P\u00e9r\u00e9quation et d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal sont deux sujets financiers largement abord\u00e9s dans le d\u00e9bat public canadien et ce sont aussi deux questions particuli\u00e8rement techniques. Il en d\u00e9coule que ces concepts sont g\u00e9n\u00e9ralement peu ou mal compris du plus grand nombre, d’autant qu’ils subissent souvent la simplification grossi\u00e8re que les discours politiques exigent.<\/p>\n
Pourtant, ces probl\u00e9matiques constituent, l’une comme l’autre, des notions essentielles pour le bon fonctionnement de la f\u00e9d\u00e9ration canadienne. La premi\u00e8re\u2014 la p\u00e9r\u00e9quation\u2014 pour son fonctionnement au jour le jour ; la seconde\u2014 le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal\u2014 pour son avenir m\u00e9\u201ame, \u00e0 d\u00e9faut de clarification rapide.<\/p>\n
\u00c0 l’aube des \u00e9lections qu\u00e9b\u00e9coises au cours desquelles la question du d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal risque fort d’\u00e9\u201atre pr\u00e9sente, surtout au lendemain du vote du budget \u00e0 Ottawa et \u00e0 la veille des \u00e9lections f\u00e9d\u00e9rales dont nul n’ignore qu’elles ne tarderont pas, il est imp\u00e9ratif de mettre en lumi\u00e8re les diff\u00e9rences fondamentales entre la p\u00e9r\u00e9quation et le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal tout comme les liens qui les unissent, politiquement parlant.<\/p>\n
La p\u00e9r\u00e9quation est un rouage financier capital dans le bon fonctionnement d’une structure f\u00e9d\u00e9rale. La plupart des \u00c9tats f\u00e9d\u00e9raux disposent donc de m\u00e9canismes p\u00e9r\u00e9quatifs assurant une r\u00e9partition des richesses entre les entit\u00e9s f\u00e9d\u00e9r\u00e9es (Allemagne, Belgique, Suisse, Australie). Ce principe est d\u00e9crit par certains comme la pierre angulaire d’une f\u00e9d\u00e9ration.<\/p>\n
Au Canada, la p\u00e9r\u00e9quation est une comp\u00e9tence f\u00e9d\u00e9rale. Elle assure aux gouvernements provinciaux suffisamment de fonds pour fournir \u00e0 l’ensemble des citoyens \u00ab des services publics de niveau comparable et moyennant des taux d’imposition comparables \u00bb. Ces fonds sont fournis par le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral et d\u00e9termin\u00e9s par la formule de p\u00e9r\u00e9quation expliqu\u00e9e ci-apr\u00e8s.<\/p>\n
Le besoin de m\u00e9canismes p\u00e9r\u00e9quatifs n’est pas nouveau : on en retrouve des traces d\u00e8s 1867. La p\u00e9r\u00e9quation est d’ailleurs consid\u00e9r\u00e9e comme un embl\u00e8me fondamental de la f\u00e9d\u00e9ration, au m\u00e9\u201ame titre que l’hymne national ou… l’hiver ! Le syst\u00e8me en vigueur actuellement date de 1982 et repr\u00e9sente une part non n\u00e9gligeable du budget f\u00e9d\u00e9ral et des budgets des provinces r\u00e9cipiendaires, soit huit des dix provinces. Seules les deux provinces les plus riches\u2014 l’Alberta et l’Ontario\u2014 ne sont pas admissibles \u00e0 la p\u00e9r\u00e9quation.<\/p>\n
