{"id":261985,"date":"2005-03-01T05:00:00","date_gmt":"2005-03-01T10:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/policyoptions.irpp.org\/issues\/plus-ca-changeintergovernmental-relations-then-and-now\/"},"modified":"2025-10-07T19:46:52","modified_gmt":"2025-10-07T23:46:52","slug":"plus-ca-changeintergovernmental-relations-then-and-now","status":"publish","type":"issues","link":"https:\/\/policyoptions.irpp.org\/fr\/2005\/03\/plus-ca-changeintergovernmental-relations-then-and-now\/","title":{"rendered":"Plus \u00e7a change… les relations intergouvernementales d’hier \u00e0\u00a0 aujourd’hui"},"content":{"rendered":"

Federal-Provincial Diplomacy : The Making of Recent Policy in Canada<\/em> est paru en 1972. Presque dix ans avant la naissance d’Options politiques, j’y examinais la dynamique des relations intergouvernementales des ann\u00e9es 1960, comment elle avait influ\u00e9 sur la cr\u00e9ation des r\u00e9gimes de pension du Qu\u00e9bec et du Canada, les accords fiscaux et la constitution en particulier.<\/p>\n

Cette p\u00e9riode fut d\u00e9terminante pour le pays. Elle a vu l’essor de la R\u00e9volution tranquille dans un Qu\u00e9bec d\u00e9sireux d’\u00e9\u201atre \u00ab mai\u00cc\u201atre chez lui \u00bb, le parach\u00e8vement de l’\u00c9tat-providence par la r\u00e9forme des pensions, l’adoption du R\u00e9gime d’assurance-maladie et du R\u00e9gime d’assistance publique du Canada, de m\u00e9\u201ame que les premi\u00e8res et sinueuses d\u00e9marches en vue de rapatrier puis de modifier la constitution. Ce fut aussi une d\u00e9cennie de transition entre le mod\u00e8le paternaliste d’un f\u00e9d\u00e9ralisme coop\u00e9ratif domin\u00e9 par Ottawa\u2014 caract\u00e9ris\u00e9 par des accords de \u00ab location fiscale \u00bb et des programmes \u00e0 frais partag\u00e9s assortis de conditions rigoureuses\u2014 et un nouveau mod\u00e8le d’affirmation des provinces r\u00e9clamant un partenariat plus \u00e9quitable et r\u00e9sistant aux \u00ab intrusions \u00bb d’Ottawa dans leurs domaines de comp\u00e9tence. \u00e0 l’\u00e9poque, un Donald Smiley s’inqui\u00e9tait ainsi de l’\u00ab att\u00e9nuation du pouvoir f\u00e9d\u00e9ral \u00bb. Tous ces d\u00e9bats ont entrai\u00cc\u201an\u00e9 l’expansion massive d’un f\u00e9d\u00e9ralisme ex\u00e9cutif qui a trouv\u00e9 son expression dans les conf\u00e9rences intergouvernementales, biento\u00cc\u201at qualifi\u00e9es de \u00ab f\u00e9d\u00e9rales-provinciales \u00bb pluto\u00cc\u201at que de rencontres \u00ab du Dominion et des provinces \u00bb.<\/p>\n

Plus de trois d\u00e9cennies plus tard, comment ont \u00e9volu\u00e9 les sch\u00e9mas de relations intergouvernementales que j’avais d\u00e9gag\u00e9s pour les ann\u00e9es 1960, et que j’ai ensuite tent\u00e9 de r\u00e9sumer avec Ian Robinson dans le rapport intitul\u00e9 State, Society and the Development of Canadian Federalism<\/em> que nous avons r\u00e9dig\u00e9 en 1985 pour la Commission Macdonald? Le processus est-il aujourd’hui plus ou moins conflictuel, institutionnalis\u00e9, efficace, ouvert, transparent?<\/p>\n

