{"id":262209,"date":"2006-09-01T04:00:00","date_gmt":"2006-09-01T08:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/policyoptions.irpp.org\/issues\/reinventer-notre-architecture-institutionnelle\/"},"modified":"2025-10-07T19:54:26","modified_gmt":"2025-10-07T23:54:26","slug":"reinventer-notre-architecture-institutionnelle","status":"publish","type":"issues","link":"https:\/\/policyoptions.irpp.org\/fr\/2006\/09\/reinventer-notre-architecture-institutionnelle\/","title":{"rendered":"R\u00e9inventer notre architecture institutionnelle"},"content":{"rendered":"
\n

\u00ab Le cheval de bois n’est pas comestible \u00bb<\/p>\n

Alexandre Vialatte<\/em><\/p>\n<\/blockquote>\n

F\u00e9d\u00e9ralisme fiscal est une \u00e9tiquette technocratique trompeusement rassurante. Elle semble connoter un cadre serein de discussion de la r\u00e9partition des ressources entre les niveaux de gouvernement pour leur permettre de remplir leurs obligations vis-\u00e0-vis les citoyens. Or, dans les faits, c’est un lieu de combats \u00e9piques, de man\u0153uvres sournoises et de d\u00e9sinformation \u00e9hont\u00e9e.<\/p>\n

Mais comme le sugg\u00e8re Albert Hirschman, relation conflictuelle ne signifie pas guerre. Pourvu que cette relation se construise sur des conflits \u00ab de plus ou moins \u00bb qu’on arrive \u00e0 r\u00e9soudre, au lieu de s’enliser dans des conflits irr\u00e9ductibles \u00ab du tout ou rien \u00bb, une forte capacit\u00e9 \u00e0 coop\u00e9rer peut en \u00e9merger.<\/p>\n

Mais pour que cela se mat\u00e9rialise, il faut qu’une trame institutionnelle robuste (formelle et informelle) soit en place pour que : (1) les multilogues continus soient aliment\u00e9s par une information de base fiable, (2) des forums ouverts existent pour que ces d\u00e9bats eux-m\u00e9\u201ames puissent avoir lieu, et (3) la trame institutionnelle soit capable d’engendrer l’innovation, d’explorer des voies nouvelles toujours plus efficaces et susceptibles d’induire des situations de jeux \u00e0 somme positive o\u00f9 tout le monde gagne.<\/p>\n

Or, en plus d’avoir bien des institutions existantes d\u00e9ficientes (une fonction publique scl\u00e9ros\u00e9e et d\u00e9moralis\u00e9e, un Bureau du V\u00e9rificateur g\u00e9n\u00e9ral qui a perdu sa boussole et une Cour supr\u00e9\u201ame englu\u00e9e dans un activisme souvent mal inspir\u00e9), les d\u00e9bats qui animent la vie quotidienne du f\u00e9d\u00e9ralisme canadien souffrent aussi d’un manque d’institutions \u00ab nouveau genre \u00bb pour faire le travail mentionn\u00e9 plus haut : il y a manque d’information fiable, de \u00ab lieux su\u00cc\u201ars \u00bb pour les d\u00e9bats et de forums significatifs dans un grand nombre d’interfaces, et l’exp\u00e9rimentation n\u00e9cessaire \u00e0 la cr\u00e9ativit\u00e9 est plus souvent r\u00e9prim\u00e9e que promue. Ces infrastructures manquent.<\/p>\n

Dans ce court article, nous allons utiliser le f\u00e9d\u00e9ralisme fiscal comme r\u00e9f\u00e9rence pour illustrer ces manques et sugg\u00e9rer comment on pourrait y rem\u00e9dier en mettant en place trois institutions nouvelles.<\/p>\n

Ce travail d’architecture institutionnelle vise \u00e0 mettre en place un m\u00e9lange de capacit\u00e9 additionnelle \u00e0 explorer<\/em> les possibles et de capacit\u00e9 additionnelle \u00e0 exploiter<\/em> les arrangements d\u00e9j\u00e0 en place. C’est le genre de m\u00e9lange exploration\/exploitation<\/em> qui est au c\u0153ur d’un apprentissage social r\u00e9ussi, comme le dirait James G. March (The Pursuit of Organizational Intelligence<\/em>, 1999).<\/p>\n

La logique \u00e9conomique \u00e0 la base du f\u00e9d\u00e9ralisme sugg\u00e8re qu’une gouvernance \u00e0 plusieurs \u00e9tages devrait permettre d’am\u00e9liorer l’efficacit\u00e9 en assignant \u00e0 chaque niveau de gouvernement les ta\u00cc\u201aches don’t il peut le mieux s’acquitter. C’est \u00e0 partir de cette logique que les constitutions assignent des ro\u00cc\u201ales diff\u00e9rents et des ta\u00cc\u201aches dissemblables aux diff\u00e9rents niveaux de gouvernement.<\/p>\n

