\u00e9gr\u00e9e, en particulier les Conservation Authorities en Ontario, le Watershed Planning Advisory Council en Alberta et la Saskatchewan Watershed Authority. Le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral dit \u00e9galement vouloir renouveler la politique f\u00e9d\u00e9rale des eaux int\u00e9rieures en s’appuyant notamment sur ce concept.<\/p>\n
Cependant, c’est au Qu\u00e9bec \u2014 o\u00f9 l’eau occupe aujourd’hui une place centrale \u2014 que le concept de gestion int\u00e9gr\u00e9e a \u00e9t\u00e9 le plus formalis\u00e9, gr\u00e2ce \u00e0 l’adoption en 2002, au terme d’un long processus, de la Politique nationale de l’eau.<\/p>\n
Les enjeux de cette politique sont importants: l’eau est abondante au Qu\u00e9bec, mais sa qualit\u00e9 est m\u00e9diocre tant du point de vue biologique que physico-chimique dans les zones les plus dens\u00e9ment peupl\u00e9es, selon le minist\u00e8re de l’Environnement du Qu\u00e9bec. Les diff\u00e9rentes pratiques \u2014 celles des producteurs agricoles, des industriels, des promoteurs immobiliers et des m\u00e9nages \u2014 doivent imp\u00e9rativement \u00eatre remises en cause.<\/p>\n
Malheureusement, en choisissant d\u00e8s le d\u00e9part de ne pas soumettre les usagers \u00e0 des redevances (ni pour la consommation, ni pour la pollution, ni m\u00eame pour l’imperm\u00e9abilisation des zones humides), le gouvernement qu\u00e9b\u00e9cois s’est trouv\u00e9 dans l’embarras pour financer cette politique dont il est le principal bailleur de fonds. Il s’est ainsi priv\u00e9 d’un instrument incitatif qui passe pour \u00eatre la cl\u00e9 de vo\u00fbte de la gestion int\u00e9gr\u00e9e de l’eau. La solidarit\u00e9 de bassin entre les usagers est, en effet, d’abord financi\u00e8re. Ce chemin n’est toutefois pas \u00e9cart\u00e9 par les pouvoirs publics qu\u00e9b\u00e9cois. Par ailleurs, les organismes de bassin versant, qui ont \u00e9t\u00e9 plac\u00e9s au centre du dispositif, jouent dans l’ensemble pleinement le r\u00f4le qui leur a \u00e9t\u00e9 confi\u00e9.<\/p>\n
L’eau est abondante au Qu\u00e9bec, r\u00e9p\u00e92 tons-le. Dix p. 100 des 1 667 000 km du territoire qu\u00e9b\u00e9cois, soit trois fois la superficie de la France, sont recouverts d’eau douce. Le Qu\u00e9bec rec\u00e8le en outre environ 2000 km3 de r\u00e9serves d’eau souterraine, 10 p. 100 des r\u00e9serves \u00e9tant disponibles dans les r\u00e9gions habit\u00e9es. En revanche, la pollution industrielle et agricole n’est pas rare, en particulier dans les bassins versants des affluents du Saint-Laurent, les plus peupl\u00e9s.<\/p>\n
L’expansion des usines riveraines et le commerce du bois, notamment, ont d\u00e9t\u00e9rior\u00e9 durablement le Saint-Laurent. Le traitement des eaux us\u00e9es, pluviales et de ruissellement est m\u00e9diocre : en 2006, la ville de Qu\u00e9bec \u00e9tait class\u00e9e parmi les 50 plus gros pollueurs du Canada, comme l’a tout r\u00e9cemment rapport\u00e9 Ren\u00e9 Pronovost, l’artisan des travaux de renaturation de la rivi\u00e8re Saint-Charles, lors du Rendez-vous international sur la gestion int\u00e9gr\u00e9e de l’eau, \u00e0 l’Universit\u00e9 de Sherbrooke. En fait, selon le Plan d’action Saint-Laurent Vision 2000, l’eau du fleuve n’\u00e9tait plus potable, les poissons \u00e9taient intoxiqu\u00e9s et certaines zones n’\u00e9taient plus propices \u00e0 la baignade d\u00e8s 1970. Divers programmes de lutte contre la pollution industrielle et domestique ont donc \u00e9t\u00e9 lanc\u00e9s entre 1970 et 2000, \u00e0 commencer par le Programme d’assainissement des eaux du Qu\u00e9bec en 1978. Mais la pollution agricole risque de masquer les progr\u00e8s enregistr\u00e9s dans ces secteurs.<\/p>\n