Compte tenu des changements intervenus entre-temps, on s’attendrait \u00e0 observer une dynamique bien diff\u00e9rente. La croissance \u00e9conomique d’apr\u00e8s-guerre s’est poursuivie tout au long des ann\u00e9es 1960, et nous n’imaginions pas alors que les crises \u00e9nerg\u00e9tiques de la d\u00e9cennie suivante perturberaient \u00e0 ce point l’\u00e9conomie. La dette publique, les d\u00e9ficits et les politiques d’aust\u00e9rit\u00e9 ne figuraient pas encore \u00e0 l’ordre du jour, et moins encore la mondialisation, le libre-\u00e9change et l’ALENA (m\u00e9\u201ame si le Pacte de l’automobile le laissait pr\u00e9sager). Les assauts du n\u00e9olib\u00e9ralisme contre l’\u00c9tat tentaculaire et l’\u00c9tat-providence se tramaient \u00e0 peine. La Charte des droits et libert\u00e9s, dont beaucoup pr\u00e9disaient qu’elle transformerait la culture politique canadienne, restait \u00e0 \u00e9laborer. La m\u00e9fiance et la perte de confiance de la population \u00e0 l’endroit des politiciens ne relevaient pas encore du ph\u00e9nom\u00e8ne de soci\u00e9t\u00e9. Le Parti qu\u00e9b\u00e9cois n’avait jamais exerc\u00e9 le pouvoir ni organis\u00e9 de r\u00e9f\u00e9rendum. Le multiculturalisme et la diversit\u00e9 ethnique des grandes villes n’avaient rien d’une priorit\u00e9 politique. Et le concept d’autonomie gouvernementale des autochtones \u00e9tait inconnu au bataillon.<\/p>\n

Tous ces changements sont intervenus apr\u00e8s la p\u00e9riode comprise entre 1960 et l’\u00e9chec de la Charte de Victoria en 1971 (sur lequel se conclut mon \u00e9tude), et l’on aurait pu croire qu’ils allaient radicalement modifier la dynamique et le processus des relations intergouvernementales.<\/p>\n

C’est pourtant la continuit\u00e9 bien plus que le changement qui saute aux yeux lorsqu’on examine aujourd’hui les relations intergouvernementales. Ceux qui y prenaient part dans les ann\u00e9es 1960 se retrouveraient ainsi en terrain tr\u00e8s familier, car bon nombre d’\u00e9l\u00e9ments de la dynamique actuelle trouvent un \u00e9cho certain dans cette tumultueuse d\u00e9cennie.<\/p>\n

Les ann\u00e9es 1960 ont vu le f\u00e9d\u00e9ralisme ex\u00e9cutif s’imposer comme \u00e9l\u00e9ment central de la gouvernance du pays. Les rencontres intergouvernementales\u2014 entre premiers ministres, ministres et hauts fonctionnaires\u2014 se sont multipli\u00e9es de fa\u00e7on exponentielle par rapport \u00e0 la d\u00e9cennie pr\u00e9c\u00e9dente, tout comme le nombre et la port\u00e9e des questions qu’on y abordait. C’est au cours de ces rencontres que les questions fondamentales pos\u00e9es par la place du Qu\u00e9bec dans la f\u00e9d\u00e9ration ont \u00e9t\u00e9 soulev\u00e9es, dans la qu\u00e9\u201ate d’une asym\u00e9trie non constitutionnelle dont t\u00e9moignent notamment l’octroi d’un droit de retrait en 1964 et la cr\u00e9ation de deux r\u00e9gimes de pension (RRQ pour le Qu\u00e9bec et RPC pour les neuf autres provinces). \u00e0 la fin de cette d\u00e9cennie, le f\u00e9d\u00e9ralisme ex\u00e9cutif \u00e9tait devenu une tribune o\u00f9 d\u00e9battre de changements constitutionnels et exprimer des visions de plus en plus diversifi\u00e9es de la f\u00e9d\u00e9ration canadienne.<\/p>\n