Mais les responsabilit\u00e9s concr\u00e8tes et les ressources financi\u00e8res consenties ne sont pas n\u00e9cessairement parfaitement arrim\u00e9es aux niveaux de gouvernement existants. Une facult\u00e9 de m\u00e9decine dans une province de l’Atlantique peut servir \u00e0 former les m\u00e9decins d’autres provinces maritimes ; des services sociaux ou des services de pompiers de Montr\u00e9al viennent \u00e0 la rescousse de la population des environs. Ces chevauchements commandent toutes sortes d’arrangements ou de compensations \u00e0 caract\u00e8re mixte, c’est-\u00e0-dire impliquant horizontalement diff\u00e9rentes provinces ou villes ou verticalement deux ou trois niveaux de gouvernement.<\/p>\n

Les attentes et les besoins des citoyens changent aussi dans le temps, et le contexte \u00e9volue. En cons\u00e9quence, les responsabilit\u00e9s assign\u00e9es \u00e0 un niveau de gouvernement peuvent devenir obsol\u00e8tes ou ne plus correspondre aux rentr\u00e9es fiscales conc\u00e9d\u00e9es ant\u00e9rieurement \u00e0 ce niveau de gouvernement. L’arrimage est alors d\u00e9fait, et le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal s’ensuit.<\/p>\n

La notion de d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal connote simplement l’\u00e9cart entre les niveaux de revenus et de d\u00e9penses l\u00e9gitimes des divers gouvernements. Il peut exister un d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal horizontal entre grande ville et petite ville de banlieue, si la grande ville fournit tout un \u00e9ventail de services aux banlieusards sans compensation. On peut alors corriger ce d\u00e9s\u00e9quilibre par des paiements d’appoint de la ville de banlieue \u00e0 la grande ville. Il peut aussi exister un d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal vertical entre le niveau f\u00e9d\u00e9ral et le niveau provincial, ou entre le niveau provincial et le niveau municipal, quand l’attribution des responsabilit\u00e9s ne correspond pas ou plus au partage de l’assiette fiscale entre niveaux de gouvernement. On peut alors corriger ce d\u00e9s\u00e9quilibre soit en r\u00e9am\u00e9nageant les responsabilit\u00e9s ou les sources de rentr\u00e9es fiscales entre les niveaux de gouvernement, soit en effectuant des transferts de ressources fiscales des niveaux de gouvernement en surplus vers les niveaux de gouvernement en d\u00e9ficit.\u00a0<\/p>\n

Mais il existe un autre d\u00e9s\u00e9quilibre potentiel tout aussi important entre les responsabilit\u00e9s et les ressources des secteurs priv\u00e9, public et \u00e0 but non lucratif. Car la division du travail entre ces secteurs est tout aussi importante que celle qui pr\u00e9vaut entre les niveaux de gouvernement. \u00e0 mesure que la division du travail se transforme entre les divers secteurs, on peut aussi voir \u00e9merger des d\u00e9saccords entre ce qu’on attend et ce qu’on re\u00e7oit de chacun.<\/p>\n

Les r\u00e9gimes f\u00e9d\u00e9raux ont une grande r\u00e9silience : ils sont flexibles, invitent \u00e0 tous les accommodements et savent malais\u00e9ment se r\u00e9inventer. Mais l’acc\u00e9l\u00e9ration du changement technique, l’\u00e9rosion des fronti\u00e8res traditionnelles, une complexit\u00e9 plus grande des enjeux, le brassage accru de populations h\u00e9t\u00e9rog\u00e8nes avec des attentes diff\u00e9rentes sur le m\u00e9\u201ame territoire et les attentes plus nombreuses de la part des citoyens ont accentu\u00e9 les tensions et multipli\u00e9 les zones de friction. \u00e0 chaque crise, le degr\u00e9 de brouillage dans la division du travail des divers secteurs et entre les niveaux de gouvernement s’est accru, et c’est avec de plus en plus de difficult\u00e9 qu’on a r\u00e9ussi \u00e0 faire les radoubs n\u00e9cessaires pour que la \u00ab conversation f\u00e9d\u00e9rale \u00bb continue.<\/p>\n

Dans le monde turbulent des derni\u00e8res d\u00e9cennies, l’obligation pour les organisations priv\u00e9es, publiques et \u00e0 but non lucratif de s’ajuster de plus en plus rapidement a impos\u00e9 de nouvelles divisions du travail entre les secteurs : on a cess\u00e9 de pouvoir compter sur les gouvernements pour r\u00e9gler tous les ajustements, et tant le priv\u00e9 que le but non lucratif ont du\u00cc\u201a accepter des responsabilit\u00e9s additionnelles dans ce travail d’ajustement. Les petites unit\u00e9s (cit\u00e9s, r\u00e9gions, entreprises, districts industriels, secteurs, etc.) sont devenues des agents essentiels dans ce travail d’ajustement. Question de survie, il a fallu une transformation dramatique de la division du travail dans les deux dimensions priv\u00e9\/public\/but non lucratif et f\u00e9d\u00e9ral\/provincial-territorial\/local.<\/p>\n

Les gouvernements seniors des r\u00e9gimes f\u00e9d\u00e9raux ont \u00e9t\u00e9 forc\u00e9s de reconnai\u00cc\u201atre qu’ils ne contro\u00cc\u201alaient plus tous les leviers, que \u00ab personne n’\u00e9tait plus vraiment en charge \u00bb, qu’il devenait imp\u00e9ratif d’inventer des modes de gouvernance susceptibles d’int\u00e9grer un grand nombre d’intervenants cruciaux dans le processus de d\u00e9cision et que, pour ce faire, il \u00e9tait n\u00e9cessaire de transgresser les barri\u00e8res artificielles cr\u00e9\u00e9es par l’ancien f\u00e9d\u00e9ralisme territorial.<\/p>\n

