Depuis sa cr\u00e9ation, la Commission de l’immigration et du statut de r\u00e9fugi\u00e9 (CISR) fait l’objet d’incessantes critiques. Le mal principal qui afflige ce tribunal administratif, et d’autres au Canada, est la qualit\u00e9 des nominations qui y sont faites. Processus secret de s\u00e9lection des candidats, liste de noms soumise au Cabinet et modifiable selon les pr\u00e9f\u00e9rences de ce dernier ou celles des caucus r\u00e9gionaux du parti au pouvoir : tout ce syst\u00e8me favorise l’\u00e9tablissement d’une culture de patronage au sein de l’appareil gouvernemental.<\/p>\n
Le patronage mine la cr\u00e9dibilit\u00e9, la l\u00e9gitimit\u00e9 et l’ind\u00e9pendance des institutions publiques charg\u00e9es de dispenser la justice administrative. Dans le cas de la CISR, plusieurs faits graves ont \u00e9t\u00e9 d\u00e9nonc\u00e9s. Dans les journaux, on a ainsi fait \u00e9tat de comportements de certains commissaires qui sont inacceptables sur le plan d\u00e9ontologique :\u00a0dormir durant les audiences, montrer une agressivit\u00e9 indue \u00e0 l’\u00e9gard des personnes qui se pr\u00e9sentent devant le tribunal, faire \u00e9crire les motifs de d\u00e9cisions par des fonctionnaires du tribunal. Il y a pire. La GRC a r\u00e9cemment port\u00e9 des accusations contre un commissaire qui aurait \u00e9t\u00e9 m\u00e9\u201al\u00e9 \u00e0 une affaire de pots-de-vin et de corruption. Contre un paiement allant de 8 000 \u00e0 15 000$, on promettait \u00e0 des individus une d\u00e9cision positive du tribunal.<\/p>\n
Finalement, il faut \u00e9galement mentionner un probl\u00e8me moins spectaculaire, mais qui a des cons\u00e9quences souvent irr\u00e9parables pour les personnes jug\u00e9es par ce tribunal. Ce sont les d\u00e9cisions mal fond\u00e9es en fait et en droit. Deux cents commissaires si\u00e8gent \u00e0 la CISR et prennent des d\u00e9cisions qui affectent la vie, la libert\u00e9 et la s\u00e9curit\u00e9 d’environ 35 000 personnes par ann\u00e9e. L’impact des d\u00e9cisions de ce tribunal est dramatique, parfois m\u00e9\u201ame tragique. Il n’y a qu’\u00e0 penser au cas de M. Song Dae Ri, ce Cor\u00e9en du Nord qui s’est vu refuser le statut de r\u00e9fugi\u00e9 l’automne dernier alors qu’il \u00e9tait connu qu’il serait ex\u00e9cut\u00e9 s’il \u00e9tait renvoy\u00e9 dans son pays.<\/p>\n
\u00e0 la CISR, il y a encore un nombre beaucoup trop important de commissaires qui ne poss\u00e8dent aucune qualification pertinente \u00e0 l’exercice de leurs fonctions au moment de leur nomination. D’autres montrent m\u00e9\u201ame un manque d’int\u00e9r\u00e9\u201at flagrant pour cette charge publique qu’ils ont pourtant accept\u00e9e et qui est, par ailleurs, tr\u00e8s bien r\u00e9mun\u00e9r\u00e9e. Toutes ces situations engendrent des probl\u00e8mes insolubles pour le pr\u00e9sident du tribunal. Qu’ils soient incomp\u00e9tents, paresseux ou malhonn\u00e9\u201ates, les commissaires ont peu \u00e0 craindre du pr\u00e9sident de la CISR : le premier dirigeant de ce tribunal n’a pas le pouvoir de r\u00e9voquer leur mandat.<\/p>\n
