La nouvelle \u00e8re de coop\u00e9ration intergouvernementale et de f\u00e9d\u00e9ralisme asym\u00e9trique que plusieurs entrevoyaient \u00e0 la suite de la rencontre de la mi-septembre sur la sant\u00e9 n’a pas fait long feu. Deux semaines apr\u00e8s cette rencontre, que plusieurs qualifiaient d’historique, le discours du Tro\u00cc\u201ane pr\u00e9sentait un programme de gouvernement sans r\u00e9f\u00e9rence \u00e0 la notion d’asym\u00e9trie et construit autour d’un ensemble d’interventions dans des champs de comp\u00e9tence provinciale. Le Premier ministre Martin s’inscrivait sans ambigui\u00cc\u02c6t\u00e9 dans la continuit\u00e9 d’un gouvernement dont il a \u00e9t\u00e9 un acteur cl\u00e9 pendant pr\u00e8s de neuf ans, et il mettait m\u00e9\u201ame les partis d’opposition au d\u00e9fi de le renverser.<\/p>\n
Les semaines qui ont suivi ont donn\u00e9 lieu \u00e0 l’habituelle annonce d’un surplus budg\u00e9taire f\u00e9d\u00e9ral d\u00e9passant de tr\u00e8s loin les pr\u00e9visions du budget du printemps, et \u00e0 des d\u00e9saccords ou \u00e0 des tensions sur le d\u00e9s\u00e9quilibre fiscal, le financement des municipalit\u00e9s, la protection de l’environnement, les garderies et la fiscalit\u00e9. Mais plus que tout, c’est la rencontre du 26 octobre sur la p\u00e9r\u00e9quation qui a confirm\u00e9 les orientations f\u00e9d\u00e9rales, en montrant aussi les d\u00e9saccords importants qui divisent les gouvernements provinciaux.<\/p>\n
\u00e0 cette occasion, Ottawa a annonc\u00e9 la mise en place d’un nouveau cadre pour la p\u00e9r\u00e9quation. Celui-ci pr\u00e9voit un plancher global de financement, qui devrait croi\u00cc\u201atre au taux de 3,5 p. 100 par ann\u00e9e, une protection contre les diminutions de paiements qui pourraient affecter certaines provinces, et la cr\u00e9ation d’un groupe d’experts afin de r\u00e9fl\u00e9chir \u00e0 la r\u00e9partition de ce transfert entre les provinces.<\/p>\n
En apparence g\u00e9n\u00e9reuse, cette annonce a \u00e9t\u00e9 pluto\u00cc\u201at bien accueillie par l’Ontario et l’Alberta. Mais elle a \u00e9t\u00e9 vivement critiqu\u00e9e par les provinces qui re\u00e7oivent de la p\u00e9r\u00e9quation. Le Premier ministre de TerreNeuve-et-Labrador, notamment, a quitt\u00e9 la r\u00e9union en claquant la porte. Le ministre des Finances du Qu\u00e9bec, quant \u00e0 lui, a accus\u00e9 le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral de \u00ab Quebec bashing \u00bb, un terme que Jean Charest a plus tard \u00e9cart\u00e9, en r\u00e9affirmant sa confiance dans l’\u00e9volution de la f\u00e9d\u00e9ration.<\/p>\n
On peut voir ces d\u00e9saccords entre les diff\u00e9rents gouvernements comme une nouvelle d\u00e9monstration de la fragilit\u00e9 des ententes interprovinciales, qui tendent \u00e0 s’effondrer d\u00e8s qu’il est question d’argent. Claude Morin notait d\u00e9j\u00e0 cette tendance dans ses ouvrages sur les relations intergouvernementales des ann\u00e9es 1960, et le m\u00e9\u201ame genre de dynamique a \u00e9t\u00e9 \u00e0 l’\u0153uvre lors des n\u00e9gociations de 1999 sur l’union sociale.<\/p>\n
Mais l\u00e0 n’est pas l’essentiel. La p\u00e9r\u00e9quation n’est pas un programme de transfert comme les autres et sa transformation, qui est bien r\u00e9elle, est bien plus qu’un \u00e9pisode additionnel dans la saga des disputes financi\u00e8res intergouvernementales. Le nouveau cadre f\u00e9d\u00e9ral consacre, en effet, le triomphe complet de l’approche discr\u00e9tionnaire des transferts, favoris\u00e9e depuis plusieurs ann\u00e9es par Paul Martin. Pour le comprendre, il faut prendre en compte la nature particuli\u00e8re du programme que l’on est en train de transformer.<\/p>\n
De tous les transferts aux provinces, la p\u00e9r\u00e9quation est certainement celui qui incarne le mieux le principe f\u00e9d\u00e9ral. Le programme, en effet, rel\u00e8ve explicitement de la comp\u00e9tence f\u00e9d\u00e9rale et pr\u00e9voit la redistribution des revenus sans condition afin de permettre aux provinces d’offrir \u00ab des services publics \u00e0 un niveau de qualit\u00e9 et de fiscalit\u00e9 sensiblement comparables \u00bb.<\/p>\n
