{"id":262211,"date":"2006-09-01T04:00:00","date_gmt":"2006-09-01T08:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/policyoptions.irpp.org\/issues\/quand-le-desequilibre-fiscal-devient-un-probleme-federal\/"},"modified":"2025-10-07T19:54:31","modified_gmt":"2025-10-07T23:54:31","slug":"quand-le-desequilibre-fiscal-devient-un-probleme-federal","status":"publish","type":"issues","link":"https:\/\/policyoptions.irpp.org\/fr\/2006\/09\/quand-le-desequilibre-fiscal-devient-un-probleme-federal\/","title":{"rendered":"Quand le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal devient un probl\u00e8me f\u00e9d\u00e9ral"},"content":{"rendered":"
\n

\u00ab … a combination of people is required to bring an idea to policy fruition. \u00bb<\/p>\n

John W. Kingdon <\/em><\/p>\n

Agendas, Alternatives, and Public Policies (1984)<\/em><\/p>\n<\/blockquote>\n

En d\u00e9mocratie, contrairement \u00e0 ce que peut laisser entendre la th\u00e9orie \u00e9conomique, on n’additionne pas simplement les pr\u00e9f\u00e9rences et les int\u00e9r\u00e9\u201ats de chacun.<\/p>\n

On prend le temps de d\u00e9lib\u00e9rer, pour d\u00e9finir collectivement les probl\u00e8mes communs et identifier des solutions plausibles et acceptables pour un grand nombre. Analyser, d\u00e9battre et convaincre demandent du temps et des efforts, mais c’est de cette fa\u00e7on que changent et progressent les soci\u00e9t\u00e9s.<\/p>\n

C’est ainsi qu’au Canada le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal est devenu un probl\u00e8me f\u00e9d\u00e9ral, c’est-\u00e0-dire un probl\u00e8me reconnu et d\u00e9battu par tous les gouvernements de la f\u00e9d\u00e9ration. Au d\u00e9but des ann\u00e9es 2000, seul le gouvernement du Qu\u00e9bec parlait d’un d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal, les autres gouvernements \u00e9tant au mieux h\u00e9sitants face \u00e0 ce constat. Le gouvernement de Bernard Landry a alors constitu\u00e9 une commission pour faire le point sur la question et proposer des solutions, et les travaux de celle-ci ont contribu\u00e9 \u00e0 faire converger vers des points de vue communs les gouvernements des provinces et des territoires, de m\u00e9\u201ame que les partis d’opposition \u00e0 Ottawa et une bonne partie des experts int\u00e9ress\u00e9s par la question. Malgr\u00e9 cela, peu de progr\u00e8s r\u00e9els ont \u00e9t\u00e9 accomplis puisque le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral refusait toujours de reconnai\u00cc\u201atre le probl\u00e8me.<\/p>\n

La situation a chang\u00e9 en 2006, avec l’\u00e9lection d’un gouvernement conservateur engag\u00e9 \u00e0 r\u00e9soudre le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal, \u00e9lection qui survenait alors m\u00e9\u201ame que d’importants rapports sur la question \u00e9taient attendus. Le 31 mars 2006, le Comit\u00e9 consultatif sur le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal du Conseil de la f\u00e9d\u00e9ration pr\u00e9sentait son rapport, paradoxalement intitul\u00e9 R\u00e9concilier l’irr\u00e9conciliable<\/em>. Un mois plus tard, le 2 mai, \u00e0 l’occasion de son premier budget, le gouvernement conservateur de Stephen Harper d\u00e9posait son propre document intitul\u00e9 R\u00e9tablir l’\u00e9quilibre fiscal au Canada<\/em>. Enfin, le 5 juin, le Groupe d’experts sur la p\u00e9r\u00e9quation et la formule de financement des territoires cr\u00e9\u00e9 par le gouvernement Martin rendait public les r\u00e9sultats de ses travaux. Ensemble, ces diff\u00e9rents documents contribuaient \u00e0 red\u00e9finir le probl\u00e8me et ils pr\u00e9paraient la voie \u00e0 de nouvelles n\u00e9gociations entre les gouvernements.<\/p>\n

D’autres contributions ont eu leur importance. On peut penser, par exemple, aux travaux sur le financement de la sant\u00e9 r\u00e9alis\u00e9s par Harvey Lazar, France St-Hilaire et JeanFran\u00e7ois Tremblay pour la Commission Romanow sur l’avenir des soins de sant\u00e9 au Canada, qui reconnaissaient l’existence d’un d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal et proposaient des pistes de solution. Pour les fins de la discussion, cependant, cinq grandes \u00e9tapes peuvent \u00e9\u201atre retenues : le rapport de la Commission sur le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal en mars 2002, la r\u00e9action n\u00e9gative presque imm\u00e9diate du gouvernement f\u00e9d\u00e9ral et les trois rapports du printemps 2006.<\/p>\n