Les relations intergouvernementales de cette p\u00e9riode ont aussi \u00e9t\u00e9 le vecteur d’une transformation globale des accords fiscaux. \u00e0 mesure qu’elles gagnaient en ambition (on parlera biento\u00cc\u201at de \u00ab province building<\/em> \u00bb) et en responsabilit\u00e9s (avec le mu\u00cc\u201arissement de l’\u00c9tat-providence), les provinces r\u00e9clamaient d’Ottawa des transferts majeurs correspondant mieux \u00e0 leurs revenus et responsabilit\u00e9s. D\u00e9plorant l’ampleur de ce \u00ab d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal \u00bb, selon la terminologie actuelle, elles ont rafl\u00e9 la mise \u00e0 force de pression. Ottawa s’est retir\u00e9 du champ de l’impo\u00cc\u201at sur le revenu, dont la part provinciale a bondi de 10 p. 100 en 1956 \u00e0 24 p. 100 en 1966. Elles ont ensuite regagn\u00e9 le droit d’\u00e9tablir leurs taux d’imposition puis de faire leurs propres ajustements \u00e0 l’assiette fiscale, ce qui leur a conf\u00e9r\u00e9 plus d’autonomie dans l’\u00e9laboration de leurs r\u00e9gimes fiscaux. Aujourd’hui manifeste, la d\u00e9centralisation fiscale s’est ainsi amorc\u00e9e dans les ann\u00e9es 1960.<\/p>\n

Tout comme le r\u00e9gime de p\u00e9r\u00e9quation moderne. Apr\u00e8s que les provinces eurent obtenu d’\u00e9tablir leurs politiques fiscales\u2014 au lieu de toucher des subventions au prorata du nombre d’habitants comme le pr\u00e9voyaient les ententes de location fiscale\u2014, elles se sont attaqu\u00e9es aux disparit\u00e9s induites par leurs capacit\u00e9s fiscales variables. C’est ainsi que, dans les ann\u00e9es 1960, on a \u00e9labor\u00e9 l’essentiel de la formule de p\u00e9r\u00e9quation toujours en vigueur, malgr\u00e9 les torsions qu’elle a subies en cours de route. Son principe a d’ailleurs \u00e9t\u00e9 inscrit dans la section 36 de la Loi constitutionnelle de 1982<\/em>, ce qui a contribu\u00e9 \u00e0 perp\u00e9tuer le sch\u00e9ma initial. Le Canada avait trouv\u00e9 un moyen de concilier deux \u00e9l\u00e9ments : une forte autonomie fiscale des provinces et la grande in\u00e9galit\u00e9 des capacit\u00e9s de recettes de chacune.<\/p>\n

Les choses se sont d\u00e9roul\u00e9es de fa\u00e7on tr\u00e8s semblable en ce qui a trait au pouvoir f\u00e9d\u00e9ral de d\u00e9penser dans les domaines sociaux, de comp\u00e9tence provinciale. Les provinces\u2014 le Qu\u00e9bec surtout, qui s’\u00e9tait toujours oppos\u00e9 aux initiatives f\u00e9d\u00e9rales fond\u00e9es sur ce m\u00e9canisme\u2014 ont d\u00e9nonc\u00e9 de plus en plus fermement \u00e0 partir de 1960 des conditions per\u00e7ues comme une intrusion injustifi\u00e9e dans leurs champs de comp\u00e9tence. Pour se soustraire aux d\u00e9cisions unilat\u00e9rales d’Ottawa en mati\u00e8re de financement et de programmes, les provinces ont donc r\u00e9clam\u00e9 des \u00ab subventions globales \u00bb assorties de conditions beaucoup plus souples.<\/p>\n

R\u00e9sultat : la d\u00e9centralisation a progress\u00e9. La Loi sur le financement des programmes \u00e9tablis (Arrangements provisoires)<\/em> de 1965 accordait aux provinces le droit de se retirer de plusieurs programmes \u00e0 frais partag\u00e9s en \u00e9change de points d’impo\u00cc\u201at suppl\u00e9mentaires, un droit qui sera pleinement utilis\u00e9 par le Qu\u00e9bec. Les \u00ab arrangements \u00bb de 1967 comprenaient un m\u00e9lange de transferts fiscaux et en argent (sans condition) pour l’enseignement postsecondaire et les soins de sant\u00e9. Les r\u00e9gimes d’assurance-maladie et d’assistance publique, \u00e9galement n\u00e9goci\u00e9s durant cette p\u00e9riode, \u00e9taient assortis de conditions tr\u00e8s g\u00e9n\u00e9rales. Autant de programmes qui ont suscit\u00e9 des d\u00e9bats pr\u00e9figurant ceux d’aujourd’hui sur les conditions pr\u00e9vues dans la Loi canadienne sur la sant\u00e9<\/em> et celles qu’on devrait ins\u00e9rer dans un \u00e9ventuel programme national de garderie.<\/p>\n

