« Le cheval de bois n’est pas comestible »
Alexandre Vialatte
Fédéralisme fiscal est une étiquette technocratique trompeusement rassurante. Elle semble connoter un cadre serein de discussion de la répartition des ressources entre les niveaux de gouvernement pour leur per- mettre de remplir leurs obligations vis-aÌ€-vis les citoyens. Or, dans les faits, c’est un lieu de combats épiques, de manœu- vres sournoises et de désinformation éhontée.
Mais comme le suggé€re Albert Hirschman, relation con- flictuelle ne signifie pas guerre. Pourvu que cette relation se construise sur des conflits « de plus ou moins » qu’on arrive aÌ€ résoudre, au lieu de s’enliser dans des conflits irréductibles « du tout ou rien », une forte capacité aÌ€ coopérer peut en émerger.
Mais pour que cela se matérialise, il faut qu’une trame institutionnelle robuste (formelle et informelle) soit en place pour que : (1) les multilogues continus soient alimen- tés par une information de base fiable, (2) des forums ouverts existent pour que ces débats eux-mé‚mes puissent avoir lieu, et (3) la trame institutionnelle soit capable d’en- gendrer l’innovation, d’explorer des voies nouvelles tou- jours plus efficaces et susceptibles d’induire des situations de jeux aÌ€ somme positive ouÌ€ tout le monde gagne.
Or, en plus d’avoir bien des institutions existantes défi- cientes (une fonction publique sclérosée et démoralisée, un Bureau du Vérificateur général qui a perdu sa boussole et une Cour supré‚me engluée dans un activisme souvent mal inspiré), les débats qui animent la vie quotidienne du fédéra- lisme canadien souffrent aussi d’un manque d’institutions « nouveau genre » pour faire le travail mentionné plus haut : il y a manque d’information fiable, de « lieux suÌ‚rs » pour les débats et de forums significatifs dans un grand nombre d’interfaces, et l’ex- périmentation nécessaire aÌ€ la créativité est plus souvent réprimée que promue. Ces infrastructures manquent.
Dans ce court article, nous allons utiliser le fédéralisme fiscal comme référence pour illustrer ces manques et suggérer comment on pourrait y remédier en mettant en place trois institutions nouvelles.
Ce travail d’architecture institu- tionnelle vise aÌ€ mettre en place un mélange de capacité additionnelle aÌ€ explorer les possibles et de capacité additionnelle aÌ€ exploiter les arrange- ments déjaÌ€ en place. C’est le genre de mélange exploration/exploitation qui est au cœur d’un appren- tissage social réussi, comme le dirait James G. March (The Pursuit of Organizational Intelligence, 1999).
La logique économique aÌ€ la base du fédéralisme suggé€re qu’une gouvernance aÌ€ plusieurs étages devrait permettre d’améliorer l’efficacité en assignant aÌ€ chaque niveau de gouvernement les taÌ‚ches don’t il peut le mieux s’acquitter. C’est aÌ€ partir de cette logique que les constitutions assignent des roÌ‚les différents et des taÌ‚ches dissemblables aux différents niveaux de gouvernement.
Mais les responsabilités concré€tes et les ressources financié€res consenties ne sont pas nécessairement parfaite- ment arrimées aux niveaux de gou- vernement existants. Une faculté de médecine dans une province de l’Atlantique peut servir aÌ€ former les médecins d’autres provinces mari- times ; des services sociaux ou des ser- vices de pompiers de Montréal viennent aÌ€ la rescousse de la popula- tion des environs. Ces chevauchements commandent toutes sortes d’arrange- ments ou de compensations aÌ€ caracté€re mixte, c’est-aÌ€-dire impliquant horizon- talement différentes provinces ou villes ou verticalement deux ou trois niveaux de gouvernement.
Les attentes et les besoins des citoyens changent aussi dans le temps, et le contexte évolue. En conséquence, les responsabilités assignées aÌ€ un niveau de gouvernement peuvent devenir obsolé€tes ou ne plus corres- pondre aux rentrées fiscales concédées antérieurement aÌ€ ce niveau de gou- vernement. L’arrimage est alors défait, et le déséquilibre fiscal s’ensuit.