Les trois principales caract\u00e9ristiques de la p\u00e9r\u00e9quation sont les suivantes : les fonds vers\u00e9s au terme de la p\u00e9r\u00e9quation sont inconditionnels (\u00e0 la diff\u00e9rence des transferts); le but est d’atteindre des niveaux\u00a0comparables<\/em>\u00a0de services publics et d’imposition et non pas des niveaux \u00e9gaux ; la comp\u00e9tence en mati\u00e8re de p\u00e9r\u00e9quation est purement f\u00e9d\u00e9rale : les provinces ne participent donc pas \u00e0 l’exercice de cette comp\u00e9tence.<\/p>\n C’est donc fort de sa libert\u00e9 d’agir que le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral a imagin\u00e9 une formule dont il estime qu’elle lui permet de satisfaire \u00e0 son obligation constitutionnelle. Cette formule implique trois \u00e9tapes.<\/p>\n En premier lieu, le minist\u00e8re f\u00e9d\u00e9ral des Finances \u00e9tablit la capacit\u00e9 fiscale th\u00e9orique de chaque province. Il ne tient donc pas compte des revenus r\u00e9ellement per\u00e7us par les gouvernements, mais pluto\u00cc\u201at du potentiel de revenus, selon le r\u00e9gime fiscal repr\u00e9sentatif (RFR). Ce r\u00e9gime prend en compte 33 impo\u00cc\u201ats et sources de revenus, tels que l’impo\u00cc\u201at sur le revenu, les taxes sur le tabac, le p\u00e9trole, les jeux, etc., et d\u00e9termine ainsi la capacit\u00e9 fiscale moyenne par habitant de chaque province.<\/p>\n Il existe de tr\u00e8s grandes disparit\u00e9s de capacit\u00e9 fiscale th\u00e9orique per capita entre les provinces. L’Alberta, en raison de ses revenus p\u00e9troliers, poss\u00e8de une capacit\u00e9 fiscale plus de deux fois sup\u00e9rieure \u00e0 la province la plus pauvre, \u00e0 savoir l’\u00e0\u017dle-du-Prince-\u00c9douard. Il est frappant \u00e9galement de constater que les quatre provinces les plus pauvres sont les quatre provinces atlantiques, une situation constante depuis la Seconde Guerre mondiale.<\/p>\n La seconde \u00e9tape consiste \u00e0 fixer le montant estim\u00e9 n\u00e9cessaire aux gouvernements provinciaux afin d’assurer des services comparables. Ce montant est appel\u00e9 norme de p\u00e9r\u00e9quation. Depuis 1982, celle-ci consiste en la moyenne des cinq provinces moyennes. Pour le calcul de la norme, on ne tient pas compte de la plus riche\u2014 l’Alberta\u2014 et des quatre plus pauvres\u2014 les provinces atlantiques. Il reste donc les provinces dites moyennes : Manitoba, Qu\u00e9bec, Saskatchewan, Colombie-Britannique et Ontario.<\/p>\n Avant 1982, la norme de p\u00e9r\u00e9quation tenait compte de la moyenne des dix provinces, mais la crise p\u00e9troli\u00e8re des ann\u00e9es 1970 a eu pour effet une tr\u00e8s forte augmentation des revenus p\u00e9troliers en Alberta et a entrai\u00cc\u201an\u00e9 une hausse de la norme et, donc, des droits de p\u00e9r\u00e9quation de toutes les provinces r\u00e9cipiendaires. Afin d’\u00e9viter une telle volatilit\u00e9, on\u00e9reuse pour le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral, celui-ci d\u00e9cida d’exclure l’Alberta du calcul de la norme. Mais cette exclusion devait \u00e9\u201atre compens\u00e9e par l’exclusion, au bas de l’\u00e9chelle, des quatre provinces les plus pauvres, \u00e9quivalentes \u00e0 l’Alberta en termes de population. Ces derni\u00e8res ann\u00e9es, cette norme de p\u00e9r\u00e9quation s’\u00e9l\u00e8ve \u00e0 environ 6 200 dollars par habitant.<\/p>\n Enfin, aux provinces dont la capacit\u00e9 fiscale est inf\u00e9rieure \u00e0 la norme, Ottawa verse en esp\u00e8ces par habitant la diff\u00e9rence entre la norme et la capacit\u00e9 fiscale provinciale. \u00e0 l’heure actuelle, la somme totale avoisine les 10 milliards de dollars.