Dans son rapport, la Commission sur le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal partait d’une vision classique, selon laquelle une f\u00e9d\u00e9ration divise la souverainet\u00e9 entre des ordres de gouvernement dont l’autonomie est garantie par une division constitutionnelle des pouvoirs et par un partage \u00e9tabli des ressources financi\u00e8res assurant \u00e0 chacun la capacit\u00e9 d’exercer librement ses comp\u00e9tences. Pour la Commission, le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal contredisait ce principe d’autonomie. Il sapait en fait le \u00ab fondement m\u00e9\u201ame du f\u00e9d\u00e9ralisme \u00bb, en \u00ab minant l’autonomie d\u00e9cisionnelle et budg\u00e9taire des provinces (…) dans les domaines d\u00e9finis par la Constitution \u00bb. Ce dysfonctionnement fiscal s’av\u00e9rait particuli\u00e8rement probl\u00e9matique pour le Qu\u00e9bec, \u00ab qui a des besoins sp\u00e9cifiques et des pr\u00e9f\u00e9rences collectives li\u00e9es \u00e0 sa situation unique en Am\u00e9rique du Nord \u00bb.<\/p>\n

Selon la Commission, on pouvait parler d’un d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal si l’\u00e9cart entre les revenus autonomes d’un ordre de gouvernement et ses d\u00e9penses effectives devenait trop grand, si les transferts pour combler cet \u00e9cart s’av\u00e9raient insuffisants ou inad\u00e9quats, ou si la capacit\u00e9 fiscale d’un ordre de gouvernement lui permettait d’intervenir dans des champs de comp\u00e9tence qui n’\u00e9taient pas les siens. Au Canada, ces trois conditions \u00e9taient remplies. L’\u00e9cart fiscal vertical entre le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral et les provinces \u00e9tait tel en effet qu’Ottawa accumulait les surplus alors que les gouvernements provinciaux avaient de la difficult\u00e9 \u00e0 pr\u00e9senter des budgets \u00e9quilibr\u00e9s ; les transferts demeuraient insuffisants, instables et souvent conditionnels ; et le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral utilisait sa capacit\u00e9 de d\u00e9penser pour intervenir dans les champs de comp\u00e9tence des provinces. En cons\u00e9quence, la f\u00e9d\u00e9ration s’\u00e9loignait des principes qui la fondent, les programmes sociaux \u00e9taient insuffisamment financ\u00e9s, la transparence et l’imputabilit\u00e9 faisaient d\u00e9faut.<\/p>\n

Les solutions avanc\u00e9es par la Commission s’attaquaient \u00e0 la racine du probl\u00e8me en privil\u00e9giant, comme l’indiquait le titre du rapport, un nouveau partage des moyens financiers au Canada. En premier lieu, elle proposait d’abolir les grands transferts sociaux (\u00e0 l’\u00e9poque, le Transfert canadien en mati\u00e8re de sant\u00e9 et de programmes sociaux, TCSPS) qui \u00e9taient discr\u00e9tionnaires, conditionnels et sans liens avec les besoins des provinces, et de c\u00e9der \u00e0 celles-ci l’espace fiscal n\u00e9cessaire pour compenser cette abolition et combler le manque \u00e0 gagner de 8 milliards de dollars identifi\u00e9 dans le rapport. En comparant un r\u00e9am\u00e9nagement de l’impo\u00cc\u201at sur le revenu des particuliers (les fameux \u00ab points d’impo\u00cc\u201at \u00bb) et une r\u00e9allocation des taxes \u00e0 la consommation, la Commission concluait que la solution la plus simple, la plus stable et la plus ad\u00e9quate, compte tenu des \u00e9carts de revenus entre les provinces, consistait \u00e0 c\u00e9der \u00e0 celles-ci la totalit\u00e9 de la taxe sur les produits et services (TPS). Un tel r\u00e9am\u00e9nagement, qui rompait avec la pr\u00e9f\u00e9rence qu\u00e9b\u00e9coise traditionnelle pour une part plus grande de l’impo\u00cc\u201at sur le revenu des particuliers, permettait \u00e0 la fois de ramener l’\u00e9cart fiscal vertical \u00e0 un niveau acceptable, d’\u00e9liminer des transferts sociaux inad\u00e9quats et de restaurer l’autonomie des gouvernements provinciaux.<\/p>\n