Bien que de plus en plus de chercheurs \u00e9tudient l’impact du manque de qualification des commissaires de la CISR sur l’\u00e9quit\u00e9 du processus d\u00e9cisionnel (Houle, 2004 ; Rousseau, Cr\u00e9peau, Foxen, Houle, 2002), le grand public est demeur\u00e9 pluto\u00cc\u201at indiff\u00e9rent et le gouvernement n’a r\u00e9agi que mollement. \u00e0 charge de preuve : l’annonce de la ministre de la Citoyennet\u00e9 et de l’Immigration du 16 mars dernier.\u00a0<\/p>\n
Disant vouloir r\u00e9former le processus de s\u00e9lection des commissaires de la CISR afin de mettre fin au patronage, la ministre ne fait que saupoudrer quelques grains de sable dans le syst\u00e8me. Il y aura bien quelques grincements, mais sans plus.<\/p>\n
Pour y voir plus clair, il faut faire une lecture attentive des documents gouvernementaux attach\u00e9s au communiqu\u00e9 de presse de la ministre. Mais d’abord, quelques mots sur le fonctionnement actuel du processus de s\u00e9lection des commissaires de la CISR.<\/p>\n
Une r\u00e8gle juridique, l’article 154(4) de la Loi sur l’immigration et la protection des r\u00e9fugi\u00e9s<\/em>, limite le pouvoir discr\u00e9tionnaire du gouvernement lors du processus de s\u00e9lection et de nomination des commissaires de la CISR. Elle \u00e9dicte que 10 p. 100 des commissaires doivent \u00e9\u201atre avocats ou notaires depuis au moins cinq ans. Pour le reste, ce processus est r\u00e9gi par une directive minist\u00e9rielle interne, instaur\u00e9e en 1995. Pr\u00e9cisons que, sur le plan juridique, une directive n’est pas contraignante pour les autorit\u00e9s publiques. Toutefois, ce qu’il importe surtout de savoir est qu’il s’agit d’une directive qui pose des principes tr\u00e8s poreux. Il est donc facile d’en contourner l’esprit.<\/p>\n Un comit\u00e9 consultatif minist\u00e9riel re\u00e7oit tous les dossiers des individus qui ont pos\u00e9 leur candidature pour l’obtention d’un poste de commissaire. Lors du premier tri, le comit\u00e9 \u00e9limine tous les dossiers des candidats qui n’ont pas, au minimum, un diplo\u00cc\u201ame universitaire et 5 ans d’exp\u00e9rience professionnelle (ou si le candidat ne poss\u00e8de pas de diplo\u00cc\u201ame universitaire, 10 ans d’exp\u00e9rience professionnelle). Jusqu’ici, il n’y a aucune condition qui ne soit particuli\u00e8rement difficile \u00e0 satisfaire. Les candidats retenus passent un examen \u00e9crit. Cet examen mesure certaines comp\u00e9tences g\u00e9n\u00e9rales relatives \u00e0 la prise de d\u00e9cision. Il ne porte pas sur des questions de fond (les connaissances des programmes d’immigration et de protection des r\u00e9fugi\u00e9s). Sur le caract\u00e8re \u00e9liminatoire de cet examen, les opinions sont contradictoires. Certains disent que 50 p. 100 des candidats ne r\u00e9ussissent pas l’examen ; d’autres affirment qu’il est tr\u00e8s facile et que cette statistique n’est pas cr\u00e9dible. Ceux qui passent l’examen sont interview\u00e9s et l’\u00e9valuation porte sur six \u00e9l\u00e9ments g\u00e9n\u00e9raux : esprit d’analyse et capacit\u00e9 de raisonnement, capacit\u00e9 de prise de d\u00e9cision et jugement ; capacit\u00e9 de gestion des activit\u00e9s ; capacit\u00e9 de communication ; relations interpersonnelles ; \u00e9thique professionnelle.