On est pass\u00e9 d’un monde grand G (gouvernement) o\u00f9 les arrimages \u00e9taient pris en charge de haut en bas et plus ou moins autocratiquement par les \u00e9tats territoriaux \u00e0 un monde petit g (gouvernance) o\u00f9 la gouverne a \u00e9t\u00e9 davantage distribu\u00e9e, horizontale et collaborative, et a mobilis\u00e9 un grand nombre d’acteurs dans toutes sortes de secteurs. En effet, \u00e0 proportion que pouvoir, ressources et information se sont retrouv\u00e9s entre les mains d’un plus grand nombre d’intervenants, pluto\u00cc\u201at qu’entre les mains de quelques gouvernements, il a fallu trouver des moyens d’assurer la coordination efficace de ces divers acteurs.<\/p>\n

Dans Beyond Sovereignty<\/em>, David Elkins pouvait d\u00e9j\u00e0 annonc\u00e9 en 1995 la fin du f\u00e9d\u00e9ralisme territorial et \u00ab une gouvernance \u00e0 la carte \u00bb dans laquelle on aurait un bien plus grand nombre de formes de gouverne.<\/p>\n

L’exploration des possibilit\u00e9s de ce nouveau f\u00e9d\u00e9ralisme \u00ab non-plus-exclusivement-territorial \u00bb n’a pas progress\u00e9 grandement au cours de la derni\u00e8re d\u00e9cennie. Cela tient largement au dynamisme de conservation des forces en place. On n’a pas r\u00e9ussi \u00e0 convaincre les divers niveaux de gouvernement\u2014 chacun raccroch\u00e9 \u00e0 son pouvoir territorial et \u00e0 ses pr\u00e9tentions de souverainet\u00e9 (constitutions et chartes \u00e0 l’appui)\u2014 et les groupes puissants qui les soutiennent qu’on ne saurait venir \u00e0 bout des d\u00e9fis nouveaux (productivit\u00e9 et innovation) sans f\u00e9d\u00e9rer des alliances et partenariats in\u00e9dits (priv\u00e9-public-civique et f\u00e9d\u00e9ralprovincial-municipal).<\/p>\n

Cet atavisme n’est peut-\u00e9\u201atre pas souhaitable mais est probablement incontournable, tout au moins dans le moyen terme. Il n’est pas pensable de faire tabula rasa<\/em>. On devra recomposer un r\u00e9gime f\u00e9d\u00e9ral moins \u00e9tatcentrique, moins territorialis\u00e9 et \u00e0 g\u00e9om\u00e9trie variable, mais on devra le faire sans s’attaquer ouvertement \u00e0 certains fondements encha\u00cc\u201ass\u00e9s dans les constitutions et les chartes et en r\u00e9ussissant \u00e0 mobiliser les pouvoirs en place.<\/p>\n

Comment y arriver? Par la voie administrative. Par le truchement d’arrangements et de bricolage qui vont contourner les \u00ab vaches sacr\u00e9es \u00bb que constituent les textes sacr\u00e9s, mais aussi en obtenant le support des groupes au pouvoir qui misent sur la prosp\u00e9rit\u00e9 pour survivre.<\/p>\n

On ne va donc pas pouvoir effectuer le passage de grand G \u00e0 petit g de mani\u00e8re cart\u00e9sienne : remplacer par d\u00e9crets, d’un coup, les formes de gouverne autocratique de haut en bas par des formes de gouverne plus horizontales et collaboratives mieux ajust\u00e9es aux probl\u00e8mes du moment. Cela va devoir se faire d’une mani\u00e8re pragmatique, secteur par secteur, dossier par dossier, \u00e0 l’aide d’exp\u00e9riences pilotes.<\/p>\n

Il existe d\u00e9j\u00e0 une certaine effervescence (ancr\u00e9e dans la collaboration entre niveaux de gouvernement mais aussi dans le concours du priv\u00e9 et du secteur \u00e0 but non lucratif) qui a commenc\u00e9 \u00e0 produire des fruits : cette transition est en train de s’accomplir. Les exp\u00e9riences de r\u00e9juv\u00e9nation de l’Est de Vancouver, les exp\u00e9riences des \u00ab charter schools \u00bb en Alberta, les innovations dans le monde de la sant\u00e9 \u00e0 Alma (Qu\u00e9bec) et \u00e0 Sault-Ste-Marie (Ontario), par exemple, ont montr\u00e9 que la gouverne de type petit g (de bas en haut, partenariale, collaborative, etc.) peut non seulement mais \u00e9\u201atre particuli\u00e8rement efficace.<\/p>\n

En fait, la solution au probl\u00e8me du d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal passe d’abord par ces canaux.<\/p>\n