<\/p>\n La force du syst\u00e8me de p\u00e9r\u00e9quation canadien est d’\u00e9\u201atre r\u00e9fl\u00e9chi, coh\u00e9rent et, surtout, d\u00e9gag\u00e9 au mieux des consid\u00e9rations purement politiques. Bien su\u00cc\u201ar, les tractations politiques sont pr\u00e9sentes en amont du syst\u00e8me (dans le choix des revenus \u00e0 prendre en compte pour le RFR, par exemple), il n’en reste pas moins que son application au jour le jour \u00e9chappe aux marchandages financiers. Le seul \u00e9l\u00e9ment que l’on peut \u00e9ventuellement d\u00e9plorer est le choix d’une norme de p\u00e9r\u00e9quation limit\u00e9e \u00e0 cinq provinces, ce qui ne se justifie plus \u00e0 l’heure actuelle.<\/p>\n Depuis 1982, cette formule a connu quelques am\u00e9nagements afin de corriger d’\u00e9ventuels effets pervers qu’elle pouvait engendrer. Citons :<\/p>\n l’instauration d’un plafond, aboli en 2002, dont le but \u00e9tait de limiter la croissance des transferts \u00e0 celle du taux de croissance du PIB ;<\/p>\n<\/li>\n l’instauration d’un plancher dans le but de contenir les baisses des paiements de p\u00e9r\u00e9quation de chaque province d’une ann\u00e9e \u00e0 l’autre \u00e0 un maximum de 1,6 p. 100 de la norme ;<\/p>\n<\/li>\n la solution dite g\u00e9n\u00e9rique dans les rares situations o\u00f9 une assiette fiscale est concentr\u00e9e dans une seule province afin d’\u00e9viter que cette province d\u00e9termine, par son taux d’imposition r\u00e9el, la moyenne nationale sur cette source. Cette disposition vise, par exemple, le p\u00e9trole lourd de troisi\u00e8me degr\u00e9 en Saskatchewan.<\/p>\n<\/li>\n<\/ul>\n Mais l’int\u00e9grit\u00e9 du syst\u00e8me est mise \u00e0 mal depuis plusieurs ann\u00e9es par les accords dits parall\u00e8les. Ces accords concernent les revenus tir\u00e9s des ressources naturelles. En f\u00e9vrier 2005, le premier ministre Paul Martin a conclu avec Terre-Neuve-et-Labrador et la Nouvelle-\u00c9cosse de nouvelles ententes. Celles-ci prolongent la p\u00e9riode de protection jusqu’en 2020 et pr\u00e9voient la pleine compensation des baisses des paiements de p\u00e9r\u00e9quation d\u00e9coulant de la hausse des revenus tir\u00e9s des ressources extraco\u00cc\u201ati\u00e8res. En d’autres termes, une augmentation de la capacit\u00e9 fiscale de un dollar gra\u00cc\u201ace \u00e0 l’exploitation des ressources naturelles ne fera plus baisser la p\u00e9r\u00e9quation de un dollar.<\/p>\n Les principales critiques \u00e9mises \u00e0 l’endroit du r\u00e9gime sont r\u00e9sum\u00e9es dans la boi\u00cc\u201ate 1.<\/p>\n \u00c0 partir de l’an 2000, les paiements de p\u00e9r\u00e9quation ont commenc\u00e9 \u00e0 diminuer apr\u00e8s avoir culmin\u00e9 \u00e0 10,9 milliards de dollars. En effet, le ralentissement de l’\u00e9conomie ontarienne avait provoqu\u00e9 une r\u00e9duction des disparit\u00e9s et, en cons\u00e9quence, une r\u00e9duction des paiements \u00e0 effectuer aux termes de la p\u00e9r\u00e9quation. De plus, les pressions des provinces en vue d’une majoration de la p\u00e9r\u00e9quation \u00e9taient aliment\u00e9es par les exc\u00e9dents importants que le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral d\u00e9gageait depuis plusieurs ann\u00e9es et, plus globalement, par la probl\u00e9matique croissante du d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal.<\/p>\n C’est pourquoi, en octobre 2004, Paul Martin pr\u00e9sentait un \u00ab Nouveau cadre de la p\u00e9r\u00e9quation \u00bb qui avait pour originalit\u00e9 fondamentale de fixer l’enveloppe que le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral entendait d\u00e9sormais consacrer \u00e0 la p\u00e9r\u00e9quation. Le montant global n’\u00e9tait plus d\u00e8s lors le fruit de la formule d\u00e9crite ci-dessus. Il fut fix\u00e9 \u00e0 10 milliards de dollars pour 2004-2005 avec un taux de croissance de 3,5 p. 100 par an jusqu’en 2009-2010. D\u00e8s lors, la seule modification annuelle possible est la r\u00e9partition entre les provinces. Les effets \u00e0 attendre de cette nouveaut\u00e9 sont que, si une province additionnelle devient admissible \u00e0 des paiements de p\u00e9r\u00e9quation, la part des autres provinces diminuera en cons\u00e9quence, et inversement.<\/p>\n Le nouveau cadre pr\u00e9voyait \u00e9galement un r\u00e9gime transitoire pendant deux ans afin de permettre au gouvernement f\u00e9d\u00e9ral de trouver une nouvelle formule plus pr\u00e9visible, ta\u00cc\u201ache ardue s’il en est. \u00c0 cette fin, le gouvernement avait mandat\u00e9 un groupe d’experts pour \u00e9tudier la question.<\/p>\n Entre-temps, le gouvernement lib\u00e9ral est tomb\u00e9 et le rapport d’experts d\u00e9pos\u00e9 en mai 2006 semble laisser indiff\u00e9rent le gouvernement Harper. Il est vrai que ce dernier s’est davantage prononc\u00e9 sur la question du d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal, alors que la p\u00e9r\u00e9quation avait occup\u00e9 une place importante dans le Discours du Tro\u00cc\u201ane de Martin. En outre, le rapport du groupe d’experts lui-m\u00e9\u201ame ne propose pas de modification radicale du syst\u00e8me.<\/p>\n Trois raisons semblent expliquer les difficult\u00e9s politiques qu’\u00e9prouve le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral dans l’exercice de sa comp\u00e9tence juridique.<\/p>\n Tout d’abord, la complexit\u00e9 m\u00e9\u201ame du programme. Alors que l’id\u00e9e initiale \u00e9tait fort simple dans son principe comme dans ses modalit\u00e9s, ce n’est plus le cas actuellement. Beaucoup appellent \u00e0 une simplification du syst\u00e8me sans pour autant proposer un instrument qui tiendrait compte des revendications de tous. Et que faire des divers bricolages instaur\u00e9s en vingt ann\u00e9es d’exp\u00e9rience? Leur suppression, si elle est souhaitable dans une optique de simplification et de respect de l’int\u00e9grit\u00e9 du syst\u00e8me, susciterait d’autres controverses d\u00e9licates. Pensons par exemple \u00e0 l’abolition des accords parall\u00e8les conclus en 2005.<\/p>\n Une autre difficult\u00e9 r\u00e9side dans le syst\u00e8me de partis. Au Canada, les partis sont horizontaux : il y des partis f\u00e9d\u00e9raux, des partis provinciaux et des partis municipaux. Ces partis n’exercent leur fonction que sur leur entit\u00e9. M\u00e9\u201ame s’ils portent le m\u00e9\u201ame nom, ils sont organiquement distincts. Au sein de ces partis, les acteurs politiques ne cherchent donc qu’\u00e0 satisfaire l’int\u00e9r\u00e9\u201at de l’entit\u00e9 politique dont ils sont l’\u00e9manation, au d\u00e9triment \u00e9ventuellement de l’\u00e9chelon institutionnel voisin. Certes, les partis nationaux couvrent l’ensemble du territoire canadien, mais cela n’inclut pas la prise en compte des int\u00e9r\u00e9\u201ats provinciaux. Il n’existe pas de structure partisane anim\u00e9e par la volont\u00e9 de rencontrer l’int\u00e9r\u00e9\u201at le plus g\u00e9n\u00e9ral.