Le plus frappant dans cette \u00e9volution, c’est le double mouvement d’un f\u00e9d\u00e9ralisme qui accentue sa d\u00e9centralisation tout en soutenant une politique sociale \u00e0 l’\u00e9chelle nationale. Mais les provinces jouaient \u00e0 ce stade un ro\u00cc\u201ale beaucoup plus important dans l’\u00e9laboration des programmes, et les conditions assorties aux transferts sociaux avaient diminu\u00e9 en nombre et en cou\u00cc\u201at. On ne parlait pas encore de \u00ab f\u00e9d\u00e9ralisme coop\u00e9ratif \u00bb, mais c’est bien de cela qu’il s’agissait.<\/p>\n

Le f\u00e9d\u00e9ralisme ex\u00e9cutif des conf\u00e9rences de Premiers ministres des ann\u00e9es 1960 annon\u00e7ait le ro\u00cc\u201ale d\u00e9terminant que joueraient ces rencontres apr\u00e8s la fondation d’Options politiques<\/em> en 1980. Le sommet de septembre 1980 sur le rapatriement de la constitution assorti d’une charte donnera lieu \u00e0 un accord en novembre 1981. L’Accord du lac Meech d\u00e9coulera ensuite de deux conf\u00e9rences tenues en 1987, et un troisi\u00e8me accord issu d’un marathon d’une semaine mourra au feuilleton apr\u00e8s que Terre-Neuve et le Manitoba eurent refus\u00e9 de le ratifier en 1990. C’est l’Accord de Charlottetown, rejet\u00e9 par r\u00e9f\u00e9rendum en 1992, qui marquera la fin de cette grande p\u00e9riode des conf\u00e9rences de Premiers ministres.<\/p>\n

Elles seront d\u00e9class\u00e9es d\u00e8s l’arriv\u00e9e au pouvoir de Jean Chr\u00e9tien, en 1993. Rebaptis\u00e9es \u00ab rencontres de Premiers ministres \u00bb et convoqu\u00e9es de fa\u00e7on ponctuelle, elles se contenteront le plus souvent de d\u00e9battre d’une m\u00e9\u201ame question comme les soins de sant\u00e9. On cessera en outre de les tenir \u00e0 la gare d’Ottawa, o\u00f9 s’\u00e9tait confirm\u00e9 l’\u00e9chec de l’Accord du lac Meech. Ce d\u00e9classement allait de pair avec la suppression des questions constitutionnelles du programme intergouvernemental et traduisait la profonde hostilit\u00e9 que Jean Chr\u00e9tien\u2014 \u00e0 l’instar de Pierre Elliott Trudeau\u2014 entretenait \u00e0 l’endroit de rencontres consid\u00e9r\u00e9es comme un lieu d’affirmation du pouvoir des provinces. Et si Paul Martin a quelque peu redor\u00e9 leur blason en convoquant des r\u00e9unions sur la sant\u00e9 et certaines autres questions, elles n’ont pas retrouv\u00e9 leur fonction de tribune propice aux grands d\u00e9bats nationaux.<\/p>\n

Les ann\u00e9es 1960 ont aussi vu la multiplication des m\u00e9canismes de coordination interprovinciale. En 1960, Jean Lesage proposa de r\u00e9tablir les rencontres annuelles de Premiers ministres provinciaux, lesquelles ont eu lieu \u00e0 chaque ann\u00e9e depuis. Comme celles d’aujourd’hui, ces rencontres combinaient activit\u00e9s sociales, discussions sur des sujets d’int\u00e9r\u00e9\u201at commun et, de plus en plus, mise au point de strat\u00e9gies vis-\u00e0-vis d’Ottawa. Au fil du temps, la Conf\u00e9rence annuelle des Premiers ministres a gagn\u00e9 en importance et a donn\u00e9 r\u00e9cemment lieu \u00e0 la cr\u00e9ation du Conseil de la f\u00e9d\u00e9ration. C’est dans cette m\u00e9\u201ame d\u00e9cennie que s’est raffermie entre les provinces une coop\u00e9ration r\u00e9gionale qui a inspir\u00e9 la cr\u00e9ation des conf\u00e9rences des Premiers ministres de l’Est et de l’Ouest. Et si les deux territoires du nord (trois aujourd’hui) restaient subordonn\u00e9s \u00e0 Ottawa dans les ann\u00e9es 1960, ils ont depuis int\u00e9gr\u00e9 le r\u00e9seau des provinces sans en avoir encore le statut, l\u00e9galement du moins.<\/p>\n