En effet, il est trop facile pour le gouvernement \u00e0 surplus d’attribuer les d\u00e9boires des gouvernements \u00e0 d\u00e9ficits \u00e0 leur propre incurie ; il est trop facile aussi pour la gauche d’attribuer le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal aux r\u00e9ductions d’impo\u00cc\u201ats. La seule mani\u00e8re d’exposer ces sophismes est de mettre en place une v\u00e9ritable gouverne petit g, morceau par morceau, qui fasse la d\u00e9monstration de son efficacit\u00e9.<\/p>\n

L’av\u00e8nement d’une gouverne petit g efficace balayera les objections oiseuses de ceux qui d\u00e9fendent l’habitus centralisateur en place et qui appuient leur d\u00e9ni de l’existence d’un d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal sur des constats d’inefficacit\u00e9 chronique au niveau provincial et local. Selon ces ronchons, la seule raison pour laquelle il y a manque de ressources au niveau subnational, c’est qu’on ne sait, ni ne veut, faire les choses diff\u00e9remment et de mani\u00e8re plus efficace.<\/p>\n

M\u00e9\u201ame si l’objection est en bonne partie malhonn\u00e9\u201ate, on ne pourra s’en d\u00e9barrasser qu’en faisant des exp\u00e9riences qui montrent qu’on innove et qu’on peut faire le meilleur usage possible des ressources disponibles au niveau subnational. Faut-il rappeler l’exp\u00e9rience dans certains ho\u00cc\u201apitaux de l’Alberta o\u00f9 les temps d’attente en chirurgie orthop\u00e9dique ont chut\u00e9 de 85 p. 100 ou plus en faisant une r\u00e9allocation des ta\u00cc\u201aches diagnostiques des chirurgiens vers le personnel infirmier tr\u00e8s sp\u00e9cialis\u00e9. Certaines de ces exp\u00e9riences peuvent se faire de fa\u00e7on autonome, mais souvent elles ne peuvent se r\u00e9aliser sans des institutions nouvelles qui en sont la source.<\/p>\n

Le premier grand handicap \u00e0 surmonter est le manque d’information fiable.<\/p>\n

Compte tenu du complexe de d\u00e9cisions n\u00e9goci\u00e9es n\u00e9cessaires pour assurer un \u00ab \u00e9quilibre parfait \u00bb \u00e0 un moment donn\u00e9, on est condamn\u00e9 \u00e0 ce qu’il y ait d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal plus ou moins prononc\u00e9 la plupart du temps. Le f\u00e9d\u00e9ralisme fiscal en tant que m\u00e9canisme de r\u00e9solution de conflits vise tout au plus \u00e0 r\u00e9parer les d\u00e9s\u00e9quilibres les plus criants et les plus chroniques afin d’arrimer autant que possible, financi\u00e8rement et politiquement, l’\u00e9tat des choses \u00e0 cet \u00e9quilibre id\u00e9al.<\/p>\n

Mais ce d\u00e9bat est pollu\u00e9 de d\u00e9sinformation, de bluffs et de mensonges, tout autant que de strat\u00e9gies de bon aloi des intervenants pour s’approprier le plus d’argent possible et resquiller sur la prestation des services pour lesquels ils sont responsables afin de balancer les livres. En cons\u00e9quence, on perd bien davantage d’\u00e9nergies \u00e0 manigancer qu’\u00e0 exp\u00e9rimenter avec des moyens plus productifs de livrer les services publics.<\/p>\n

L’information est un bien public. C’est la base sur laquelle les citoyens et les gouvernements fondent leurs d\u00e9cisions. Une information fausse ne peut qu’induire des d\u00e9bats vides et des d\u00e9cisions d\u00e9raisonnables. Si le bourbier du f\u00e9d\u00e9ralisme fiscal proc\u00e8de cahin-caha, c’est parce que les renseignements de base fiables ne sont pas toujours (et m\u00e9\u201ame souvent) mis sur la table. Tant les bureaucrates que les politiques nagent dans les concepts scabreux, les argumentations sp\u00e9cieuses, les comptabilit\u00e9s fumeuses et les \u00ab imputabilit\u00e9s \u00bb les plus la\u00cc\u201aches.<\/p>\n

Ministres et bureaucrates n’h\u00e9sitent pas \u00e0 d\u00e9finir le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal d’une mani\u00e8re aussi fantaisiste qu’il leur convient, pour le d\u00e9clarer ensuite avec grand s\u00e9rieux \u00ab logiquement impossible \u00bb, \u00ab empiriquement inexistant\u00bb, \u00aben train de disparai\u00cc\u201atre de toute fa\u00e7on \u00bb, ou, de toute mani\u00e8re, enti\u00e8rement r\u00e9gl\u00e9 par les transferts fiscaux actuels. (Pour une critique de ces d\u00e9clarations sp\u00e9cieuses, voir G. Paquet, Pathologies de gouvernance<\/em>, 2004).<\/p>\n

En fait le bourbier du f\u00e9d\u00e9ralisme fiscal a besoin, comme les \u00e9curies d’Augias, d’un bon nettoyage : des concepts clairs, des normes d’argumentation et de comptabilit\u00e9 minimales et des m\u00e9canismes transparents pour s’assurer que chacun a tenu ses engagements. Or il n’existe pas d’institution qui fasse ce travail. Le Conseil de la f\u00e9d\u00e9ration (provincial) est une cr\u00e9ature \u00e9minemment \u00ab politique \u00bb dont le ro\u00cc\u201ale est \u00e0 peu pr\u00e8s strictement de d\u00e9fendre les int\u00e9r\u00e9\u201ats des provinces.\u00a0Il se peut que par hasard cette agence \u00e9claire le d\u00e9bat mais ce n’est pas son ro\u00cc\u201ale principal.<\/p>\n