La notion de déséquilibre fiscal connote simplement l’écart entre les niveaux de revenus et de dépenses légitimes des divers gouvernements. Il peut exister un déséquilibre fiscal hori- zontal entre grande ville et petite ville de banlieue, si la grande ville fournit tout un éventail de services aux ban- lieusards sans compensation. On peut alors corriger ce déséquilibre par des paiements d’appoint de la ville de ban- lieue aÌ€ la grande ville. Il peut aussi exis- ter un déséquilibre fiscal vertical entre le niveau fédéral et le niveau provin- cial, ou entre le niveau provincial et le niveau municipal, quand l’attribution des responsabilités ne correspond pas ou plus au partage de l’assiette fiscale entre niveaux de gouvernement. On peut alors corriger ce déséquilibre soit en réaménageant les responsabilités ou les sources de rentrées fiscales entre les niveaux de gouvernement, soit en effectuant des transferts de ressources fiscales des niveaux de gouvernement en surplus vers les niveaux de gou- vernement en déficit.
Mais il existe un autre déséquilibre potentiel tout aussi important entre les responsabilités et les ressources des secteurs privé, public et aÌ€ but non lucratif. Car la division du travail entre ces secteurs est tout aussi importante que celle qui prévaut entre les niveaux de gouvernement. AÌ€ mesure que la divi- sion du travail se transforme entre les divers secteurs, on peut aussi voir émerger des désaccords entre ce qu’on attend et ce qu’on reçoit de chacun.
Les régimes fédéraux ont une grande résilience : ils sont flex- ibles, invitent aÌ€ tous les accommode- ments et savent malaisément se réinventer. Mais l’accélération du changement technique, l’érosion des frontié€res tradi- tionnelles, une complexité plus grande des enjeux, le bras- sage accru de populations hétérogé€nes avec des attentes différentes sur le mé‚me terri- toire et les attentes plus nom- breuses de la part des citoyens ont accentué les tensions et multiplié les zones de friction. AÌ€ chaque crise, le degré de brouillage dans la division du travail des divers secteurs et entre les niveaux de gouverne- ment s’est accru, et c’est avec de plus en plus de difficulté qu’on a réussi aÌ€ faire les radoubs nécessaires pour que la « conversation fédérale » continue.
Dans le monde turbulent des dernié€res décennies, l’obligation pour les organisations privées, publiques et aÌ€ but non lucratif de s’ajuster de plus en plus rapidement a imposé de nouvelles divisions du travail entre les secteurs : on a cessé de pouvoir compter sur les gouvernements pour régler tous les ajustements, et tant le privé que le but non lucratif ont duÌ‚ accepter des respon- sabilités additionnelles dans ce travail d’ajustement. Les petites unités (cités, régions, entreprises, districts industriels, secteurs, etc.) sont devenues des agents essentiels dans ce travail d’ajustement. Question de survie, il a fallu une trans- formation dramatique de la division du travail dans les deux dimensions privé/public/but non lucratif et fédéral/provincial-territorial/local.
Les gouvernements seniors des régimes fédéraux ont été forcés de reconnaiÌ‚tre qu’ils ne controÌ‚laient plus tous les leviers, que « personne n’était plus vraiment en charge », qu’il deve- nait impératif d’inventer des modes de gouvernance susceptibles d’intégrer un grand nombre d’intervenants cruciaux dans le processus de décision et que, pour ce faire, il était nécessaire de trans- gresser les barrié€res artificielles créées par l’ancien fédéralisme territorial.
On est passé d’un monde grand G (gouvernement) ouÌ€ les arrimages étaient pris en charge de haut en bas et plus ou moins autocratiquement par les états ter- ritoriaux aÌ€ un monde petit g (gouver- nance) ouÌ€ la gouverne a été davantage distribuée, horizontale et collaborative, et a mobilisé un grand nombre d’acteurs dans toutes sortes de secteurs. En effet, aÌ€ proportion que pouvoir, ressources et information se sont retrouvés entre les mains d’un plus grand nombre d’inter- venants, plutoÌ‚t qu’entre les mains de quelques gouvernements, il a fallu trou- ver des moyens d’assurer la coordination efficace de ces divers acteurs.
Dans Beyond Sovereignty, David Elkins pouvait déjaÌ€ annoncé en 1995 la fin du fédéralisme territorial et « une gouvernance aÌ€ la carte » dans laquelle on aurait un bien plus grand nombre de formes de gouverne.