Depuis les ann\u00e9es 1950, l’agriculture qu\u00e9b\u00e9coise s’est modernis\u00e9e au prix d’importants investissements r\u00e9alis\u00e9s par les exploitants, avec l’aval des pouvoirs publics. Les rendements ont beaucoup augment\u00e9, au point que certaines fili\u00e8res sont en situation de surproduction. Ainsi, selon la Synth\u00e8se des informations environnementales disponibles en mati\u00e8re agricole, pr\u00e9par\u00e9e par le minist\u00e8re de l’Environnement du Qu\u00e9bec (2003), \u00ab de 1951 \u00e0 2001, la population de volaille a presque tripl\u00e9, passant de 11 \u00e0 29 millions de t\u00eates alors que le cheptel porcin a quadrupl\u00e9, passant de 1,1 \u00e0 4,3 millions de t\u00eates. Durant la m\u00eame p\u00e9riode, les superficies de ma\u00efs ont \u00e9t\u00e9 multipli\u00e9es par quatorze… \u00bb<\/p>\n
Les activit\u00e9s agricoles sont concentr\u00e9es non loin des agglom\u00e9rations, dans les basses-terres du Saint-Laurent o\u00f9 elles occupent de vastes territoires. De nombreuses pratiques \u2014 \u00e9pandage de mati\u00e8res fertilisantes, utilisation massive de pesticides, pratiques culturales inadapt\u00e9es aux contextes rivulaires, am\u00e9nagements d’irrigation et de drainage nombreux \u2014 ont des r\u00e9percussions n\u00e9fastes sur les eaux souterraines et superficielles. L’\u00e9rosion des sols est pr\u00e9occupante : les fines transportent des nutriments et des pesticides qui colmatent par la suite les habitats du poisson et d\u00e9gradent la qualit\u00e9 physico-chimique de l’eau.<\/p>\n
En choisissant d\u00e8s le d\u00e9part de ne pas soumettre les usagers \u00e0 des redevances, le gouvernement qu\u00e9b\u00e9cois s\u2019est trouv\u00e9 dans l\u2019embarras pour financer cette politique dont il est le principal bailleur de fonds. Il s\u2019est ainsi priv\u00e9 d\u2019un instrument incitatif qui passe pour \u00eatre la cl\u00e9 de vo\u00fbte de la gestion int\u00e9gr\u00e9e de l\u2019eau.<\/p><\/blockquote>\n
L’interp\u00e9n\u00e9tration des territoires urbains et ruraux entre Montr\u00e9al et Qu\u00e9bec accentue les difficult\u00e9s. La p\u00e9riurbanisation prive les populations de stations d’\u00e9puration et de bassins de r\u00e9tention naturels en r\u00e9duisant la surface des zones humides. Certaines esp\u00e8ces aquatiques sont en voie de disparition en raison de la destruction de leur habitat. Il en est ainsi du chevalier cuivr\u00e9 (moxostoma hubbsi<\/em>), poisson dont la r\u00e9partition g\u00e9ographique se limite d\u00e9sormais \u00e0 la rivi\u00e8re Richelieu, ou de l’\u00e9riocaulon de Parker (eriocaulon parkeri<\/em>), plante menac\u00e9e par la circulation de v\u00e9hicules tout-terrain, l’agrandissement des zones de vill\u00e9giature et la construction de routes et autres infrastructures.<\/p>\n