La Commission recommandait aussi une r\u00e9forme du programme f\u00e9d\u00e9ral de p\u00e9r\u00e9quation, afin notamment de revenir \u00e0 la norme des dix provinces et de r\u00e9tablir pleinement la logique du r\u00e9gime fiscal repr\u00e9sentatif. Il fallait \u00e0 cet \u00e9gard tenir compte de toutes les sources de revenus et \u00e9liminer les distorsions introduites par les accrocs \u00e0 la m\u00e9thode de calcul et par les ententes particuli\u00e8res avec certaines provinces. Enfin, la Commission r\u00e9it\u00e9rait l’opposition traditionnelle du Qu\u00e9bec \u00e0 l’utilisation par les autorit\u00e9s f\u00e9d\u00e9rales du \u00ab pouvoir de d\u00e9penser \u00bb, afin de faire indirectement ce que la constitution ne permettait pas de faire directement.<\/p>\n

Le rapport de la Commission sur le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal offrait donc une vision claire et historiquement ancr\u00e9e de la f\u00e9d\u00e9ration canadienne, un diagnostic chiffr\u00e9 du probl\u00e8me et des solutions audacieuses permettant de r\u00e9soudre le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal dans le cadre des institutions existantes. On ne l’a gu\u00e8re relev\u00e9 lors de sa publication mais, depuis le rapport de la Commission Tremblay dans les ann\u00e9es 1950, peu de rapports command\u00e9s par le gouvernement du Qu\u00e9bec avaient adopt\u00e9 une perspective aussi clairement f\u00e9d\u00e9rale. La Commission remettait par ailleurs en question la pr\u00e9f\u00e9rence traditionnelle des acteurs politiques qu\u00e9b\u00e9cois pour un nouveau partage de l’impo\u00cc\u201at sur le revenu des particuliers.<\/p>\n

L’enjeu du d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal \u00e9tait ainsi mis sur la table, par un rapport document\u00e9 qui proposait des pistes r\u00e9alistes de solution sans remettre en question le cadre constitutionnel existant et qui revendiquait en fait un meilleur respect des normes et des institutions f\u00e9d\u00e9rales.<\/p>\n

La r\u00e9action imm\u00e9diate du gouvernement f\u00e9d\u00e9ral a \u00e9t\u00e9 n\u00e9gative, celui-ci niant l’existence du probl\u00e8me et affirmant m\u00e9\u201ame qu’au Canada un tel d\u00e9s\u00e9quilibre \u00e9tait impossible puisque les gouvernements des provinces avaient acc\u00e8s \u00e0 toutes les grandes sources de revenus. Jusqu’\u00e0 l’\u00e9lection de janvier 2006, le gouvernement canadien a maintenu cette position, tout en adoptant diff\u00e9rentes mesures pour corriger en partie le niveau des transferts (en ce qui concerne le financement de la sant\u00e9 notamment).<\/p>\n

La vision qui \u00e9tait mise de l’avant par le gouvernement lib\u00e9ral privil\u00e9giait une compr\u00e9hension pancanadienne de la f\u00e9d\u00e9ration et des pratiques de collaboration qui relevaient plus de la bonne volont\u00e9 et du pragmatisme que du respect de la constitution et des principes propres au f\u00e9d\u00e9ralisme. Les n\u00e9gociations sur le financement des programmes sociaux tout comme la refonte du programme de p\u00e9r\u00e9quation ont \u00e9t\u00e9 r\u00e9v\u00e9latrices \u00e0 cet \u00e9gard. Dans le cas des soins de sant\u00e9, le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral a accept\u00e9 en 2004 d’augmenter sa contribution et d’indexer celle-ci de 6 p. 100 par ann\u00e9e pendant dix ans, mais cet engagement demeurait \u00e0 sa discr\u00e9tion et ne concernait pas l’\u00e9ducation postsecondaire et les services sociaux. Quant \u00e0 la p\u00e9r\u00e9quation, la m\u00e9\u201ame ann\u00e9e, Ottawa a adopt\u00e9 un nouveau cadre qui rompait avec l’approche ant\u00e9rieure bas\u00e9e sur une formule stable et largement accept\u00e9e, pour rendre le budget du programme et sa r\u00e9partition entre les provinces \u00e9galement discr\u00e9tionnaires. En parall\u00e8le, des ententes particuli\u00e8res \u00e9taient conclues avec certaines provinces, amenant plusieurs observateurs \u00e0 parler d’un f\u00e9d\u00e9ralisme \u00e0 la carte, ou plus cru\u00cc\u201ament d’un f\u00e9d\u00e9ralisme \u00ab au plus fort la poche \u00bb (\u00ab smash and grab federalism<\/em> \u00bb).<\/p>\n

Non seulement le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal \u00e9tait-il ni\u00e9, mais toute l’id\u00e9e d’une f\u00e9d\u00e9ration reposant sur le respect de l’autonomie des provinces dans le cadre d’une division des pouvoirs et des ressources bien \u00e9tablie semblait occult\u00e9e, au nom des valeurs de la majorit\u00e9 et de la bonne foi des diff\u00e9rents gouvernements.<\/p>\n