Au-del\u00e0 des institutions, la dynamique m\u00e9\u201ame des \u00e9changes est rest\u00e9e tr\u00e8s semblable. D’une \u00e9poque \u00e0 l’autre, le d\u00e9bat se heurte toujours aux m\u00e9\u201ames querelles de statut, aux bla\u00cc\u201ames et aux m\u00e9rites qu’on tente d’\u00e9viter ou de s’attribuer d\u00e8s que s’accroi\u00cc\u201at l’importance politique des questions \u00e0 l’\u00e9tude. D’une \u00e9poque \u00e0 l’autre, on observe la m\u00e9\u201ame tendance \u00e0 r\u00e9duire les enjeux majeurs \u00e0 un probl\u00e8me de financement. D’une \u00e9poque \u00e0 l’autre, chaque ordre de gouvernement cherche \u00e0 gonfler son influence tout en minimisant les limites impos\u00e9es \u00e0 sa propre autonomie. D’une \u00e9poque \u00e0 l’autre, le processus est rest\u00e9 tout aussi informel, sans statut constitutionnel, sans calendrier pr\u00e9\u00e9tabli, sans r\u00e8gles officielles en mati\u00e8re de prise de d\u00e9cisions et sans m\u00e9canisme formel d’application des ententes.<\/p>\n

Les questions d\u00e9battues dans l’ar\u00e8ne intergouvernementale des ann\u00e9es 1960 \u00e9taient profondes et litigieuses, li\u00e9es entre elles de maintes et complexes fa\u00e7ons. J’ai toutefois l’impression\u2014 et cela reste une impression\u2014 qu’il y avait dans les \u00e9changes moins de m\u00e9fiance et d’hostilit\u00e9 que dans la p\u00e9riode r\u00e9cente. Diverses raisons peuvent expliquer cette \u00e9volution. \u00e0 partir des ann\u00e9es 1970, les discussions constitutionnelles quasi incessantes auront tout d’abord fait monter les enjeux politiques des relations intergouvernementales, \u00e0 tout le moins jusqu’\u00e0 l’\u00e9chec de Charlottetown en 1992. La crise fiscale des ann\u00e9es 1990 aura de m\u00e9\u201ame accentu\u00e9 les enjeux financiers, chaque gouvernement essayant d’en faire porter le fardeau \u00e0 d’autres. Le parach\u00e8vement de l’\u00c9tat-providence et les attaques subs\u00e9quentes contre \u00ab l’\u00c9tat tentaculaire \u00bb auront ensuite fait oublier aux gouvernements qu’ils \u00e9taient engag\u00e9s dans un projet politique commun, en d\u00e9pit de leurs dissensions sur les questions de financement et les responsabilit\u00e9s de chacun. La centralisation des affaires intergouvernementales dans les bureaux des Premiers ministres et les agences sp\u00e9cialis\u00e9es aura en outre focalis\u00e9 l’attention sur les consid\u00e9rations politiques. Enfin, il semblait y avoir dans les ann\u00e9es 1960 une meilleure continuit\u00e9 du service assur\u00e9 par les hauts fonctionnaires : malgr\u00e9 les d\u00e9saccords entre leurs mai\u00cc\u201atres, ils arrivaient \u00e0 maintenir une communication fond\u00e9e sur une collaboration de longue date. De nos jours, le roulement du personnel des grands organismes politiques ou bureaucratiques rend difficile ce partage d’exp\u00e9rience et, du m\u00e9\u201ame coup, la mise en commun des valeurs et pr\u00e9occupations n\u00e9cessaires et l’\u00e9laboration en coulisses de compromis soigneusement dos\u00e9s. Voil\u00e0 qui pourrait expliquer l’intensification graduelle de la rivalit\u00e9 et de la concurrence entre gouvernements, malgr\u00e9 l’engagement de partage et de coop\u00e9ration qui figure dans des documents comme l’Entente-cadre sur l’union sociale ou autres r\u00e9cents accords intergouvernementaux.<\/p>\n