Ces probl\u00e8mes sont \u00e0 l’origine d’une mobilisation croissante d’organisations non gouvernementales et de personnalit\u00e9s m\u00e9diatiques en faveur du d\u00e9veloppement durable. Le succ\u00e8s de films documentaires d\u00e9non\u00e7ant la mauvaise gestion des for\u00eats et de l’agriculture au Canada, le d\u00e9bat houleux autour de la privatisation des services d’adduction d’eau potable et de l’exportation de l’eau vers les \u00c9tats-Unis, les inondations du Saguenay en 1996 et la catastrophe sanitaire de Walkerton en Ontario, en 2000, ont eu pour effet de sensibiliser davantage les responsables politiques qu\u00e9b\u00e9cois.<\/p>\n
Conscients de l’h\u00e9t\u00e9rog\u00e9n\u00e9it\u00e9 des r\u00e8glements environnementaux et des lacunes dans la planification hydrologique, les pouvoirs publics se sont employ\u00e9s \u00e0 d\u00e9velopper une politique coh\u00e9rente en mati\u00e8re d’am\u00e9nagement et de gestion des eaux. La Politique nationale de l’eau pour le Qu\u00e9bec (PNE) a \u00e9t\u00e9 d\u00e9voil\u00e9e le 26 novembre 2002 par le gouvernement de Bernard Landry. Elle met un terme \u00e0 un long processus commenc\u00e9 sous de pr\u00e9c\u00e9dents gouvernements, dont le point de d\u00e9part remonte \u00e0 la mise en place de la Commission Legendre en 1970. Les premi\u00e8res exp\u00e9riences de gestion par basin versant, les travaux du Conseil de la conservation et de l’environnement (1993), le Symposium sur la gestion de l’eau au Qu\u00e9bec (1997) et, enfin, le rapport du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (1999-2000) ont permis d’esquisser les contours de la PNE.<\/p>\n
Cette politique a pour principal objectif de \u00ab r\u00e9former la gouvernance de l’eau au Qu\u00e9bec \u00bb par la mise en place d’une gestion int\u00e9gr\u00e9e par bassin versant, et d’implanter la gestion int\u00e9gr\u00e9e du fleuve Saint-Laurent. Mais elle vise \u00e9galement \u00e0 prot\u00e9ger la qualit\u00e9 de l’eau et des \u00e9cosyst\u00e8mes aquatiques, \u00e0 poursuivre l’assainissement de l’eau, \u00e0 am\u00e9liorer la gestion des services d’eau et \u00e0 favoriser les activit\u00e9s r\u00e9cr\u00e9otouristiques relatives \u00e0 l’eau.<\/p>\n
La PNE s’inspire \u00e0 la fois du mod\u00e8le de gestion am\u00e9ricain (contractualisation) et du mod\u00e8le fran\u00e7ais (planification \u00e0 l’\u00e9chelle des principaux bassins hydrographiques). Ainsi, dans 33 bassins versants jug\u00e9s prioritaires par les autorit\u00e9s du Qu\u00e9bec, les organismes de bassin versant doivent mettre en \u0153uvre des plans directeurs de l’eau (PDE), puis des contrats de bassin.<\/p>\n
Un PDE rassemble les informations n\u00e9cessaires \u00e0 la compr\u00e9hension des probl\u00e8mes d’ordre hydrique et environnemental du bassin versant ainsi que les solutions d’intervention envisag\u00e9es, notamment en mati\u00e8re de protection, de restauration et de mise en valeur de l’eau. Les modalit\u00e9s de r\u00e9alisation et la s\u00e9quence de mise en \u0153uvre y sont \u00e9galement sp\u00e9cifi\u00e9es. Chaque PDE doit \u00eatre \u00e9valu\u00e9 et approuv\u00e9 par le minist\u00e8re de l’Environnement, en concertation avec les minist\u00e8res concern\u00e9s. Il s’agit d’un outil de planification n\u00e9goci\u00e9e ayant pour base un diagnostic partag\u00e9 entre les acteurs locaux.<\/p>\n