L’exploration des possibilités de ce nouveau fédéralisme « non-plus-exclusivement-territorial » n’a pas pro- gressé grandement au cours de la dernié€re décennie. Cela tient large- ment au dynamisme de conservation des forces en place. On n’a pas réussi aÌ€ convaincre les divers niveaux de gou- vernement ”” chacun raccroché aÌ€ son pouvoir territorial et aÌ€ ses prétentions de souveraineté (constitutions et chartes aÌ€ l’appui) ”” et les groupes puissants qui les soutiennent qu’on ne saurait venir aÌ€ bout des défis nouveaux (productivité et innovation) sans fédérer des alliances et partenariats inédits (privé-public-civique et fédéral- provincial-municipal).
Cet atavisme n’est peut-é‚tre pas souhaitable mais est probablement incontournable, tout au moins dans le moyen terme. Il n’est pas pensable de faire tabula rasa. On devra recom- poser un régime fédéral moins état- centrique, moins territorialisé et aÌ€ géométrie variable, mais on devra le faire sans s’attaquer ouvertement aÌ€ certains fondements enchaÌ‚ssés dans les constitutions et les chartes et en réussissant aÌ€ mobiliser les pouvoirs en place.
Comment y arriver? Par la voie administrative. Par le truchement d’arrangements et de bricolage qui vont contourner les « vaches sacrées » que constituent les textes sacrés, mais aussi en obtenant le support des groupes au pouvoir qui misent sur la prospérité pour survivre.
On ne va donc pas pouvoir effectuer le passage de grand G aÌ€ petit g de manié€re cartésienne : remplacer par décrets, d’un coup, les formes de gouverne autocratique de haut en bas par des formes de gouverne plus hori- zontales et collaboratives mieux ajustées aux problé€mes du moment. Cela va devoir se faire d’une manié€re pragmatique, secteur par secteur, dossier par dossier, aÌ€ l’aide d’expé- riences pilotes.
Il existe déjaÌ€ une certaine efferve- scence (ancrée dans la colla- boration entre niveaux de gouvernement mais aussi dans le concours du privé et du secteur aÌ€ but non lucratif) qui a commencé aÌ€ produire des fruits : cette transition est en train de s’accomplir. Les expériences de réjuvénation de l’Est de Vancouver, les expériences des « charter schools » en Alberta, les inno- vations dans le monde de la santé aÌ€ Alma (Québec) et aÌ€ Sault-Ste-Marie (Ontario), par exemple, ont montré que la gouverne de type petit g (de bas en haut, partenariale, collaborative, etc.) peut non seulement mais é‚tre particulié€rement efficace.
En fait, la solution au problé€me du déséquilibre fiscal passe d’abord par ces canaux.
En effet, il est trop facile pour le gouvernement aÌ€ surplus d’attribuer les déboires des gouvernements aÌ€ déficits aÌ€ leur propre incurie ; il est trop facile aussi pour la gauche d’attribuer le déséquilibre fiscal aux réductions d’im- poÌ‚ts. La seule manié€re d’exposer ces sophismes est de mettre en place une véritable gouverne petit g, morceau par morceau, qui fasse la démonstra- tion de son efficacité.
L’avé€nement d’une gouverne petit g efficace balayera les objections oiseuses de ceux qui défendent l’habi- tus centralisateur en place et qui appuient leur déni de l’existence d’un déséquilibre fiscal sur des constats d’inefficacité chronique au niveau provincial et local. Selon ces ronchons, la seule raison pour laquelle il y a manque de ressources au niveau sub- national, c’est qu’on ne sait, ni ne veut, faire les choses différemment et de manié€re plus efficace.
Mé‚me si l’objection est en bonne partie malhonné‚te, on ne pourra s’en débarrasser qu’en faisant des expé- riences qui montrent qu’on innove et qu’on peut faire le meilleur usage possible des ressources disponibles au niveau subnational. Faut-il rap- peler l’expérience dans certains hoÌ‚pi- taux de l’Alberta ouÌ€ les temps d’attente en chirurgie orthopédique ont chuté de 85 p. 100 ou plus en faisant une réallocation des taÌ‚ches diagnostiques des chirurgiens vers le personnel infirmier tré€s spécialisé. Certaines de ces expériences peuvent se faire de façon autonome, mais souvent elles ne peuvent se réaliser sans des institutions nouvelles qui en sont la source.
Le premier grand handicap aÌ€ sur- monter est le manque d’information fiable.