<\/p>\n Enfin, les rapports de force entre les entit\u00e9s ne doivent pas \u00e9\u201atre n\u00e9glig\u00e9s. La p\u00e9r\u00e9quation passe pour un \u00e9l\u00e9ment constitutif essentiel de la f\u00e9d\u00e9ration canadienne, comme \u00ab\u00a0the glue that holds a federal state together<\/em>\u00a0\u00bb. En cons\u00e9quence, Ottawa ne peut pas se permettre d’agir sans prudence et sans concertation, c’est-\u00e0-dire unilat\u00e9ralement. L’aspect financier est \u00e9galement pr\u00e9pond\u00e9rant, autant pour le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral, les\u00a0provinces r\u00e9cipiendaires que pour l’Alberta et l’Ontario\u2014 qui contribuent au syst\u00e8me sans en b\u00e9n\u00e9ficier directement. Le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral doit \u00e9viter de les froisser inutilement par un exercice unilat\u00e9ral de comp\u00e9tence qui pourrait passer pour arrogant.<\/p>\n P\u00e9r\u00e9quation et d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal sont deux notions fort distinctes. Leurs uniques points communs sont, peut-\u00e9\u201atre, de hanter l’actualit\u00e9 canadienne, en particulier en p\u00e9riode \u00e9lectorale, et d’\u00e9\u201atre bien souvent mal comprises par les citoyens.<\/p>\n La p\u00e9r\u00e9quation est un m\u00e9canisme institutionnel qui se veut le garant d’un minimum de solidarit\u00e9 de Terre-Neuve \u00e0 la Colombie-Britannique. Elle garantit que les citoyens, parce qu’ils sont tous canadiens d’un oc\u00e9an \u00e0 l’autre, re\u00e7oivent des services de m\u00e9\u201ame qualit\u00e9 moyennant des impo\u00cc\u201ats de m\u00e9\u201ame grandeur. C’est le reflet d’un sentiment bien ancr\u00e9 d’appartenance collective. En outre, les montants financiers qui en r\u00e9sultent ne sont pas, directement, le fruit de discussions politiques. Si le choix des revenus pris en compte reste, bien su\u00cc\u201ar, dict\u00e9 par un calcul politique, le r\u00e9sultat de la formule, parfois impr\u00e9visible, et son fonctionnement d’ann\u00e9e en ann\u00e9e sont de l’ordre arithm\u00e9tique.<\/p>\n Le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal, au contraire, est l’objet d’un d\u00e9bat \u00e9minemment politique et fort r\u00e9cent, soutenu par les provinces et d\u00e9clench\u00e9 initialement par la Commission S\u00e9guin mise sur pied par le gouvernement du Qu\u00e9bec en 2001. Il consiste \u00e0 d\u00e9noncer l’\u00e9tendue des capacit\u00e9s fiscales du gouvernement f\u00e9d\u00e9ral par rapport \u00e0 ses responsabilit\u00e9s constitutionnelles. En d’autres termes, c’est pr\u00e9tendre que Ottawa s’autorise de pr\u00e9lever 100 dollars d’impo\u00cc\u201at l\u00e0 o\u00f9 l’exercice de ses comp\u00e9tences lui permettrait de se contenter, par exemple, de 85 dollars. Et ce, alors que les provinces disent faire face \u00e0 des comp\u00e9tences lourdes que leur espace fiscal ne permet pas d’assumer, ce qui provoque des d\u00e9ficits. En effet, si les provinces disposent d’un pouvoir fiscal, elles ne peuvent se permettre de taxer davantage, car le fardeau serait trop lourd en raison des champs fiscaux qui, disent-elles, sont d’ores et d\u00e9j\u00e0 occup\u00e9s par le f\u00e9d\u00e9ral. Cette th\u00e9orie est, selon elles, corrobor\u00e9e par les exc\u00e9dents budg\u00e9taires qu’Ottawa d\u00e9gage depuis quelques ann\u00e9es, ce \u00e0 quoi celui-ci r\u00e9pond que ces surplus ne sont que le fruit d’une bonne gestion financi\u00e8re et que les provinces devraient, au contraire, le prendre comme exemple.