Le contrat de bassin issu du PDE est l’instrument de la mise en \u0153uvre. Le minist\u00e8re de l’Environnement du Qu\u00e9bec l’a pr\u00e9sent\u00e9 en 2002 comme une convention dans laquelle sont consign\u00e9es les actions des diff\u00e9rentes parties qui d\u00e9sirent s’impliquer \u2014 selon leurs propres volont\u00e9s, droits ou responsabilit\u00e9s \u2014 dans la protection, la restauration ou la mise en valeur du bassin. Il comprend les d\u00e9tails des actions \u00e0 entreprendre, les co\u00fbts, les noms des ma\u00eetres d’\u0153uvre et l’\u00e9ch\u00e9ancier. Depuis 2004, certains de ces contrats de bassin peuvent prendre la forme de simples protocoles d’entente. Il s’agit alors d’ententes volontaires, non destin\u00e9es \u00e0 avoir une force obligatoire au plan juridique, se mat\u00e9rialisant par un document accessible au public. Mais lorsque les actions des PDE s’y pr\u00eatent, ils peuvent \u00e9galement \u00eatre des contrats en bonne et due forme, conclus entre deux ou plusieurs parties, et avoir donc une valeur juridique.<\/p>\n
Le gouvernement du Qu\u00e9bec a plac\u00e9 les organismes de bassin versant au centre du nouveau mod\u00e8le de gouvernance de l’eau ; nombre d’exp\u00e9riences \u00e9trang\u00e8res ont montr\u00e9 l’int\u00e9r\u00eat d’articuler la gestion de l’eau autour d’un \u00ab parlement local de l’eau \u00bb, charg\u00e9 d’organiser la concertation entre les usagers (industriels, agriculteurs, municipalit\u00e9s, p\u00eacheurs, etc.) dans la perspective d’actions soutenues collectivement. Les organismes de bassin ont pour objectif d’\u00e9laborer des PDE, puis, de les mettre en \u0153uvre par l’interm\u00e9diaire des contrats.<\/p>\n
L’\u00c9tat reste cependant le principal bailleur de fonds de ces organismes. Ceux-ci re\u00e7oivent un financement annuel statutaire de 65 000 dollars du minist\u00e8re de l’Environnement, ce qui est notoirement insuffisant au regard des objectifs qui leur ont \u00e9t\u00e9 assign\u00e9s. Le manque de moyens, les emp\u00eachant d’engager suffisamment de personnel comp\u00e9tent et exp\u00e9riment\u00e9, les a priv\u00e9s de l’acc\u00e8s \u00e0 l’expertise nationale ou internationale et a entra\u00een\u00e9 de nombreux retards dans l’\u00e9laboration des PDE. L’inad\u00e9quation entre les objectifs et les moyens disponibles a \u00e9galement eu pour cons\u00e9quence de mettre ces organismes en concurrence dans la recherche de fonds publics et priv\u00e9s, \u00e0 l’occasion des appels \u00e0 projets, par exemple. La collaboration entre certains organismes demeure encore difficile aujourd’hui. Pour pallier le probl\u00e8me, quelques-uns \u2014 ils sont des organismes sans but lucratif en vertu de la Loi sur les compagnies<\/em> \u2014 sont all\u00e9s jusqu’\u00e0 multiplier les prestations de services d’am\u00e9nagement et d’entretien des rivi\u00e8res, investissant ainsi le secteur que les entreprises occupent.<\/p>\n
Dans son budget 20082009, le gouvernement a enfin accord\u00e9 \u00e0 la gestion int\u00e9gr\u00e9e de l’eau les moyens de ses ambitions : une somme de 15 millions de dollars sur cinq ans, \u00e0 raison de 3 millions par an suppl\u00e9mentaire, a \u00e9t\u00e9 accord\u00e9e \u00e0 la gestion de l’eau (contre 2,2 millions par an depuis 2003), ce qui revient pratiquement \u00e0 doubler les fonds des organismes de bassin. De cette somme, 200 000 dollars ont attribu\u00e9s au Regroupement des organisations de bassin versant afin qu’il embauche deux professionnels ayant pour mandat d’accompagner les 24 organisations qui doivent d\u00e9poser leur PDE d’ici avril 2011. Le gouvernement devrait consacrer aussi pr\u00e8s de 15 millions de dollars pour la mise en place du Bureau des connaissances sur l’eau dont le mandat est d\u00e9fini dans le projet de loi toujours en disucssion. Ce bureau permettrait notamment de coordonner la cueillette des donn\u00e9es sur les ressources en eau souterraine, les \u00e9cosyst\u00e8mes aquatiques et leurs usages \u00e0 l’\u00e9chelle des bassins hydrographiques pour en faciliter l’utilisation et la diffusion aupr\u00e8s des gestionnaires et des citoyens.<\/p>\n