Compte tenu du complexe de décisions négociées nécessaires pour assurer un « équilibre parfait » aÌ€ un moment donné, on est condamné aÌ€ ce qu’il y ait déséquilibre fiscal plus ou moins prononcé la plupart du temps. Le fédéralisme fiscal en tant que mécanisme de résolu- tion de conflits vise tout au plus aÌ€ réparer les déséquili- bres les plus criants et les plus chroniques afin d’ar- rimer autant que possible, financié€rement et poli- tiquement, l’état des choses aÌ€ cet équilibre idéal.
Mais ce débat est pollué de désinformation, de bluffs et de mensonges, tout autant que de stratégies de bon aloi des intervenants pour s’approprier le plus d’argent possible et resquiller sur la prestation des services pour lesquels ils sont responsables afin de balancer les livres. En conséquence, on perd bien davantage d’énergies aÌ€ mani- gancer qu’aÌ€ expérimenter avec des moyens plus productifs de livrer les services publics.
L’information est un bien public. C’est la base sur laquelle les citoyens et les gouvernements fondent leurs déci- sions. Une information fausse ne peut qu’induire des débats vides et des déci- sions déraisonnables. Si le bourbier du fédéralisme fiscal procé€de cahin-caha, c’est parce que les renseignements de base fiables ne sont pas toujours (et mé‚me souvent) mis sur la table. Tant les bureaucrates que les politiques nagent dans les concepts scabreux, les argumentations spécieuses, les comp- tabilités fumeuses et les « imputabi- lités » les plus laÌ‚ches.
Ministres et bureaucrates n’hési- tent pas aÌ€ définir le déséquilibre fiscal d’une manié€re aussi fantaisiste qu’il leur convient, pour le déclarer ensuite avec grand sérieux « logiquement impossible », « empiriquement inexis- tant», «en train de disparaiÌ‚tre de toute façon », ou, de toute manié€re, entié€rement réglé par les transferts fis- caux actuels. (Pour une critique de ces déclarations spécieuses, voir G. Paquet, Pathologies de gouvernance, 2004).
En fait le bourbier du fédéralisme fiscal a besoin, comme les écuries d’Augias, d’un bon nettoyage : des concepts clairs, des normes d’argu- mentation et de comptabilité mini- males et des mécanismes transparents pour s’assurer que chacun a tenu ses engagements. Or il n’existe pas d’insti- tution qui fasse ce travail. Le Conseil de la fédération (provincial) est une créature éminemment « politique » dont le roÌ‚le est aÌ€ peu pré€s strictement de défendre les intéré‚ts des provinces. Il se peut que par hasard cette agence éclaire le débat mais ce n’est pas son roÌ‚le principal.
Il nous manque une sorte d’Observatoire social et économique (ins- tance fédérale-provinciale-municipale mais aussi privée-publique-sociale) qui aurait pour vocation premié€re de clarifier concepts et chiffres, critiquer les argu- mentations boiteuses, et séparer le bon grain de l’ivraie de manié€re que les débats procé€dent avec un vocabulaire clair, des argumentations raisonnées et raisonnables, des comptabilités fiables et des responsabilités bien établies. Une telle instance aurait le grand avantage d’assurer les intervenants qu’ils négo- cient avec des renseignements de base fiables ”” avec une note ISO aÌ€ la clé.
Cet observatoire pourrait é‚tre supporté par un secrétariat de la mé‚me manié€re que le sont les diver- ses tables rondes mises en place au cours des dernié€res années et faire rapport annuellement sur un certain nombre d’indicateurs du bon ou mal fonctionnement de la « fédération » en un sens qui ne serait plus simple- ment territorial. Le but ne serait pas simplement de produire une série de clignotants ou d’indicateurs de per- formance de la fédération, mais aussi d’éclairer les débats techniques et les argumentations touffues de manié€re que les citoyens et les élus puissent faire appel aÌ€ cette « référence » dans leurs débats.
Il ne faudrait pas croire que cette institution sera une panacée. Il y a trop de place dans ces débats pour l’é- motion et l’affect, trop de tensions autour de problé€mes d’équité, de controÌ‚le et de légitimité pour que l’on puisse espérer tout mettre en for- mules algébriques qui fassent le con- sensus. Cependant, elle permettrait de nettoyer le terrain jusqu’aÌ€ un cer- tain point.
Le second handicap est un manque de forums.