En 1972, le \u00ab d\u00e9ficit d\u00e9mocratique \u00bb li\u00e9 \u00e0 la conduite des relations intergouvernementales jouait encore un ro\u00cc\u201ale mineur, m\u00e9\u201ame si Donald Smiley allait biento\u00cc\u201at critiquer le f\u00e9d\u00e9ralisme ex\u00e9cutif pour sa contribution \u00e0 ce probl\u00e8me. Hier comme aujourd’hui, les relations intergouvernementales n’ont jamais \u00e9t\u00e9 qu’un simple processus ex\u00e9cutif. Mais \u00e0 mesure que ce processus a gagn\u00e9 en importance dans les ann\u00e9es 1960, il a fait l’objet de critiques dont beaucoup sont toujours d’actualit\u00e9. Selon les parlementaires, les conf\u00e9rences de Premiers ministres risquaient ainsi de devenir un nouvel ordre de gouvernement fond\u00e9 sur le pouvoir ex\u00e9cutif et soustrait de ce fait \u00e0 tout examen l\u00e9gislatif. D’autres parlaient d\u00e9j\u00e0 de responsabilisation : si les transferts devaient augmenter sans conditions, comment tiendrait-on les politiciens f\u00e9d\u00e9raux responsables de d\u00e9penses qu’ils ne contro\u00cc\u201alent pas, et comment r\u00e9clamerait-on des provinces qu’elles rendent compte de d\u00e9penses qu’elles-m\u00e9\u201ames n’ont pas engag\u00e9es? Ici encore, les questions d’aujourd’hui se font l’\u00e9cho du pass\u00e9.<\/p>\n

Comment expliquer cette continuit\u00e9 des relations intergouvernementales au cours d’une p\u00e9riode pendant laquelle on a par ailleurs observ\u00e9 des changements fondamentaux sur le plan social, \u00e9conomique et international? La r\u00e9ponse semble r\u00e9sider dans ce que les politologues appellent la \u00ab d\u00e9pendance de trajectoire \u00bb et les \u00ab contraintes et incitations institutionnelles \u00bb. Les grands d\u00e9terminants de ces relations se trouvent en effet dans la structure institutionnelle de la vie politique canadienne : un f\u00e9d\u00e9ralisme r\u00e9servant \u00e0 Ottawa et aux provinces une grande libert\u00e9 en mati\u00e8re de fiscalit\u00e9 et de comp\u00e9tences combin\u00e9e \u00e0 une division extr\u00e9\u201amement \u00e9tanche des pouvoirs entre gouvernements f\u00e9d\u00e9ral et provinciaux (malgr\u00e9 une interd\u00e9pendance de fait dans la plupart des domaines politiques), \u00e0 un syst\u00e8me britannique de gouvernement qui concentre tous les pouvoirs au sein d’un ex\u00e9cutif central, et \u00e0 une structure politique f\u00e9d\u00e9rale offrant peu de chances aux int\u00e9r\u00e9\u201ats provinciaux et r\u00e9gionaux d’\u00e9\u201atre repr\u00e9sent\u00e9s ou exprim\u00e9s au sein des institutions centrales. R\u00e9sultat : nos deux ordres de gouvernement poss\u00e8dent chacun d’importantes ressources en mati\u00e8re de comp\u00e9tence, de fiscalit\u00e9 et de bureaucratie ; ils r\u00e9agissent chacun \u00e0 leur fa\u00e7on aux exigences de leur \u00e9lectorat et disposent de m\u00e9canismes trop peu nombreux\u2014 au-del\u00e0 des processus intergouvernementaux euxm\u00e9\u201ames\u2014 pour coordonner les politiques nationales et r\u00e9gionales. D’o\u00f9, par rapport \u00e0 d’autres f\u00e9d\u00e9rations, le caract\u00e8re conflictuel et concurrentiel des relations intergouvernementales canadiennes.<\/p>\n