Si les choses en \u00e9taient rest\u00e9es l\u00e0, la question du d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal serait demeur\u00e9e l’un des nombreux diff\u00e9rends qui opposent le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral et celui du Qu\u00e9bec. Mais la perspective mise de l’avant par la Commission sur le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal avait \u00e9galement des attraits pour les autres provinces, pour les partis d’opposition \u00e0 Ottawa et pour les sp\u00e9cialistes du f\u00e9d\u00e9ralisme fiscal. Presque imm\u00e9diatement, en avril 2002, les ministres des Finances des provinces et des territoires se sont entendus pour commander conjointement une \u00e9tude au Conference Board du Canada. \u00e0 l’\u00e9t\u00e9 2002, lors de leur r\u00e9union annuelle \u00e0 Halifax, les Premiers ministres recevaient cette \u00e9tude et d\u00e9non\u00e7aient ensemble le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal dans la f\u00e9d\u00e9ration. Un pas plus important encore \u00e9tait franchi en mai 2005, lorsque les provinces et les territoires ont convenu, dans le cadre du Conseil de la f\u00e9d\u00e9ration, de former un Comit\u00e9 consultatif sur le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal.<\/p>\n

Apparemment, la formation m\u00e9\u201ame de ce comit\u00e9 consultatif a \u00e9t\u00e9 laborieuse, les diff\u00e9rents gouvernements h\u00e9sitant avant d’approuver l’un ou l’autre membre. Une fois en place, cependant, il a bien fonctionn\u00e9, malgr\u00e9 les tensions et les n\u00e9gociations inh\u00e9rentes \u00e0 ce genre d’exercice. En bout de piste, les d\u00e9bats ont probablement \u00e9t\u00e9 houleux, comme le sugg\u00e8rent \u00e0 la fois le titre du rapport et la r\u00e9action tr\u00e8s n\u00e9gative du gouvernement de l’Ontario, qui s’est dissoci\u00e9 de ses conclusions.<\/p>\n

Sur certains points, la vision mise de l’avant par le Comit\u00e9 consultatif semble plus proche de celle des gouvernements de Jean Chr\u00e9tien et de Paul Martin que de celle propos\u00e9e par la Commission sur le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal. Le Comit\u00e9 reconnai\u00cc\u201at bien su\u00cc\u201ar l’existence du d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal et ses cons\u00e9quences n\u00e9gatives pour la f\u00e9d\u00e9ration. Mais il pr\u00e9sente ce d\u00e9s\u00e9quilibre plus comme un probl\u00e8me de gouvernance et de transferts que comme une question d’autonomie li\u00e9e au partage des ressources. Les auteurs du rapport consid\u00e8rent en effet que \u00ab les concepts d’enchev\u00e9\u201atrement, de chevauchement et d’interd\u00e9pendance sont plus pertinents \u00bb pour d\u00e9crire la r\u00e9alit\u00e9 canadienne que l’id\u00e9e d’une division \u00ab claire et distincte \u00bb des responsabilit\u00e9s l\u00e9gislatives. M\u00e9\u201ame le recours f\u00e9d\u00e9ral au \u00ab pouvoir de d\u00e9penser \u00bb se voit reconnai\u00cc\u201atre le m\u00e9rite d’avoir \u00ab contribu\u00e9, dans le pass\u00e9, \u00e0 beaucoup d’\u00e9l\u00e9ments auxquels notre soci\u00e9t\u00e9 attache de la valeur \u00bb. Plus largement, le Comit\u00e9 valorise \u00ab une union \u00e9conomique et sociale plus forte au sein du Canada \u00bb, qui traduise \u00ab la fa\u00e7on dont les Canadiens voient leur pays et leur notion collective de la citoyennet\u00e9 \u00bb et qui permette au gouvernement f\u00e9d\u00e9ral de \u00ab recevoir la visibilit\u00e9 et la reconnaissance qui lui reviennent \u00bb.<\/p>\n

Sur le fond, le Comit\u00e9 du Conseil de la f\u00e9d\u00e9ration converge quand m\u00e9\u201ame avec le diagnostic de la Commission sur le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal, en reconnaissant l’importance du d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal, l’usage excessif du \u00ab pouvoir de d\u00e9penser \u00bb et le mauvais \u00e9tat de la p\u00e9r\u00e9quation et du financement des territoires. Les solutions propos\u00e9es sont cependant diff\u00e9rentes.<\/p>\n