Comme délibérations et négocia- tions sont nécessaires pour en arriver aÌ€ une entente, il faut des « lieux suÌ‚rs » ouÌ€ les intervenants essentiels puissent délibérer. Or ces forums ne peuvent pas é‚tre des « aré€nes aÌ€ tout faire », ils doivent é‚tre construits sur des domaines suffisamment circonscrits pour donner lieu aÌ€ des échanges et aÌ€ des arbitrages significatifs, inclure toutes les instances sérieusement impliquées et pouvoir réunir des représentants habilités aÌ€ prendre des engagements fermes.
Pour le moment, ce genre de forums n’existe vraiment pas dans la plupart des zones controversées (santé, éducation, infrastructures socio- techniques des villes, etc.). On orga- nise des rencontres « au sommet » aÌ€ forte intensité théaÌ‚trale, des discus- sions bilatérales qui ressemblent davantage au maquignonnage qu’aÌ€ la négociation et des confrontations ou complots de toutes sortes dans les arrié€re-boutiques, mais pas beaucoup de forums ouÌ€ tous les joueurs peuvent délibérer des enjeux importants. Et la raison pour laquelle ces forums n’exis- tent pas n’a rien aÌ€ voir avec la possibilité de les créer, mais tout aÌ€ voir avec les mécanismes d’exclusion imposés par l’un ou l’autre des partenaires prin- cipaux, la plupart du temps pour des raisons de controÌ‚le et de pouvoir.
Par exemple, mé‚me si l’accord est fait sur l’existence d’un déséquilibre fiscal qui prive les grandes villes (qui sont les grands moteurs de la socio- économie canadienne) des ressources nécessaires pour mettre en place ou maintenir en bon état les infrastruc- tures essentielles, il n’existe toujours pas de forum ouÌ€ le fédéral, le provin- cial et les grandes villes puissent en discuter parce que les provinces s’y opposent.
Or, il ne sera pas possible de résoudre les problé€mes de fédéralisme fiscal sans mettre en place une instance canadienne ouÌ€ les trois niveaux de gouvernement (mais aussi tous les groupes d’intervenants de pre- mier ordre du privé et du secteur aÌ€ but non lucratif) puissent se rencontrer et débattre des grands enjeux nationaux aÌ€ partir des résultats de tables secto- rielles (multipartites elles aussi) qui auraient préparé les dossiers, déblayé le terrain et mis au point certaines propo- sitions préliminaires.
Un tel Conseil économique et social (et les tables sectorielles sous-jacentes) ne se substitueraient pas aux législa- tures et aux Communes mais pour- raient régler par voie administrative un grand nombre de problé€mes qui ne réclament pas l’aval des chambres d’assemblée et des gouvernements. On pourrait s’attendre que (aÌ€ l’intérieur d’un corridor bien défini par un accord des parties) ces instances puissent prendre des décisions administratives déterminantes.
On pourrait aussi recadrer, aÌ€ un niveau plus politique ”” si certains enjeux débordent trop les simples rouages administratifs ””, le roÌ‚le des commissions parlementaires et sénato- riales pour en faire des instances non seulement tripartites mais auxquelles pourraient siéger des représentants de la société civile, parce que portant sur des grands sujets d’in- téré‚t commun. Certaines expériences de ces assem- blées, au moment de revoir la loi électorale en Colombie- Britannique ou au moment de réfléchir sur les conséquences de la séparation du reste du Canada au Québec (Bélanger-Campeau), ont montré comment ce genre de forums a pu créer des lieux de délibération inédits et mener aÌ€ un apprentissage collectif considérable.
On peut mé‚me croire que ces forums ”” pour autant qu’ils soient clairement légitimes et reconnus comme tels donnent voix aÌ€ tous sans exclusion, s’attaquent aÌ€ des problé€mes épineux d’intéré‚t public avec toute l’expertise et la diligence nécessaires, et acceptent de dénoncer les arguments farfelus ”” pourraient établir des formes nouvelles d’ « imputabilité » aÌ€ proportion que l’on pourra y examiner rétrospectivement la capacité des divers acteurs aÌ€ remplir des engage- ments auxquels ils ont consenti.
Mais on ne saurait construire de telles instances délibératives censément capables de travailler aÌ€ par- tir de documents de base fiables sans accepter la dure réalité que l’angélisme est une bien naïve présomption et qu’il est probable que certaines parties vont faire usage de données faussées et d’arguties farfelues, é‚tre bassement opportunistes et ne pas tenir leurs engagements. Ne pas le présumer serait faire preuve d’une négligence criminelle. Reste aÌ€ savoir comment punir.