Par ailleurs, contrairement aux autres transferts, la p\u00e9r\u00e9quation rel\u00e8ve moins des priorit\u00e9s budg\u00e9taires f\u00e9d\u00e9rales ou de n\u00e9gociations entre les gouvernements que de l’application d’une formule. L’objectif est de corriger les \u00e9carts entre la capacit\u00e9 fiscale par habitant d’une province moins riche et la capacit\u00e9 fiscale moyenne de cinq provinces dites repr\u00e9sentatives. Les gouvernements ont bien su\u00cc\u201ar des d\u00e9saccords sur une formule qui n’est pas \u00e0 l’\u00e9preuve de toute manipulation statistique ou comptable, mais ces d\u00e9saccords portent sur la formule et sa mise en \u0153uvre pluto\u00cc\u201at que sur la taille ou le partage d’une enveloppe budg\u00e9taire donn\u00e9e.<\/p>\n
Ces deux caract\u00e9ristiques\u2014 assises constitutionnelles et application d’une formule\u2014 ont fait de la p\u00e9r\u00e9quation un des programmes les moins contest\u00e9s du pays. \u00e0 plusieurs occasions, des chercheurs ont pr\u00e9dit le d\u00e9clin de ce programme qui est cou\u00cc\u201ateux\u2014 pr\u00e8s de 1 p. 100 du PIB il y a quelques ann\u00e9es ; moins maintenant\u2014 et qui ne profite pas \u00e0 toutes les provinces. Le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral a bien trouv\u00e9 des fa\u00e7ons de limiter ses engagements financiers, mais au total la p\u00e9r\u00e9quation s’est av\u00e9r\u00e9e beaucoup plus stable et r\u00e9siliente que les autres transferts.<\/p>\n
C’est dans ce contexte qu’il faut juger le nouveau cadre propos\u00e9 \u00e0 la fin octobre. Que fait en effet le gouvernement Martin en proposant un plancher et une formule d’indexation? Il s’engage bien su\u00cc\u201ar \u00e0 ne pas aller plus bas qu’un certain montant. Mais en m\u00e9\u201ame temps, pour l’avenir, il propose d’\u00e9tablir par voie l\u00e9gislative un cadre financier \u00ab assorti de niveaux de paiement globaux fixes propres \u00e0 assurer un financement pr\u00e9visible et croissant \u00bb. En passe d’une logique de formule, o\u00f9 les d\u00e9penses sont d\u00e9termin\u00e9es par une norme et des param\u00e8tres comptables, \u00e0 une logique d’enveloppe budg\u00e9taire, par laquelle la p\u00e9r\u00e9quation rejoint les autres transferts laiss\u00e9s \u00e0 la discr\u00e9tion du gouvernement f\u00e9d\u00e9ral ou, au mieux, aux al\u00e9as de la n\u00e9gociation.<\/p>\n
Le contraste entre les deux approches n’est pas absolu. De 1982 \u00e0 2003, par exemple, le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral s’est gard\u00e9 la possibilit\u00e9 d’imposer un plafond aux paiements totaux de p\u00e9r\u00e9quation. La logique d’ensemble n’en est pas moins invers\u00e9e. Alors que jusqu’ici on appliquait \u00e0 l’occasion un plafond pour limiter les cons\u00e9quences budg\u00e9taires de l’application de la formule, on utilisera dor\u00e9navant cette formule, ou une autre, pour r\u00e9partir apr\u00e8s coup un montant \u00e9tabli au pr\u00e9alable par la Chambre des communes. M\u00e9\u201ame si on pr\u00e9sume de la bonne foi d’un gouvernement qui s’engage \u00e0 ne pas r\u00e9duire les transferts au titre de la p\u00e9r\u00e9quation, on peut comprendre que le programme devient plus discr\u00e9tionnaire, et s’inscrit maintenant enti\u00e8rement dans le cadre de l’exercice budg\u00e9taire f\u00e9d\u00e9ral. La nouvelle logique place aussi les provinces dans un jeu \u00e0 somme nulle, o\u00f9 le gain de l’une est n\u00e9cessairement la perte de l’autre. Ce n’est pas pour rien que le premier ministre parle d’une r\u00e9forme sans pr\u00e9c\u00e9dent dans l’histoire du programme.<\/p>\n
L’op\u00e9ration commenc\u00e9e par Paul Martin avec l’\u00e9limination en 1995 du R\u00e9gime d’assistance publique du Canada (RAPC) est donc compl\u00e8te. Tous les grands transferts f\u00e9d\u00e9raux aux provinces sont devenus des programmes de d\u00e9penses ordinaires, discr\u00e9tionnaires.<\/p>\n
Jean Charest a bien raison de dire que le f\u00e9d\u00e9ralisme canadien continue d’\u00e9voluer. Comme le gouvernement d’un pays unitaire, Ottawa peut maintenant d\u00e9penser \u00e0 sa guise, en affectant ses revenus en rapide progression \u00e0 ses propres programmes, \u00e0 la p\u00e9r\u00e9quation, \u00e0 des transferts conditionnels, ou \u00e0 toute autre initiative qu’il souhaite justifier en invoquant un pr\u00e9sum\u00e9 \u00ab pouvoir f\u00e9d\u00e9ral de d\u00e9penser \u00bb.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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