Les sp\u00e9cialistes consult\u00e9s, note le rapport, penchaient en faveur d’une r\u00e9allocation des revenus, mais \u00ab en g\u00e9n\u00e9ral les provinces ont privil\u00e9gi\u00e9 l’augmentation des transferts f\u00e9d\u00e9raux \u00bb. C’est donc l’approche qui a \u00e9t\u00e9 retenue. Le Comit\u00e9 consultatif recommande d’augmenter le montant par habitant vers\u00e9 dans le cadre du Transfert canadien en mati\u00e8re de sant\u00e9 (TCS) et du Transfert canadien en mati\u00e8re de programmes sociaux (TCPS) et de cr\u00e9er un programme d’ajustement des points d’impo\u00cc\u201at pour rendre transparente la m\u00e9thode de p\u00e9r\u00e9quation implicite incluse dans les transferts actuels. Il sugg\u00e8re par ailleurs une r\u00e9forme majeure de la p\u00e9r\u00e9quation et du financement des territoires, pour revenir \u00e0 des formules connues et stables. Dans le cas de la p\u00e9r\u00e9quation, cette r\u00e9forme retiendrait la norme des dix provinces, le r\u00e9gime fiscal repr\u00e9sentatif avec l’inclusion de tous les revenus (incluant ceux des ressources naturelles), le recours \u00e0 une moyenne mobile d\u00e9cal\u00e9e pour att\u00e9nuer les variations de droits d’une ann\u00e9e \u00e0 l’autre, et la possibilit\u00e9 de r\u00e9ductions au prorata si les cou\u00cc\u201ats du programme devenaient excessifs pour le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral. C’est cette approche g\u00e9n\u00e9reuse de la p\u00e9r\u00e9quation qui a suscit\u00e9 la dissidence du Premier ministre ontarien. Le Comit\u00e9 favorise enfin des m\u00e9canismes l\u00e9gers de gouvernance, soit un Conseil fiscal des premiers ministres et un Institut canadien d’information sur la fiscalit\u00e9.\u00a0<\/p>\n

Tout se passe comme si le Comit\u00e9 consultatif avait voulu cr\u00e9er un consensus parmi les provinces en demandant simplement au gouvernement f\u00e9d\u00e9ral de d\u00e9penser plus, \u00e0 peu pr\u00e8s dans le cadre des programmes actuels. Le plus \u00e9tonnant, compte tenu du mandat initial du Comit\u00e9, est l’absence presque compl\u00e8te de discussion sur un nouveau partage des revenus. Le Comit\u00e9 n’\u00e9carte pas cette hypoth\u00e8se, il l’ignore tout simplement. De la m\u00e9\u201ame fa\u00e7on, le programme d’ajustement des points d’impo\u00cc\u201at apparai\u00cc\u201at comme un bricolage principalement pragmatique, pour prolonger un statu quo boi\u00cc\u201ateux qui, de l’aveu m\u00e9\u201ame du comit\u00e9, est bas\u00e9 sur des points d’impo\u00cc\u201at \u00ab int\u00e9gr\u00e9s depuis des lustres \u00e0 la fiscalit\u00e9 provinciale \u00bb. Le rapport du Comit\u00e9 comporte donc un angle mort, qui l’emp\u00e9\u201ache de voir le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal comme une question d’autonomie, de pouvoirs et de revenus, c’est-\u00e0-dire comme un enjeu proprement f\u00e9d\u00e9ral.<\/p>\n

Dans son discours de Qu\u00e9bec le 19 d\u00e9cembre 2005, Stephen Harper apparaissait beaucoup plus autonomiste que le Comit\u00e9 consultatif du Conseil de la f\u00e9d\u00e9ration. Le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal, disait-il alors, met en cause \u00ab le fonctionnement et l’esprit m\u00e9\u201ame de la f\u00e9d\u00e9ration canadienne \u00bb, en minant l’autonomie des provinces et en contournant les \u00ab comp\u00e9tences f\u00e9d\u00e9rales et provinciales telles que d\u00e9finies dans la constitution canadienne \u00bb.<\/p>\n