Il nous manque une sorte d’Observatoire social et \u00e9conomique<\/em> (instance f\u00e9d\u00e9rale-provinciale-municipale mais aussi priv\u00e9e-publique-sociale) qui aurait pour vocation premi\u00e8re de clarifier concepts et chiffres, critiquer les argumentations boiteuses, et s\u00e9parer le bon grain de l’ivraie de mani\u00e8re que les d\u00e9bats proc\u00e8dent avec un vocabulaire clair, des argumentations raisonn\u00e9es et raisonnables, des comptabilit\u00e9s fiables et des responsabilit\u00e9s bien \u00e9tablies. Une telle instance aurait le grand avantage d’assurer les intervenants qu’ils n\u00e9gocient avec des renseignements de base fiables\u2014 avec une note ISO \u00e0 la cl\u00e9.<\/p>\n

Cet observatoire pourrait \u00e9\u201atre support\u00e9 par un secr\u00e9tariat de la m\u00e9\u201ame mani\u00e8re que le sont les diverses tables rondes mises en place au cours des derni\u00e8res ann\u00e9es et faire rapport annuellement sur un certain nombre d’indicateurs du bon ou mal fonctionnement de la \u00ab f\u00e9d\u00e9ration \u00bb en un sens qui ne serait plus simplement territorial. Le but ne serait pas simplement de produire une s\u00e9rie de clignotants ou d’indicateurs de performance de la f\u00e9d\u00e9ration, mais aussi d’\u00e9clairer les d\u00e9bats techniques et les argumentations touffues de mani\u00e8re que les citoyens et les \u00e9lus puissent faire appel \u00e0 cette \u00ab r\u00e9f\u00e9rence \u00bb dans leurs d\u00e9bats.<\/p>\n

Il ne faudrait pas croire que cette institution sera une panac\u00e9e. Il y a trop de place dans ces d\u00e9bats pour l’\u00e9motion et l’affect, trop de tensions autour de probl\u00e8mes d’\u00e9quit\u00e9, de contro\u00cc\u201ale et de l\u00e9gitimit\u00e9 pour que l’on puisse esp\u00e9rer tout mettre en formules alg\u00e9briques qui fassent le consensus. Cependant, elle permettrait de nettoyer le terrain jusqu’\u00e0 un certain point.<\/p>\n

Le second handicap est un manque de forums.<\/p>\n

Comme d\u00e9lib\u00e9rations et n\u00e9gociations sont n\u00e9cessaires pour en arriver \u00e0 une entente, il faut des \u00ab lieux su\u00cc\u201ars \u00bb o\u00f9 les intervenants essentiels puissent d\u00e9lib\u00e9rer. Or ces forums ne peuvent pas \u00e9\u201atre des \u00ab ar\u00e8nes \u00e0 tout faire \u00bb, ils doivent \u00e9\u201atre construits sur des domaines suffisamment circonscrits pour donner lieu \u00e0 des \u00e9changes et \u00e0 des arbitrages significatifs, inclure toutes les instances s\u00e9rieusement impliqu\u00e9es et pouvoir r\u00e9unir des repr\u00e9sentants habilit\u00e9s \u00e0 prendre des engagements fermes.<\/p>\n

Pour le moment, ce genre de forums n’existe vraiment pas dans la plupart des zones controvers\u00e9es (sant\u00e9, \u00e9ducation, infrastructures sociotechniques des villes, etc.). On organise des rencontres \u00ab au sommet \u00bb \u00e0 forte intensit\u00e9 th\u00e9a\u00cc\u201atrale, des discussions bilat\u00e9rales qui ressemblent davantage au maquignonnage qu’\u00e0 la n\u00e9gociation et des confrontations ou complots de toutes sortes dans les arri\u00e8re-boutiques, mais pas beaucoup de forums o\u00f9 tous les joueurs peuvent d\u00e9lib\u00e9rer des enjeux importants. Et la raison pour laquelle ces forums n’existent pas n’a rien \u00e0 voir avec la possibilit\u00e9 de les cr\u00e9er, mais tout \u00e0 voir avec les m\u00e9canismes d’exclusion impos\u00e9s par l’un ou l’autre des partenaires principaux, la plupart du temps pour des raisons de contro\u00cc\u201ale et de pouvoir.<\/p>\n

Par exemple, m\u00e9\u201ame si l’accord est fait sur l’existence d’un d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal qui prive les grandes villes (qui sont les grands moteurs de la socio\u00e9conomie canadienne) des ressources n\u00e9cessaires pour mettre en place ou maintenir en bon \u00e9tat les infrastructures essentielles, il n’existe toujours pas de forum o\u00f9 le f\u00e9d\u00e9ral, le provincial et les grandes villes puissent en discuter parce que les provinces s’y opposent.<\/p>\n