Dans les ann\u00e9es suivant la d\u00e9cennie 1960, o\u00f9 un certain \u00e9quilibre avait \u00e9t\u00e9 trouv\u00e9 entre les valeurs communes et les int\u00e9r\u00e9\u201ats particuliers inh\u00e9rents au mod\u00e8le f\u00e9d\u00e9ral, le pendule a bri\u00e8vement oscill\u00e9 dans la direction oppos\u00e9e. Le gouvernement Trudeau avait tent\u00e9 d’\u00e9tablir un r\u00e9gime de citoyennet\u00e9 nationale qui, se fondant sur la Charte des droits et libert\u00e9s, aurait consacr\u00e9 l’\u00ab \u00e9galit\u00e9 des provinces \u00bb et d\u00e9fini en mati\u00e8re de politique sociale des \u00ab normes nationales \u00bb. L’id\u00e9e \u00e9tait forte et convaincante. Mais dans le Canada d’aujourd’hui, il semble que les sch\u00e9mas issus des ann\u00e9es 1960 correspondent mieux \u00e0 la r\u00e9alit\u00e9.<\/p>\n

Pourtant, les facteurs historiques et institutionnels ne disent pas tout.\u00a0Les facteurs \u00e9conomiques et sociaux expliquent aussi une partie de l’histoire. Avant les ann\u00e9es 1960, il \u00e9tait acquis pour les observateurs du f\u00e9d\u00e9ralisme que modernisation et centralisation allaient de pair, qu’un mouvement inexorable viendrait att\u00e9nuer l’importance des consid\u00e9rations ethniques et r\u00e9gionales au profit d’une conception nationale de la citoyennet\u00e9, incarn\u00e9e dans une politique d’identit\u00e9 qui transcenderait les vieux r\u00e9flexes identitaires. Dans les ann\u00e9es 1990, des auteurs comme Tom Courchene ont soutenu que des forces tout aussi inexorables imposeraient la \u00ab glocalisation \u00bb, mouvement selon lequel les gouvernements perdaient de leur influence vers le haut, au profit d’institutions supranationales associ\u00e9es \u00e0 la mondialisation, et vers le bas, au niveau le plus local.<\/p>\n

Malgr\u00e9 ces grandes forces structurelles et institutionnelles, le ton des relations intergouvernementales est aussi donn\u00e9 par ses tout premiers acteurs. Mon \u00e9tude traitait surtout des ann\u00e9es Pearson, un homme qui incarnait la notion de compromis et qui a tent\u00e9 de r\u00e9agir avec cr\u00e9ativit\u00e9 au nationalisme qu\u00e9b\u00e9cois en instillant dans la f\u00e9d\u00e9ration une dose non n\u00e9gligeable d’asym\u00e9trie. Mais son successeur Pierre Trudeau s’est ouvertement employ\u00e9 \u00e0 renverser cette tendance, qui engageait selon lui le Qu\u00e9bec sur la dangereuse pente de l’ind\u00e9pendance. D’o\u00f9 sa virulente opposition \u00e0 la mont\u00e9e des provinces. On retrouve beaucoup du mod\u00e8le Pearson chez Brian Mulroney, dont l’ambition de forger un nouvel accord au lac Meech a \u00e9t\u00e9 an\u00e9anti par des forces qui l’auront d\u00e9pass\u00e9. Jean Chr\u00e9tien \u00e9tait l’h\u00e9ritier de Trudeau, profond\u00e9ment m\u00e9fiant \u00e0 l’\u00e9gard des provinces et des d\u00e9cisions prises avec leur collaboration. Et s’il est trop to\u00cc\u201at pour se prononcer sur Paul Martin, il inclinerait pluto\u00cc\u201at vers le mod\u00e8le pearsonien (sauf pour sa vive r\u00e9sistance \u00e0 la d\u00e9volution des pouvoirs de taxation). Au niveau des provinces, la personnalit\u00e9 des Jean Lesage, Daniel Johnson et William Davis avait de m\u00e9\u201ame imprim\u00e9 un ton particulier aux relations intergouvernementales, tout comme le font aujourd’hui celle des Ralph Klein, Jean Charest, Dalton McGuinty et Danny Williams.<\/p>\n