En janvier 2004, des avanc\u00e9es significatives avaient \u00e9t\u00e9 faites dans sept bassins versants : trois \u00ab portraits \u00bb de bassin versant avaient \u00e9t\u00e9 r\u00e9alis\u00e9s (rivi\u00e8res Saint-Anne, Rimouski et L’Assomption) et quatre PDE \u00e9taient consid\u00e9r\u00e9s comme termin\u00e9s par les autorit\u00e9s qu\u00e9b\u00e9coises (rivi\u00e8res Saint-Maurice, Chaudi\u00e8re, Etchemin et Fouquette). Dans ces derniers cas, l’\u00e9laboration rapide des plans s’explique par le fait que les acteurs locaux avaient engag\u00e9 des proc\u00e9dures comparables aux PDE avant m\u00eame le lancement de la Politique nationale de l’eau. Ailleurs, il semblait clair que les d\u00e9lais pr\u00e9vus pour la r\u00e9alisation des PDE (trois ans) seraient d\u00e9pass\u00e9s. La cr\u00e9ation tardive de plusieurs organismes de bassin (2004-2005), conjugu\u00e9e au fait que tous n’avaient pas collect\u00e9s les donn\u00e9es n\u00e9cessaires pour commencer leur PDE, expliquent le report relativement au calendrier initial.<\/p>\n
Le minist\u00e8re du D\u00e9veloppement durable, de l’Environnement et des Parcs (MDDEP) tra\u00e7ait quand m\u00eame un bilan assez positif en 2006, faisant valoir que 62 p. 100 des 125 actions \u00e9taient en cours et que 15 p. 100 \u00e9taient compl\u00e9t\u00e9es. En outre, pr\u00e8s de 227 professionnels et 122 techniciens avaient contribu\u00e9 \u00e0 la mise en \u0153uvre de la PNE en 2005-2006.<\/p>\n
Depuis la cr\u00e9ation des organismes de bassin versant, la politique de l\u2019eau rev\u00eat certes un caract\u00e8re plus op\u00e9rationnel : la concertation locale est une notion plus concr\u00e8te pour les participants, et les premi\u00e8res r\u00e9alisations permettent aux usagers de voir \u00ab se mat\u00e9rialiser \u00bb l\u2019action des pouvoirs publics et des organismes de bassin. Mais les gains environnementaux restent encore difficilement quantifiables.<\/p><\/blockquote>\n
Aux derni\u00e8res nouvelles, en mai 2009, le MDDEP avait re\u00e7u 10 PDE, dont sept avaient \u00e9t\u00e9 approuv\u00e9s et trois \u00e9taient en cours d’approbation. Dix-huit organismes de bassin lui avaient remis la partie comportant le diagnostic et les enjeux, et le MDDEP leur avait transmis les commentaires du coll\u00e8ge d’experts. De plus, environ 130 contrats de bassin avaient \u00e9t\u00e9 sign\u00e9s par divers acteurs de l’eau dans des domaines tr\u00e8s vari\u00e9s, allant de l’entretien et de la restauration des berges et du lit d’un cours d’eau \u00e0 l’assainissement et \u00e0 la r\u00e9duction des pollutions d’origine agricole, en passant par la sensibilisation et l’\u00e9ducation de la population.<\/p>\n
Les pouvoirs publics qu\u00e9b\u00e9cois se concentrent d\u00e9sormais sur l’arrimage des PDE avec les autres outils d’am\u00e9nagement du territoire, en particulier les documents locaux d’urbanisme; l’harmonisation des divers outils de planification constitue en soi un pr\u00e9cieux gage de mise en \u0153uvre, bas\u00e9e sur une concertation et une planification assur\u00e9ment plus globale.<\/p>\n