Or, il ne sera pas possible de r\u00e9soudre les probl\u00e8mes de f\u00e9d\u00e9ralisme fiscal sans mettre en place une instance canadienne o\u00f9 les trois niveaux de gouvernement (mais aussi tous les groupes d’intervenants de premier ordre du priv\u00e9 et du secteur \u00e0 but non lucratif) puissent se rencontrer et d\u00e9battre des grands enjeux nationaux \u00e0 partir des r\u00e9sultats de tables sectorielles (multipartites elles aussi) qui auraient pr\u00e9par\u00e9 les dossiers, d\u00e9blay\u00e9 le terrain et mis au point certaines propositions pr\u00e9liminaires.<\/p>\n

Un tel Conseil \u00e9conomique et social<\/em> (et les tables sectorielles sous-jacentes) ne se substitueraient pas aux l\u00e9gislatures et aux Communes mais pourraient r\u00e9gler par voie administrative un grand nombre de probl\u00e8mes qui ne r\u00e9clament pas l’aval des chambres d’assembl\u00e9e et des gouvernements. On pourrait s’attendre que (\u00e0 l’int\u00e9rieur d’un corridor bien d\u00e9fini par un accord des parties) ces instances puissent prendre des d\u00e9cisions administratives d\u00e9terminantes.<\/p>\n

On pourrait aussi recadrer, \u00e0 un niveau plus politique\u2014 si certains enjeux d\u00e9bordent trop les simples rouages administratifs\u2014, le ro\u00cc\u201ale des commissions parlementaires et s\u00e9natoriales pour en faire des instances non seulement tripartites mais auxquelles pourraient si\u00e9ger des repr\u00e9sentants de la soci\u00e9t\u00e9 civile, parce que portant sur des grands sujets d’int\u00e9r\u00e9\u201at commun. Certaines exp\u00e9riences de ces assembl\u00e9es, au moment de revoir la loi \u00e9lectorale en ColombieBritannique ou au moment de r\u00e9fl\u00e9chir sur les cons\u00e9quences de la s\u00e9paration du reste du Canada au Qu\u00e9bec (B\u00e9langer-Campeau), ont montr\u00e9 comment ce genre de forums a pu cr\u00e9er des lieux de d\u00e9lib\u00e9ration in\u00e9dits et mener \u00e0 un apprentissage collectif consid\u00e9rable.<\/p>\n

On peut m\u00e9\u201ame croire que ces forums\u2014 pour autant qu’ils soient clairement l\u00e9gitimes et reconnus comme tels donnent voix \u00e0 tous sans exclusion, s’attaquent \u00e0 des probl\u00e8mes \u00e9pineux d’int\u00e9r\u00e9\u201at public avec toute l’expertise et la diligence n\u00e9cessaires, et acceptent de d\u00e9noncer les arguments farfelus\u2014 pourraient \u00e9tablir des formes nouvelles d’ \u00ab imputabilit\u00e9 \u00bb \u00e0 proportion que l’on pourra y examiner r\u00e9trospectivement la capacit\u00e9 des divers acteurs \u00e0 remplir des engagements auxquels ils ont consenti.<\/p>\n

Mais on ne saurait construire de telles instances d\u00e9lib\u00e9ratives cens\u00e9ment capables de travailler \u00e0 partir de documents de base fiables sans accepter la dure r\u00e9alit\u00e9 que l’ang\u00e9lisme est une bien nai\u00cc\u02c6ve pr\u00e9somption et qu’il est probable que certaines parties vont faire usage de donn\u00e9es fauss\u00e9es et d’arguties farfelues, \u00e9\u201atre bassement opportunistes et ne pas tenir leurs engagements. Ne pas le pr\u00e9sumer serait faire preuve d’une n\u00e9gligence criminelle. Reste \u00e0 savoir comment punir.<\/p>\n

Une grande bourrade par l’Observatoire ou le Conseil (ou ses tables constituantes) pour tarauder des participants qui ont utilis\u00e9 des renseignements erron\u00e9s, d\u00e9fendu des argumentations sp\u00e9cieuses ou manqu\u00e9 \u00e0 des engagements fermes, etc., ne peut que porter \u00e0 cons\u00e9quence. La presse pourra aussi jouer un ro\u00cc\u201ale important en d\u00e9non\u00e7ant la mauvaise foi des parties prises en d\u00e9faut et la cupidit\u00e9 de certains intervenants qui n’h\u00e9siteraient pas \u00e0 d\u00e9fendre des positions d\u00e9raisonnables. Aurait-on permis l’accord MartinWilliams s’il avait pu \u00e9\u201atre d\u00e9battu dans des forums comme ceux qu’on consid\u00e8re ici? \u00e0 notre avis, non. On en aurait vu et d\u00e9nonc\u00e9 le caract\u00e8re d\u00e9raisonnable.<\/p>\n