<\/p>\n L’entrevue termin\u00e9e, le comit\u00e9 d\u00e9termine qui seront les candidats dont les noms apparai\u00cc\u201atront sur la liste qui sera remise au ministre de l’Immigration. On dit que le ministre recommande au Cabinet seulement les candidats dont les noms apparaissent sur cette liste. On dit aussi que le ministre peut demander que la liste soit allong\u00e9e ou raccourcie afin qu’il puisse tenir compte des \u00ab r\u00e9alit\u00e9s \u00bb gouvernementales lorsqu’il fera ses recommandations au Cabinet. Mais il est impossible de v\u00e9rifier si ces informations sont vraies ou fausses puisque tout ce processus de s\u00e9lection et de nomination est secret. Par ailleurs, on sait tr\u00e8s peu de choses sur la composition de ce comit\u00e9, sinon qu’il serait constitu\u00e9 de sept personnes dont le pr\u00e9sident de la CISR. Quant aux autres membres du comit\u00e9, on ne peut que sp\u00e9culer. S’agit-il de d\u00e9put\u00e9s du parti au pouvoir ou de sympathisants du gouvernement?<\/p>\n En revanche, un fait est su\u00cc\u201ar. Cette directive est appliqu\u00e9e depuis une dizaine d’ann\u00e9es et elle a eu peu d’effet sur la qualit\u00e9 du processus d\u00e9cisionnel de la CISR. Comme en t\u00e9moignent les journaux, les probl\u00e8mes qui s\u00e9vissent \u00e0 la CISR depuis la mise sur pied de cette proc\u00e9dure de s\u00e9lection ne sont ni moins graves, ni moins nombreux que ceux qui s\u00e9vissaient auparavant.<\/p>\n Afin de changer cet \u00e9tat des choses, la ministre Sgro dit vouloir mettre fin au patronage \u00e0 la CISR. Atteindra-t-elle cet objectif avec ses nouvelles directives? La r\u00e9ponse est n\u00e9gative et voici pourquoi.<\/p>\n Dans le document attach\u00e9 au communiqu\u00e9 de presse de la ministre Sgro, on peut d’abord lire que le \u00ab Comit\u00e9 consultatif minist\u00e9riel actuel sera remplac\u00e9 par un comit\u00e9 consultatif \u00bb (…) \u00ab ind\u00e9pendant et repr\u00e9sentatif de la soci\u00e9t\u00e9 canadienne \u00bb. Jusqu’ici, la directive donne l’impression d’un changement positif, mais en poursuivant la lecture, le doute s’installe. En effet, les membres de ce comit\u00e9 (dont on ne pr\u00e9cise pas le nombre) seront \u00ab nomm\u00e9s par le pr\u00e9sident de la CISR et le ministre<\/em> et comprendront, par exemple<\/em>, des avocats, des universitaires, des repr\u00e9sentants d’organisations non gouvernementales et des experts en ressources humaines \u00bb.<\/p>\n Le probl\u00e8me ici est de deux ordres. D’abord, il est encore tout \u00e0 fait loisible pour le gouvernement d’y nommer des personnes qui ont des liens \u00e9troits avec lui. Le fait que l’on exige des membres qu’ils d\u00e9clarent solennellement qu’ils feront preuve d’impartialit\u00e9 \u00ab dans tous les aspects de la s\u00e9lection des commissaires \u00bb est une bien faible garantie d’ind\u00e9pendance. Ensuite, puisqu’on ne pr\u00e9cise pas le nombre de\u00a0personnes qui si\u00e9geront \u00e0 ce comit\u00e9, le pouvoir de la ministre demeure intact : elle peut encore s’assurer qu’il sera domin\u00e9 par une majorit\u00e9 de personnes plus sympatiques \u00e0 l’\u00e9gard des besoins du gouvernement qu’\u00e0 l’\u00e9gard de ceux du tribunal.