Compte tenu des investissements n\u00e9cessaires et des aires concern\u00e9es, il n’est pas \u00e9tonnant que la mise en \u0153uvre de la gestion par bassin versant ne se fasse que graduellement. Initialement, on avait envisag\u00e9\u00a0d’adopter une d\u00e9marche par \u00e9tapes ; on se serait concentr\u00e9 alors sur 10 bassins versants \u00e0 la fois, en y affectant les moyens techniques et financiers, avant de passer aux 10 suivants, et ainsi de suite. Mais, pour des raisons politiques sans doute, le gouvernement Landry a choisi \u00e0 l’\u00e9poque d’intervenir simultan\u00e9ment dans 33 bassins versants, ce qui peut expliquer l’impression de saupoudrage qu’a laiss\u00e9e l’intervention publique. Pour le Regroupement des organisations de bassin versant, l’erreur fut de s\u00e9lectionner 33 territoires aux dimensions fort diff\u00e9rentes et de subventionner d’\u00e9gale mani\u00e8re les organismes de bassin concern\u00e9s. Reste \u00e0 voir si la r\u00e9organisation territoriale conduite r\u00e9cemment par le minist\u00e8re de l’Environnement, sous l’impulsion du Regroupement, pourra changer les choses. D\u00e9j\u00e0, on peut se demander si la \u00ab couverture des territoires orphelins \u00bb constituait v\u00e9ritablement une priorit\u00e9.<\/p>\n
Le d\u00e9bat sur les cyanobact\u00e9ries \u00e0 l’\u00e9t\u00e9 2007, \u00e0 la suite de la pollution de certains lacs, a eu pour cons\u00e9quence de remettre au go\u00fbt du jour plusieurs notions pr\u00e9sent\u00e9es dans la PNE, \u00e0 commencer par la gouvernance locale de l’eau. Par ricochet, cette discussion a \u00e9galement confort\u00e9 le r\u00f4le des organismes de bassin. Dans le cadre de son plan de lutte contre les cyanobact\u00e9ries, la ministre de l’Environnement Line Beauchamp a en effet confi\u00e9 un mandat \u00e0 ces organismes et a accord\u00e9 890 000 dollars au Regroupement des organisations de bassin versant afin que ceux-ci planifient des \u00e9tudes et entreprennent des travaux et des actions de sensibilisation. Cette reconnaissance suscitera sans doute l’int\u00e9r\u00eat des pr\u00e9fets des municipalit\u00e9s r\u00e9gionales de comte \u00cc\u0081e tdes maires, en majorite \u00cc\u0081peu enclins jusqu’\u00e0 maintenant \u00e0 prendre en consid\u00e9ration les recommandations de ces organismes.<\/p>\n
Cette reconnaissance politique des organismes de bassin \u00e9tait une \u00e9tape importante et s’imposait pour deux raisons au moins. En premier lieu, leur statut d’association les avait desservis face aux puissants groupes d’int\u00e9r\u00eat avec lesquels ils devaient composer, tels les producteurs agricoles, les municipalit\u00e9s ou encore HydroQu\u00e9bec. Cette fragilit\u00e9 avait souvent incit\u00e9 leurs administrateurs \u00e0 chercher \u00e0 consolider leur organisation plut\u00f4t qu’\u00e0 se concentrer sur les enjeux relatifs \u00e0 l’eau comme telle \u2014 au point o\u00f9 certains d’entre eux avaient pr\u00e9f\u00e9r\u00e9 abandonner leur poste. En second lieu, le \u00ab tout participatif \u00bb inh\u00e9rent au d\u00e9veloppement durable se traduisait par la mise sur pied d’espaces d\u00e9lib\u00e9ratifs (comme les conf\u00e9rences r\u00e9gionales des \u00e9lus portant sur la planification territoriale) qui concurren\u00e7aient plus qu’ils ne compl\u00e9taient les organisations de bassin.<\/p>\n
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