Ces m\u00e9canismes de punition peuvent parai\u00cc\u201atre faiblards, mais on aurait tort de le croire. Comme la Commission Gomery l’a montr\u00e9, exposer mieux les errements, les duperies et les mensonges porte \u00e0 cons\u00e9quence. Aurait-il fallu attendre les diktats de la Cour supr\u00e9\u201ame pour briser l’emprise id\u00e9ologique de \u00ab l’\u00e9tat-ourien \u00bb dans les arrangements de l’assurance-maladie au Canada si la population avait eu des forums o\u00f9 en d\u00e9battre? Combien de citoyens auraient accept\u00e9 de s’incliner devant une loi qui permet \u00e0 une personne d’acheter une image \u00e0 r\u00e9sonance magn\u00e9tique pour son chien mais pas pour son enfant, si on avait eu des forums o\u00f9 ces aberrations avaient \u00e9t\u00e9 publiquement d\u00e9nonc\u00e9es?<\/p>\n

Il ne suffit pourtant pas d’avoir l’information de base et des forums de d\u00e9lib\u00e9ration muscl\u00e9e pour que le f\u00e9d\u00e9ralisme non-territorial se renouvelle. Il faut aussi une ou des instances capables de g\u00e9n\u00e9rer des \u00ab zones de s\u00e9curit\u00e9 \u00bb o\u00f9 l’exp\u00e9rimentation est permise et o\u00f9 des projets pilotes vont pouvoir faire la d\u00e9monstration des nouvelles formes d’organisation dont nous avons besoin.<\/p>\n

\u00e0 cet \u00e9gard, il y a loin de la coupe aux l\u00e8vres. On peut d\u00e9battre \u00e0 sati\u00e9t\u00e9 sans que la mise en \u0153uvre suive. La mise en \u0153uvre est le talon d’Achille de l’architecture sociotechnique, non seulement du f\u00e9d\u00e9ralisme, mais de tous les r\u00e9gimes sociopolitiques. Les Canadiens n’auraient probablement pas le r\u00e9gime d’assurance-maladie en place au Canada aujourd’hui sans l’exp\u00e9rience de la Saskatchewan.<\/p>\n

Dans la p\u00e9riode de la grande d\u00e9pression, de la Seconde Guerre mondiale et des trente glorieuses ann\u00e9es qui ont suivi, le Canada s’est donn\u00e9 la permission d’exp\u00e9rimenter. Crises obligent. Cette \u00ab permission \u00bb a \u00e9t\u00e9 grandement affaiblie par la suite. Le grand conservatisme des \u00ab droits acquis \u00bb a bloqu\u00e9 l’exp\u00e9rimentation : toute exp\u00e9rimentation en est venue \u00e0 \u00e9\u201atre consid\u00e9r\u00e9e comme un danger public parce qu’elle mena\u00e7ait de remettre en question certaines formes de protection sociale \u00ab sacr\u00e9e \u00bb en montrant qu’elles avaient eu des effets non voulus et non pr\u00e9vus d\u00e9plorables.<\/p>\n

Pour le moment, l’exp\u00e9rimentation est p\u00e9rilleuse : tous ceux qui sont tent\u00e9s de \u00ab faire autrement \u00bb ou de sortir du rang sont vite crucifi\u00e9s. C’est ainsi que, dans le monde de la sant\u00e9 et de l’alphab\u00e9tisme\/ \u00e9ducation\/d\u00e9crochage (o\u00f9 les performances canadiennes laissent \u00e0 d\u00e9sirer), les interdits foisonnent. Diverses suggestions d’exp\u00e9rimentation ont \u00e9t\u00e9 assassin\u00e9es par le simple jeu des id\u00e9ologies \u00e9tat-centriques sur la base d’informations erron\u00e9es et d’argumentations bancales parce que les d\u00e9fenseurs du syst\u00e8me actuel ont bloqu\u00e9 les d\u00e9bats \u00e0 l’aide de tabous et d’interdits.<\/p>\n

Et pourtant, il existe de nombreuses opportunit\u00e9s pour explorer et exp\u00e9rimenter. Par exemple, la d\u00e9cision Chaouilli a offert une occasion r\u00e9\u201av\u00e9e pour ouvrir la machine canadienne et permettre de discuter des diverses mani\u00e8res possibles de r\u00e9agir \u00e0 cette d\u00e9cision. Qu\u00e9bec a \u00e9t\u00e9 oblig\u00e9 d’agir ; mais l’Alberta \u00e9tait pr\u00e9\u201ate \u00e0 explorer dans une direction diff\u00e9rente quand le r\u00e9gime de terreur a frapp\u00e9. Si, au lieu de d\u00e9noncer et d’abominer l’exp\u00e9rimentation, on avait invit\u00e9 les Canadiens \u00e0 \u00e9laborer diverses mani\u00e8res de r\u00e9pondre \u00e0 la d\u00e9cision Chaouilli et propos\u00e9 que ces exp\u00e9riences, \u00e0 la marge des conventions actuelles, allaient se faire avec l’aval des autorit\u00e9s comp\u00e9tentes, nous aurions eu une bouff\u00e9e d’exp\u00e9rimentations dont plusieurs auraient \u00e9t\u00e9 des succ\u00e8s et auraient \u00e9t\u00e9 imit\u00e9es ailleurs dans le pays.<\/p>\n