Une grande bourrade par l’Observatoire ou le Conseil (ou ses tables constituantes) pour tarauder des participants qui ont utilisé des ren- seignements erronés, défendu des argu- mentations spécieuses ou manqué aÌ€ des engagements fermes, etc., ne peut que porter aÌ€ conséquence. La presse pourra aussi jouer un roÌ‚le important en dénonçant la mauvaise foi des parties prises en défaut et la cupidité de certains intervenants qui n’hésiteraient pas aÌ€ défendre des positions déraisonnables. Aurait-on permis l’accord Martin- Williams s’il avait pu é‚tre débattu dans des forums comme ceux qu’on considé€re ici? AÌ€ notre avis, non. On en aurait vu et dénoncé le caracté€re déraisonnable.
Ces mécanismes de punition peu- vent paraiÌ‚tre faiblards, mais on aurait tort de le croire. Comme la Commission Gomery l’a montré, exposer mieux les errements, les duperies et les mensonges porte aÌ€ con- séquence. Aurait-il fallu attendre les diktats de la Cour supré‚me pour briser l’emprise idéologique de « l’état-ou- rien » dans les arrangements de l’assurance-maladie au Canada si la population avait eu des forums ouÌ€ en débattre? Combien de citoyens auraient accepté de s’incliner devant une loi qui permet aÌ€ une personne d’acheter une image aÌ€ résonance mag- nétique pour son chien mais pas pour son enfant, si on avait eu des forums ouÌ€ ces aberrations avaient été publiquement dénoncées?
Il ne suffit pourtant pas d’avoir l’in- formation de base et des forums de délibération musclée pour que le fédéralisme non-territorial se renou- velle. Il faut aussi une ou des instances capables de générer des « zones de sécurité » ouÌ€ l’expérimentation est per- mise et ouÌ€ des projets pilotes vont pou- voir faire la démonstration des nouvelles formes d’organisation dont nous avons besoin.
AÌ€ cet égard, il y a loin de la coupe aux lé€vres. On peut débattre aÌ€ satiété sans que la mise en œuvre suive. La mise en œuvre est le talon d’Achille de l’architecture sociotechnique, non seulement du fédéralisme, mais de tous les régimes sociopolitiques. Les Canadiens n’auraient probablement pas le régime d’assurance-maladie en place au Canada aujourd’hui sans l’ex- périence de la Saskatchewan.
Dans la période de la grande dépression, de la Seconde Guerre mon- diale et des trente glorieuses années qui ont suivi, le Canada s’est donné la permission d’expérimenter. Crises obligent. Cette « permission » a été grandement affaiblie par la suite. Le grand conservatisme des « droits acquis » a bloqué l’expérimentation : toute expérimentation en est venue aÌ€ é‚tre considérée comme un danger pu- blic parce qu’elle menaçait de remettre en question certaines formes de pro- tection sociale « sacrée » en montrant qu’elles avaient eu des effets non voulus et non prévus déplorables.
Pour le moment, l’expérimenta- tion est périlleuse : tous ceux qui sont tentés de « faire autrement » ou de sor- tir du rang sont vite crucifiés. C’est ainsi que, dans le monde de la santé et de l’alphabétisme/ éducation/décrochage (ouÌ€ les perfor- mances canadiennes laissent aÌ€ désirer), les interdits foisonnent. Diverses sug- gestions d’expérimentation ont été assassinées par le simple jeu des idéolo- gies état-centriques sur la base d’infor- mations erronées et d’argumentations bancales parce que les défenseurs du systé€me actuel ont bloqué les débats aÌ€ l’aide de tabous et d’interdits.
Et pourtant, il existe de nombreuses opportunités pour explorer et expéri- menter. Par exemple, la décision Chaouilli a offert une occasion ré‚vée pour ouvrir la machine canadienne et permettre de discuter des diverses manié€res possibles de réagir aÌ€ cette déci- sion. Québec a été obligé d’agir ; mais l’Alberta était pré‚te aÌ€ explorer dans une direction différente quand le régime de terreur a frappé. Si, au lieu de dénoncer et d’abominer l’expérimentation, on avait invité les Canadiens aÌ€ élaborer diverses manié€res de répondre aÌ€ la déci- sion Chaouilli et proposé que ces expé- riences, aÌ€ la marge des conventions actuelles, allaient se faire avec l’aval des autorités compétentes, nous aurions eu une bouffée d’expérimentations dont plusieurs auraient été des succé€s et auraient été imitées ailleurs dans le pays.