<\/p>\n Il ne faut pas perdre de vue que ce comit\u00e9 joue un ro\u00cc\u201ale central dans le processus de s\u00e9lection des candidats. C’est lui qui \u00e9value dans un premier temps tous les \u00ab dossiers de candidatures, les curriculum vitae et les r\u00e9sultats de l’examen \u00e9crit des candidats et d\u00e9cidera lesquels passeront \u00e0 l’\u00e9tape suivante de la s\u00e9lection \u00bb. Un effort minimal d’imagination est n\u00e9cessaire ici pour comprendre toute la latitude que se donne le gouvernement.<\/p>\n Premi\u00e8re critique : le Comit\u00e9 consultatif est inutile et nuisible. Il ne fait que renforcer l’id\u00e9e du caract\u00e8re acceptable du patronage. Pour cette seule raison il doit \u00e9\u201atre aboli. Un seul comit\u00e9 de s\u00e9lection doit exister et \u00e9\u201atre charg\u00e9 de la totalit\u00e9 du processus.<\/p>\n Une fois cette premi\u00e8re \u00e9tape franchie, un jury de s\u00e9lection est form\u00e9. \u00e0 ce stade, le jury apparai\u00cc\u201at plus ind\u00e9pendant face aux ing\u00e9rences du gouvernement puisqu’il sera dirig\u00e9 par le pr\u00e9sident de la CISR qui choisira les autres membres du jury. Ces derniers seront \u00ab des experts ayant une connaissance approfondie de la Commission et de ses processus de prise de d\u00e9cision. Il regroupera surtout des membres de la haute direction de la CISR, mais il pourrait aussi compter des experts de l’ext\u00e9rieur, dont des pr\u00e9sidents d’autres tribunaux\u00bb. Toutefois, encore ici, il ne faut pas trop s’illusionner. Le pr\u00e9sident de la CISR soumet au ministre de la Citoyennet\u00e9 et de l’Immigration une liste de candidats en se fondant sur l’\u00e9valuation du comit\u00e9 consultatif et du jury de s\u00e9lection<\/em>. Donc, le pr\u00e9sident n’est pas li\u00e9 par les \u00e9valuations du jury de s\u00e9lection.<\/p>\n Il faut se rappeler qu’\u00e9tant luim\u00e9\u201ame nomm\u00e9 par le gouvernement pour un temps d\u00e9termin\u00e9, \u00e0 la suite d’un processus enti\u00e8rement secret l\u00e0 aussi, il est utopique de penser qu’il peut demeurer compl\u00e8tement \u00e9tanche aux pressions gouvernementales. Comme toute personne raisonnable, il ne prendra pas de d\u00e9cisions qui affecteront n\u00e9gativement sa carri\u00e8re lorsque son mandat sera \u00e9chu. Soyons clairs : il ne s’agit pas de mettre en doute la probit\u00e9 du pr\u00e9sident actuellement en poste. M. Fleury est un ancien fonctionnaire aguerri. Il a occup\u00e9 plusieurs postes de cadre sup\u00e9rieur au sein de la fonction publique canadienne. Il a \u00e9galement servi au Bureau du Conseil priv\u00e9 comme secr\u00e9taire adjoint du Cabinet. Il connai\u00cc\u201at tr\u00e8s bien les rouages du syst\u00e8me. Il connai\u00cc\u201at aussi sa capacit\u00e9 de r\u00e9compenser et de sanctionner. Une note positive toutefois : dans le communiqu\u00e9 de presse de la ministre on peut lire qu’\u00e0 l’avenir les pr\u00e9sidents de la CISR seront choisis dans le cadre d’un concours public et nomm\u00e9s \u00ab apr\u00e8s recommandation du ministre et examen de la nomination par le Comit\u00e9 permanent de la citoyennet\u00e9 et de l’immigration \u00bb.