<\/p>\n Cette probl\u00e9matique du d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal est d’autant plus croustillant que le Parti lib\u00e9ral du Canada, du temps de Paul Martin et encore aujourd’hui sous St\u00e9phane Dion, nie l’existence de ce d\u00e9s\u00e9quilibre, alors que les conservateurs l’ont reconnu et ont promis de le r\u00e9gler. Le premier ministre Harper d\u00e9clarait d’ailleurs \u00e0 cet \u00e9gard, le 7 f\u00e9vrier dernier :<\/p>\n Dans notre prochain budget, nous prendrons enfin des mesures afin de r\u00e9tablir l’\u00e9quilibre fiscal au Canada de fa\u00e7on \u00e0 ce que les provinces et les territoires disposent des ressources n\u00e9cessaires pour respecter leurs obligations \u00e0 l’\u00e9gard des Canadiennes et des Canadiens. Gra\u00cc\u201ace au budget, les relations fiscales entre les gouvernements s’appuieront de nouveau sur des principes en offrant un appui et des transferts f\u00e9d\u00e9raux pr\u00e9visibles et \u00e0 long terme.<\/em><\/p>\n<\/blockquote>\n N\u00e9anmoins, si ces deux notions sont conceptuellement distinctes, elles sont li\u00e9es politiquement. Il va de soi que les provinces aspirent \u00e0 recevoir plus de fonds du f\u00e9d\u00e9ral; que ces moyens soient d\u00e9gag\u00e9s par le biais d’une augmentation des fonds de p\u00e9r\u00e9quation ou par un espace fiscal lib\u00e9r\u00e9 en leur faveur par Ottawa n’y change rien.<\/p>\n La p\u00e9r\u00e9quation peut donc servir \u00e0 limiter l’\u00e9cart entre les revenus propres des gouvernements provinciaux et leurs d\u00e9penses, en d’autres termes, \u00e0 remplir les caisses que les provinces ne peuvent remplir par elles-m\u00e9\u201ames en raison du d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal. La r\u00e9forme contenue dans le \u00ab Nouveau cadre \u00bb en t\u00e9moigne d’ailleurs : elle fut lanc\u00e9e en automne 2004 alors que les provinces \u00e9taient \u00e0 cran sur… le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal. La p\u00e9r\u00e9quation a donc servi de moyen politique pour contenir, pendant un temps, la question du d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal.<\/p>\n S’il convient de rectifier les trop fr\u00e9quentes confusions entre ces deux concepts, il faut aussi consid\u00e9rer leur complexit\u00e9 comme une circonstance att\u00e9nuante et reconnai\u00cc\u201atre que ces sujets restent souvent obscur\u00e9ment entrem\u00e9\u201al\u00e9s, d’argent, de politique, de technicit\u00e9…<\/p>\n En d\u00e9finitive, ces d\u00e9bats d\u00e9montrent qu’une structure commune de gouvernement implique la mise en place de modes de financement appropri\u00e9s et l\u00e9gitimes. \u00e0 d\u00e9faut, la coh\u00e9sion des institutions risque de se voir mise en p\u00e9ril.<\/p>\n \u00a0<\/p>\n Cet article est une version r\u00e9vis\u00e9e d’un texte d’abord paru dans la\u00a0<\/em>Revue Gouvernance\u00a0\u00e0 l’automne 2006. www.revuegouvernance.ca<\/em><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" P\u00e9r\u00e9quation et d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal sont deux sujets financiers largement abord\u00e9s dans le d\u00e9bat public canadien et ce sont aussi deux questions particuli\u00e8rement techniques. Il en d\u00e9coule que ces concepts sont g\u00e9n\u00e9ralement peu ou mal compris du plus grand nombre, d’autant qu’ils subissent souvent la simplification grossi\u00e8re que les discours politiques exigent. 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