L’histoire du f\u00e9d\u00e9ralisme canadien des ann\u00e9es 1960 est celle du renouveau des forces r\u00e9gionales et provinciales.\u00a0L’histoire du f\u00e9d\u00e9ralisme au XXIe si\u00e8cle sera d\u00e9termin\u00e9e par l’\u00e9volution de ces forces.<\/p>\n

Donald Smiley parlait d’\u00ab att\u00e9nuation du pouvoir f\u00e9d\u00e9ral \u00bb pour r\u00e9sumer ces ann\u00e9es 1960. Les choses semblent aujourd’hui se r\u00e9p\u00e9ter. Oui \u00e0 un financement accru qui assure la pr\u00e9sence d’Ottawa dans des domaines cl\u00e9s comme la garde d’enfants, mais non \u00e0 vos exigences car vous n’avez plus les leviers fiscaux et politiques pour nous les imposer. Oui \u00e0 des normes nationales, mais pas question de nous les faire dicter car elles doivent \u00e9maner d’un consensus intergouvernemental. Tel \u00e9tait pr\u00e9cis\u00e9ment le message des ann\u00e9es 1960. Impossible de g\u00e9rer une f\u00e9d\u00e9ration dans ces conditions, diront les pessimistes. Nous avons pourtant fait du bon boulot \u00e0 l’\u00e9poque, dira l’optimiste, et rien ne devrait nous emp\u00e9\u201acher de faire de m\u00e9\u201ame aujourd’hui.<\/p>\n

Le balancier a certes boug\u00e9. La position fiscale d’Ottawa et des provinces pr\u00e9sente aujourd’hui d’importants parall\u00e8les\u2014 contraintes grandissantes sur les budgets provinciaux et foisonnants surplus f\u00e9d\u00e9raux\u2014 qui accentuent fortement les demandes de redressement du d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal.<\/p>\n

Et pourtant, le syst\u00e8me est confront\u00e9 \u00e0 de nouveaux d\u00e9fis. Celui de la mobilisation des int\u00e9r\u00e9\u201ats urbains, par exemple, qui r\u00e9clament pour les municipalit\u00e9s un nouveau ro\u00cc\u201ale sur l’\u00e9chiquier intergouvernemental. Ou des gouvernements autochtones, d\u00e9sireux d’\u00e9\u201atre reconnus comme \u00ab troisi\u00e8me ordre \u00bb de gouvernement. Des changements qui laissent \u00e0 tout le moins entrevoir une \u00e9volution de la gouvernance multiniveau au Canada. On ne parlerait plus alors de relations f\u00e9d\u00e9rales-provinciales mais bien de relations f\u00e9d\u00e9rales-provinciales-municipales-autochtones. Auquel cas les sh\u00e9mas \u00e9tablis dans les ann\u00e9es 1960 puis \u00e9labor\u00e9s dans les ann\u00e9es 1990 deviendront inop\u00e9rants. Si une r\u00e9forme du S\u00e9nat ou du mode de scrutin venait de surcroi\u00cc\u201at renforcer la repr\u00e9sentativit\u00e9 du gouvernement f\u00e9d\u00e9ral, on modifierait les fondements m\u00e9\u201ames des relations intergouvernementales. Et l’on en transformerait carr\u00e9ment la dynamique si on les d\u00e9mocratisait davantage en favorisant l’engagement des l\u00e9gislatures et de leurs comit\u00e9s, de m\u00e9\u201ame qu’en ouvrant le processus \u00e0 une participation et \u00e0 un examen plus pouss\u00e9s. Mais l’on en restera sans doute aux v\u0153ux pieux compte tenu de la force d’inertie l\u00e9gendaire des institutions. L’exp\u00e9rience des ann\u00e9es 1960 montre toutefois qu’en d\u00e9pit de nombreuses difficult\u00e9s, les relations intergouvernementales peuvent aussi donner lieu \u00e0 des politiques susceptibles de maintenir un certain \u00e9quilibre entre les identit\u00e9s et int\u00e9r\u00e9\u201ats contradictoires qui forment l’h\u00e9ritage du Canada. Cette d\u00e9cennie a encore beaucoup de le\u00e7ons \u00e0 nous apprendre. (Article traduit de l’anglais)<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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