Les possibilit\u00e9s d’innover pourraient \u00e9merger naturellement des d\u00e9bats suscit\u00e9s par les diverses consultations publiques men\u00e9es par les l\u00e9gislatures, le S\u00e9nat et les multiples commissions parlementaires et autres groupes de travail officiels qui servent assez r\u00e9guli\u00e8rement d’instruments de prospection pour le f\u00e9d\u00e9ralisme canadien. Quand il apparai\u00cc\u201at, \u00e0 l’\u00e9tude que, face \u00e0 certains dilemmes, il n’existe pas de solutions \u00e9videntes, mais seulement une s\u00e9rie de possibilit\u00e9s entre lesquelles on ne peut choisir faute de donn\u00e9es concluantes, il se pourrait que le temps de l’exploration soit venu. On pourrait alors demander l’accord des gouvernements et des grands intervenants pour ouvrir la partie \u00e0 des exp\u00e9rimentations qui permettraient de jauger les avantages et les cou\u00cc\u201ats des diverses solutions de rechange. Il ne s’agirait pas d’imposer quoi que ce soit, mais de permettre un moment d’exp\u00e9rimentation.<\/p>\n

C’est une permission que tout groupe int\u00e9ress\u00e9 pourrait aller chercher aupr\u00e8s d’un Conseil des institutions<\/em>, pour ne pas courir le danger d’\u00e9\u201atre traduit devant les cours de justice pour \u00ab violation \u00bb des lois. Voil\u00e0 qui redonnerait au f\u00e9d\u00e9ralisme canadien son plein potentiel d’exploration.<\/p>\n

Il s’agit l\u00e0 clairement d’une institution aventureuse qui permettrait une sorte de mardi gras\u2014 ou suspension de jugement pour un moment au nom d’une exp\u00e9rimentation prometteuse. Ce Conseil des institutions pourrait stimuler des exp\u00e9riences qui sans lui ne se concr\u00e9tiseraient pas et devenir le lieu d’autorisation d’exploration continue aux marges de l’ordre institutionnel actuel. On pourra se demander pourquoi demander la permission d’imaginer mieux : soci\u00e9t\u00e9 litigieuse oblige.<\/p>\n

Une autre voie (moins formelle) serait l’utilisation de projets pilotes. C’est ce que l’on a fait au moment de d\u00e9velopper les \u00ab communaut\u00e9s ing\u00e9nieuses \u00bb. On savait qu’il fallait explorer divers moyens de rendre les communaut\u00e9s davantage capables d’utiliser les nouvelles technologies non seulement pour livrer les services publics mais pour leur permettre de mieux se prendre en main. On a donc, tant au f\u00e9d\u00e9ral (Smart Communities) qu’en Ontario (Connect Ontario), ouvert des concours permettant aux communaut\u00e9s qui le d\u00e9siraient d’explorer pendant une certaine p\u00e9riode.<\/p>\n

Ces explorations ont pour double ro\u00cc\u201ale : (a) de mettre de l’avant des solutions in\u00e9dites \u00e0 des questions \u00e9pineuses afin de forcer les parties \u00e0 d\u00e9battre sur la place publique de ces questions qui pour le moment ne sont jamais discut\u00e9es au grand jour ; (b) de mettre au test dans certaines r\u00e9gions, villes ou provinces (qui seraient ou pourraient \u00e9\u201atre pr\u00e9\u201ates \u00e0 le faire) diverses voies de sortie des impasses dans lesquelles le f\u00e9d\u00e9ralisme canadien est embourb\u00e9.<\/p>\n

La division du travail et des ressources entre secteurs (priv\u00e9, public, \u00e0 but non lucratif) et entre niveaux de gouvernement est condamn\u00e9e \u00e0 changer \u00e0 mesure que la mondialisation, la diversification culturelle et la d\u00e9territorialisation des soci\u00e9t\u00e9s s’acc\u00e9l\u00e8rent. Dans un monde o\u00f9 personne ne peut se pr\u00e9tendre \u00ab en charge \u00bb et o\u00f9 le pouvoir, les ressources et l’information sont vastement distribu\u00e9s, on verra de plus en plus s’instaurer une gouverne moins \u00e9tat-centrique, moins centralis\u00e9e, moins autocratique et davantage horizontale, collaborative et partenariale.<\/p>\n

Pour que cette nouvelle gouverne par r\u00e9seau s’instaure, il va falloir enrichir l’ordre institutionnel et mettre en place certaines institutions nouvelles capables d’assurer une information plus fiable, des lieux de d\u00e9lib\u00e9ration et de concertation susceptibles d’enrichir et de rendre plus raisonnables les conversations et n\u00e9gociations au c\u0153ur du f\u00e9d\u00e9ralisme, et une impulsion plus grande \u00e0 l’exp\u00e9rimentation qui promettrait davantage d’innovation et de cr\u00e9ativit\u00e9.<\/p>\n

Projet de radoubs fort ambitieux, dira-t-on, que nous voudrions porter \u00e0 l’attention des architectes du nouveau f\u00e9d\u00e9ralisme… afin qu’ils ne se perdent pas dans le design de nouvelles moulures quand c’est une refondation qui s’impose.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

\u00ab Le cheval de bois n’est pas comestible \u00bb Alexandre Vialatte F\u00e9d\u00e9ralisme fiscal est une \u00e9tiquette technocratique trompeusement rassurante. Elle semble connoter un cadre serein de discussion de la r\u00e9partition des ressources entre les niveaux de gouvernement pour leur permettre de remplir leurs obligations vis-\u00e0-vis les citoyens. 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