<\/p>\n Par ailleurs, c’est ce jury qui \u00e9valuera les candidats \u00e0 la suite d’une entrevue et \u00e0 partir de crit\u00e8res qui sont tout aussi g\u00e9n\u00e9raux que ceux qui sont actuellement utilis\u00e9s, soit : la communication, le raisonnement conceptuel, la prise de d\u00e9cisions, la recherche d’information, le jugement\/raisonnement analytique, le souci de l’organisation, l’orientation vers les r\u00e9sultats et la mai\u00cc\u201atrise de soi. Donc, encore ici rien n’a chang\u00e9. Bien que ces crit\u00e8res de s\u00e9lection \u00e9valuent des habilet\u00e9s et des comportements d\u00e9sirables, ils sont n\u00e9anmoins insuffisants puisqu’ils n’\u00e9valuent ni la formation pr\u00e9alable, ni l’exp\u00e9rience et l’expertise pertinentes \u00e0 la d\u00e9termination des questions migratoires. D’ailleurs en 1997, le v\u00e9rificateur g\u00e9n\u00e9ral disait craindre que les outils de s\u00e9lection n’assureraient pas la nomination de candidats qualifi\u00e9s.<\/p>\n Plusieurs mod\u00e8les de s\u00e9lection et de nomination des commissaires peuvent \u00e9\u201atre construits afin de limiter, sinon d’enrayer, le patronage. En 2001, Fran\u00e7ois Cr\u00e9peau et moi avions fait quelques propositions au ministre de l’Immigration afin de parer aux lacunes les plus flagrantes du syst\u00e8me de s\u00e9lection des commissaires de la CISR : cr\u00e9ation d’un comit\u00e9 ind\u00e9pendant dont la composition serait publique ; confection d’une courte liste de noms de candidats qualifi\u00e9s aptes \u00e0 l’exercice de ces fonctions, valide pour un temps d\u00e9termin\u00e9 et qui, une fois \u00e9tablie, ne pourrait pas \u00e9\u201atre modifi\u00e9e par un membre du gouvernement ; ajout aux crit\u00e8res actuels de s\u00e9lection de plusieurs autres permettant d’\u00e9valuer les connaissances et l’expertise acquises avant le d\u00e9po\u00cc\u201at d’une candidature et relatives aux questions migratoires ; enfin, nomination de tous les commissaires pour des mandats de sept ans fixes, non renouvelables, avec une p\u00e9riode de probation d’un an.<\/p>\n Mais ce mod\u00e8le n’est pas le plus complet, ni le plus contraignant. Il pourrait \u00e9\u201atre parachev\u00e9 en modifiant la Loi sur l’immigration et la protection des r\u00e9fugi\u00e9s<\/em>. \u00e0 cet \u00e9gard, le Parlement pourrait s’inspirer de deux initiatives canadiennes. Celle de la Colombie-Britannique, d’une part, o\u00f9 on a adopt\u00e9 le principe du Projet de loi 68 en 2003 qui rend obligatoires la s\u00e9lection et la nomination du pr\u00e9sident et des membres des tribunaux administratifs de cette province sur la seule base du m\u00e9rite (art. 2 et 3). Celle du Qu\u00e9bec, d’autre part, o\u00f9 le l\u00e9gislateur est all\u00e9 plus loin encore. En 1996, l’Assembl\u00e9e nationale adoptait en effet la Loi sur la justice administrative<\/em> qui structure depuis, par des r\u00e8gles imp\u00e9ratives, la s\u00e9lection, la nomination et le renouvellement des mandats des commissaires du Tribunal administratif du Qu\u00e9bec (TAQ).<\/p>\n Ne peut \u00e9\u201atre nomm\u00e9 au TAQ qu’une personne \u00ab qui, outre les qualit\u00e9s requises par loi, poss\u00e8de une exp\u00e9rience pertinente de 10 ans \u00bb (art. 41). Pour chacune des sections du tribunal (il y en a quatre), on pr\u00e9cise les qualit\u00e9s requises : avocats ou notaires, m\u00e9decins, psychiatres, travailleurs sociaux, \u00e9valuateurs agr\u00e9\u00e9s. Les juges administratifs nomm\u00e9s au TAQ sont choisis \u00e0 la suite d’une proc\u00e9dure de recrutement et de s\u00e9lection