Le document R\u00e9tablir l’\u00e9quilibre fiscal au Canada<\/em>, rendu public avec le budget f\u00e9d\u00e9ral de mai 2006, poursuit dans la m\u00e9\u201ame veine en reconnaissant l’\u00e9cart entre la division des pouvoirs \u00e9tablie dans la constitution et les pratiques pass\u00e9es du gouvernement f\u00e9d\u00e9ral. Les gouvernements ant\u00e9rieurs, note le document, ont accru \u00ab les d\u00e9penses f\u00e9d\u00e9rales dans des domaines de responsabilit\u00e9 provinciale \u00bb tout en n\u00e9gligeant des \u00ab domaines relevant clairement du gouvernement f\u00e9d\u00e9ral \u00bb, comme la d\u00e9fense, la s\u00e9curit\u00e9 \u00e0 la fronti\u00e8re, l’immigration, la justice ou les peuples autochtones. Le document budg\u00e9taire, cependant, ne parle plus explicitement de d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal. Comme son titre l’indique, il ne s’agit maintenant que de \u00ab r\u00e9tablir l’\u00e9quilibre fiscal au Canada \u00bb. Dans ce but, il faut notamment clarifier les ro\u00cc\u201ales et les responsabilit\u00e9s des diff\u00e9rents ordres de gouvernement, d\u00e9velopper des \u00abarrangements fiscaux pr\u00e9visibles \u00e0 long terme \u00bb et construire \u00ab une union \u00e9conomique concurrentielle et efficiente \u00bb. Le gouvernement Harper envisage en particulier de clarifier les ro\u00cc\u201ales en augmentant ses d\u00e9penses pour la d\u00e9fense et la s\u00e9curit\u00e9 et en r\u00e9duisant les impo\u00cc\u201ats, de bonifier les transferts sociaux et de r\u00e9former la p\u00e9r\u00e9quation, et de travailler \u00e0 r\u00e9duire les obstacles aux \u00e9changes int\u00e9rieurs, le tout en collaboration avec les provinces.<\/p>\n

Les Conservateurs ont de toute \u00e9vidence chang\u00e9 le message \u00e9manant d’Ottawa. Aussi prudent soit-il, leur document sur l’\u00e9quilibre fiscal n’\u00e9tait tout simplement pas concevable avant le 23 janvier 2006. Mais ils se sont aussi \u00e9loign\u00e9s de leur propre discours \u00e9lectoral sur le \u00ab f\u00e9d\u00e9ralisme dominateur \u00bb en ramenant la question du d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal \u00e0 un probl\u00e8me de clarification des ro\u00cc\u201ales et des responsabilit\u00e9s. Comme dans le rapport du Conseil de la f\u00e9d\u00e9ration, le partage des revenus est pass\u00e9 sous silence et le \u00ab pouvoir de d\u00e9penser \u00bb est trait\u00e9 en mode mineur. Ici aussi, la r\u00e9ponse privil\u00e9gie des transferts et un programme de p\u00e9r\u00e9quation am\u00e9lior\u00e9s, sans engagements cependant quant \u00e0 la hauteur de ces am\u00e9liorations. L’union \u00e9conomique sert par ailleurs de monnaie d’\u00e9change, de demande f\u00e9d\u00e9rale en retour de concessions \u00e9ventuelles sur les transferts. Les interventions publiques subs\u00e9quentes de Stephen Harper et de Jim Flaherty ont confirm\u00e9 le sens de la man\u0153uvre, qui visait de toute \u00e9vidence \u00e0 r\u00e9duire les attentes. Le f\u00e9d\u00e9ralisme d’ouverture semble d\u00e9j\u00e0 avoir atteint ses limites.<\/p>\n

Le Groupe d’experts sur la p\u00e9r\u00e9quation et la formule de financement des territoires avait un mandat plus restreint, limit\u00e9 au calcul des droits de p\u00e9r\u00e9quation et \u00e0 la m\u00e9thode de financement des territoires. Ce mandat n’incluait m\u00e9\u201ame pas les accords particuliers sur les ressources extraco\u00cc\u201ati\u00e8res conclus avec Terre-Neuve-et-Labrador et la Nouvelle-\u00c9cosse. Le Groupe n’en propose pas moins une vision claire du programme de p\u00e9r\u00e9quation, comme expression d’une conception proprement canadienne de l’\u00e9quit\u00e9, conception \u00e9galement f\u00e9d\u00e9rale puisqu’elle suppose une redistribution inconditionnelle \u00ab qui a pour objet de rendre possible (et non d’imposer) une relative comparabilit\u00e9 des services publics dans une f\u00e9d\u00e9ration d\u00e9centralis\u00e9e \u00bb. \u00ab Il incombe \u00e0 la province, et \u00e0 elle seule \u00bb, notent encore les experts, \u00ab de d\u00e9cider si elle veut offrir des services publics plus que comparables, moins que comparables ou sensiblement comparables \u00bb. Ce point de vue sur la p\u00e9r\u00e9quation constitue \u00e9videmment une lecture stricte des objectifs du programme, mais l’affirmer ainsi c’est d\u00e9j\u00e0 insister sur le principe d’autonomie propre au f\u00e9d\u00e9ralisme, principe souvent n\u00e9glig\u00e9 au Canada.<\/p>\n