Les possibilités d’innover pourraient émerger naturellement des débats suscités par les diverses consultations publiques menées par les législatures, le Sénat et les multiples commissions par- lementaires et autres groupes de travail officiels qui servent assez régulié€rement d’instruments de prospection pour le fédéralisme canadien. Quand il appa- raiÌ‚t, aÌ€ l’étude que, face aÌ€ certains dilemmes, il n’existe pas de solutions évidentes, mais seulement une série de possibilités entre lesquelles on ne peut choisir faute de données concluantes, il se pourrait que le temps de l’explo- ration soit venu. On pourrait alors demander l’accord des gouvernements et des grands intervenants pour ouvrir la partie aÌ€ des expérimentations qui permettraient de jauger les avantages et les couÌ‚ts des diverses solutions de rechange. Il ne s’agirait pas d’imposer quoi que ce soit, mais de permettre un moment d’expérimentation.
C’est une permission que tout groupe intéressé pourrait aller chercher aupré€s d’un Conseil des institutions, pour ne pas courir le danger d’é‚tre traduit devant les cours de justice pour « violation » des lois. VoilaÌ€ qui redonnerait au fédéralisme canadien son plein potentiel d’exploration.
Il s’agit laÌ€ clairement d’une institu- tion aventureuse qui permettrait une sorte de mardi gras ”” ou suspension de jugement pour un moment au nom d’une expérimentation prometteuse. Ce Conseil des institutions pourrait stimuler des expériences qui sans lui ne se con- crétiseraient pas et devenir le lieu d’au- torisation d’exploration continue aux marges de l’ordre institutionnel actuel. On pourra se demander pourquoi demander la permission d’imaginer mieux : société litigieuse oblige.
Une autre voie (moins formelle) serait l’utilisation de projets pilotes. C’est ce que l’on a fait au moment de développer les « communautés ingénieuses ». On savait qu’il fallait explorer divers moyens de rendre les communautés davantage capables d’utiliser les nouvelles technologies non seulement pour livrer les services publics mais pour leur permettre de mieux se prendre en main. On a donc, tant au fédéral (Smart Communities) qu’en Ontario (Connect Ontario), ouvert des concours permettant aux communautés qui le désiraient d’ex- plorer pendant une certaine période.
Ces explorations ont pour double roÌ‚le : (a) de mettre de l’avant des solu- tions inédites aÌ€ des questions épineuses afin de forcer les parties aÌ€ débattre sur la place publique de ces questions qui pour le moment ne sont jamais dis- cutées au grand jour ; (b) de mettre au test dans certaines régions, villes ou provinces (qui seraient ou pourraient é‚tre pré‚tes aÌ€ le faire) diverses voies de sortie des impasses dans lesquelles le fédéralisme canadien est embourbé.
La division du travail et des ressources entre secteurs (privé, public, aÌ€ but non lucratif) et entre niveaux de gouvernement est con- damnée aÌ€ changer aÌ€ mesure que la mon- dialisation, la diversification culturelle et la déterritorialisation des sociétés s’ac- célé€rent. Dans un monde ouÌ€ personne ne peut se prétendre « en charge » et ouÌ€ le pouvoir, les ressources et l’informa- tion sont vastement distribués, on verra de plus en plus s’instaurer une gouverne moins état-centrique, moins centralisée, moins autocratique et davantage horizontale, collaborative et partenariale.
Pour que cette nouvelle gouverne par réseau s’instaure, il va falloir enrichir l’ordre institutionnel et mettre en place certaines institutions nou- velles capables d’assurer une informa- tion plus fiable, des lieux de délibération et de concertation suscep- tibles d’enrichir et de rendre plus raisonnables les conversations et négo- ciations au cœur du fédéralisme, et une impulsion plus grande aÌ€ l’expérimenta- tion qui promettrait davantage d’innovation et de créativité.
Projet de radoubs fort ambitieux, dira-t-on, que nous voudrions porter aÌ€ l’attention des architectes du nouveau fédéralisme… afin qu’ils ne se perdent pas dans le design de nouvelles moulures quand c’est une refondation qui s’impose.