qui est \u00e9tablie par r\u00e8glement (art. 42). La dur\u00e9e du mandat initial est de cinq ans pour tous les juges (art. 46) et leur mandat peut \u00e9\u201atre renouvel\u00e9 pour un terme additionnel de cinq ans (art. 48). Le renouvellement d’un mandat est \u00e9galement examin\u00e9 par un comit\u00e9 et suivant une proc\u00e9dure \u00e9tablie par r\u00e8glement (art. 49). Depuis l’affaire Barreau de Montr\u00e9al (d\u00e9cision de la Cour d’appel du Qu\u00e9bec, 2001), le comit\u00e9 de renouvellement est ind\u00e9pendant du gouvernement. En effet, la Cour d’appel a d\u00e9cid\u00e9 qu’il allait \u00e0 l’encontre de l’article 23 de la Charte qu\u00e9b\u00e9coise de faire si\u00e9ger \u00e0 ce comit\u00e9 un membre du gouvernement ou le pr\u00e9sident du TAQ.<\/p>\n Il est \u00e9galement possible, comme le propose le ministre de la Justice du Qu\u00e9bec avec le Projet de loi no 35 modifiant la Loi sur la justice administrative pr\u00e9sentement \u00e0 l’\u00e9tude, de nommer des juges administratifs pour une dur\u00e9e ind\u00e9termin\u00e9e (comme c’est le cas pour les juges des cours de justice) et suivant une proc\u00e9dure de recrutement et de s\u00e9lection similaire \u00e0 celle suivie pour les juges de la Cour du Qu\u00e9bec. Afin d’assurer le maintien des comp\u00e9tences des juges administratifs, on peut \u00e9galement pr\u00e9voir des dispositions l\u00e9gislatives permettant l’\u00e9valuation p\u00e9riodique des connaissances, habilet\u00e9s, attitudes et comportements des juges dans l’exercice de leurs fonctions.<\/p>\n Ce n’est donc pas le choix des mod\u00e8les qui fait d\u00e9faut. Mais pour qu’une v\u00e9ritable volont\u00e9 politique de mettre fin au patronage \u00e9merge, il faut une convergence de vues entre les citoyens et les politiciens. Les politiciens doivent cesser de voir dans les tribunaux administratifs un lieu servant \u00e0 remercier les amis pour leurs bons et loyaux services. Quant aux citoyens, ils doivent prendre conscience de la place qu’occupe la justice administrative dans la r\u00e9gulation de nos soci\u00e9t\u00e9s contemporaines. L’action des tribunaux administratifs va bien au-del\u00e0 de ce que la plupart des citoyens imaginent. Sur une base annuelle, elle d\u00e9passe en quantit\u00e9 le nombre des d\u00e9cisions rendues par les cours de justice. De plus, les d\u00e9cisions des juges administratifs affectent tout aussi gravement les droits et les int\u00e9r\u00e9\u201ats des personnes que ne le font les d\u00e9cisions des juges des cours de justice. \u00e0 titre d’exemple, bon nombre de tribunaux administratifs sont habilit\u00e9s \u00e0 examiner les violations aux droits et libert\u00e9s garantis par la Charte canadienne des droits et libert\u00e9s. \u00e0 elle seule, cette raison justifie le s\u00e9rieux qui devrait entourer la s\u00e9lection et la nomination des juges administratifs.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Depuis sa cr\u00e9ation, la Commission de l’immigration et du statut de r\u00e9fugi\u00e9 (CISR) fait l’objet d’incessantes critiques. Le mal principal qui afflige ce tribunal administratif, et d’autres au Canada, est la qualit\u00e9 des nominations qui y sont faites. 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