Dans cet esprit, le Groupe d’experts propose le recours \u00e0 la norme des dix provinces et \u00e0 une version simplifi\u00e9e du r\u00e9gime fiscal repr\u00e9sentatif, ainsi que la prise en compte de toutes les sources de revenu des provinces \u00e0 l’exception des frais d’utilisation et de la moiti\u00e9 des revenus tir\u00e9s des ressources naturelles. Pour corriger les distorsions induites par l’exclusion de la moiti\u00e9 de ces revenus, le Groupe recommande l’instauration d’un plafond, sans lequel une province recevant de la p\u00e9r\u00e9quation pourrait se retrouver plus riche qu’une autre qui n’y aurait pas droit. Comme le Comit\u00e9 du Conseil de la f\u00e9d\u00e9ration, le Groupe sugg\u00e8re aussi l’utilisation d’une moyenne mobile d\u00e9cal\u00e9e.<\/p>\n

La recommandation la plus significative du rapport, celle qui l’\u00e9loigne le plus des conclusions du Conseil de la f\u00e9d\u00e9ration, concerne la r\u00e8gle de 50 p. 100 pour les revenus des ressources naturelles. Deux lectures peuvent \u00e9\u201atre faites de cette proposition, toutes deux sugg\u00e9r\u00e9es dans le rapport. La premi\u00e8re \u00e9voque des principes, la seconde des consid\u00e9rations pragmatiques.<\/p>\n

Pour les membres du Groupe, deux principes antagoniques sont en jeu dans ce cas. D’une part, il apparai\u00cc\u201at normal et n\u00e9cessaire d’inclure les revenus des ressources naturelles puisque ceuxci \u00ab contribuent sensiblement \u00e0 la capacit\u00e9 fiscale d’une province \u00bb. D’autre part, les ressources naturelles sont la propri\u00e9t\u00e9 des provinces. Le programme de p\u00e9r\u00e9quation, \u00e9crivent les experts, \u00ab ne devrait pas aller \u00e0 l’encontre de ce principe fondamental \u00bb, ce qui implique qu’il ne devrait pas nier aux provinces tout l’avantage fiscal associ\u00e9 \u00e0 l’exploitation des ressources. L’id\u00e9e selon laquelle la propri\u00e9t\u00e9 fait des rentes li\u00e9es aux ressources des revenus d’un autre type apparai\u00cc\u201at un peu \u00e9trange. Les gouvernements ne sont-ils pas \u00e9galement propri\u00e9taires, disons, des casinos? Quoi qu’il en soit, dans le cas des ressources naturelles, le Groupe d’experts souhaite trouver un \u00e9quilibre entre ces deux principes.<\/p>\n

Il d\u00e9sire aussi garder \u00e0 l’esprit une consid\u00e9ration plus pragmatique, qui fait que plus les revenus inclus sont \u00e9lev\u00e9s, plus les contribuables de l’Ontario\u2014 une province qui profite peu de rentes li\u00e9es aux ressources naturelles\u2014 devront payer. Il s’agit l\u00e0, notent les experts, d’un v\u00e9ritable \u00ab paradoxe canadien \u00bb. Pour r\u00e9soudre ce paradoxe, le Groupe s’est bas\u00e9 sur \u00ab son jugement \u00bb pour conclure qu’un \u00ab taux d’inclusion de 50 p. 100 combine les m\u00e9rites des divers arguments et produit les r\u00e9sultats les plus raisonnables pour toutes les provinces b\u00e9n\u00e9ficiaires \u00bb. Les principes comptent, mais ils se contredisent en partie et puis, comme le note un passage de l’annexe 10, \u00ab les meilleures id\u00e9es peuvent sembler int\u00e9ressantes en th\u00e9orie, mais ce que les gens veulent vraiment savoir, c’est le r\u00e9sultat final \u00bb (en anglais, on parle du \u00ab bottom line \u00bb). \u00e0 un taux de 50 p. 100, l’inclusion des revenus tir\u00e9s des ressources naturelles semble donc raisonnable.<\/p>\n

Un peu comme le document budg\u00e9taire du gouvernement f\u00e9d\u00e9ral, le rapport du Groupe d’experts sur la p\u00e9r\u00e9quation et le financement des territoires contribue \u00e0 limiter les attentes, en faisant la part des choses entre les exigences de l’\u00e9quit\u00e9 et les contraintes politiques et financi\u00e8res associ\u00e9es au r\u00e9sultat final. Le rapport n’en constitue pas moins une pi\u00e8ce importante au dossier. Sans traiter du d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal, qui ne rel\u00e8ve pas de son mandat, le Groupe d’experts fait avec justesse le point sur les lacunes du programme de p\u00e9r\u00e9quation actuel et propose des solutions coh\u00e9rentes et, dans l’ensemble, conformes aux recommandations des autres rapports. En insistant sur l’autonomie et le caract\u00e8re inconditionnel de la p\u00e9r\u00e9quation et en soulignant les pr\u00e9rogatives des provinces en ce qui concerne les ressources naturelles, le rapport ram\u00e8ne aussi la discussion plus pr\u00e8s de la perspective d’abord mise de l’avant par la Commission sur le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal.<\/p>\n

En se diffusant, les id\u00e9es perdent n\u00e9cessairement leur puret\u00e9. En contrepartie, elles peuvent devenir efficaces politiquement. C’est ce qui est arriv\u00e9 avec le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal, sans que l’on puisse dire pour l’instant ce qui restera au terme du processus de l’impulsion initiale. En devenant monnaie courante, en effet, les id\u00e9es peuvent \u00e9galement \u00e9\u201atre vid\u00e9es de leur sens.<\/p>\n

Si on se fie aux diff\u00e9rents rapports, la convergence des principaux acteurs canadiens apparai\u00cc\u201at remarquable. Toutes les analyses reconnaissent maintenant l’existence d’un d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal, toutes s’entendent pour r\u00e9former la p\u00e9r\u00e9quation en utilisant la norme des dix provinces\u2014 une id\u00e9e qui semblait tr\u00e8s audacieuse en 2002\u2014 et en respectant mieux l’approche du r\u00e9gime fiscal repr\u00e9sentatif, et toutes admettent aussi qu’il faut am\u00e9liorer les revenus des provinces. En ce sens, le d\u00e9bat politique initi\u00e9 en 2001 par le gouvernement du Qu\u00e9bec a \u00e9t\u00e9 fructueux.<\/p>\n

Des \u00e9carts subsistent cependant quant au traitement des ressources naturelles dans le calcul de la p\u00e9r\u00e9quation, un enjeu dont les incidences politiques et financi\u00e8res sont majeures. Plus significativement, l’id\u00e9e centrale au d\u00e9part d’un nouveau partage des moyens financiers semble avoir \u00e9t\u00e9 marginalis\u00e9e. M\u00e9\u201ame Qu\u00e9bec ne semble plus y tenir. Le gouvernement de Jean Charest, en effet, a refus\u00e9 de saisir l’opportunit\u00e9 cr\u00e9\u00e9e par la baisse de la taxe f\u00e9d\u00e9rale sur les produits et services pour am\u00e9liorer ses revenus et, dans ses discours, il insiste finalement assez peu sur le partage des moyens financiers. La m\u00e9\u201ame attitude r\u00e9sign\u00e9e semble pr\u00e9valoir en ce qui concerne l’inclusion de tous les revenus dans le calcul de la p\u00e9r\u00e9quation. L’important, disait Jean Charest \u00e0 la fin mai, ce ne sont pas les moyens utilis\u00e9s mais pluto\u00cc\u201at le r\u00e9sultat final. Le r\u00e9sultat final, dans cette optique, semble se mesurer principalement \u00e0 la hauteur des transferts.<\/p>\n

Une telle approche, ax\u00e9e sur le \u00ab bottom line<\/em> \u00bb, risque de faire perdre au gouvernement du Qu\u00e9bec les avantages strat\u00e9giques associ\u00e9s \u00e0 un consensus large autour de l’id\u00e9e de d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal. Dans un contexte o\u00f9 les provinces ne s’entendent pas et o\u00f9 l’Ontario en particulier refuse toute r\u00e9forme qui ne l’avantagerait pas directement, le Qu\u00e9bec a tout avantage \u00e0 adh\u00e9rer \u00e0 des principes clairs, ancr\u00e9s dans une vision coh\u00e9rente. Une telle vision \u00e9tait mise de l’avant par la Commission sur le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal. Cette vision prolongeait d’ailleurs la perspective autonomiste d\u00e9fendue par le Qu\u00e9bec depuis les tout d\u00e9buts de la f\u00e9d\u00e9ration.<\/p>\n

Dans cette optique, pour corriger v\u00e9ritablement le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal, il faut donner la priorit\u00e9 \u00e0 un nouveau partage des moyens financiers dans la f\u00e9d\u00e9ration, accompagn\u00e9 d’un programme de p\u00e9r\u00e9quation r\u00e9form\u00e9 pour le rendre coh\u00e9rent et \u00e9quitable, et d’un recul des d\u00e9penses et transferts f\u00e9d\u00e9raux conditionnels dans les domaines de comp\u00e9tence provinciale. La bonification des transferts sociaux existants ne constituerait alors qu’un pis-aller.<\/p>\n

Maintenant que l’id\u00e9e de d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal s’est impos\u00e9e jusqu’\u00e0 faire partie du discours commun partag\u00e9 par la plupart des gouvernements, il serait dommage de perdre de vue la vision autonomiste \u00e0 l’origine de cette id\u00e9e, pour tout ramener \u00e0 des objectifs qui ne seraient que comptables et qui, en d\u00e9finitive, ne r\u00e9gleraient rien.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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